淺談借鑒自貿區(qū)理念改進檢驗檢疫工作

王 俊

（蘇州檢驗檢疫局，江蘇 蘇州 215000）

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區(qū)正式掛牌開張，范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)（核心）、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港和上海浦東機場綜合保稅區(qū)。作為特殊監(jiān)管區(qū)的一種最高端發(fā)展形式，自貿試驗區(qū)的成立，旨在“形成可復制、可推廣的經驗”。其在貨物貿易方面的“倒逼效應”將最直接地輻射到一般地區(qū)的特殊監(jiān)管區(qū)。隨著特殊監(jiān)管區(qū)對于檢驗檢疫系統(tǒng)的行政執(zhí)法載體地位日益提升，如何學習借鑒自貿試驗區(qū)政府職能轉變的新型監(jiān)管理念，加快檢驗檢疫監(jiān)管制度改革，推進我國特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展方式的轉型升級，是處在“轉變政府職能”階段檢驗檢疫部門迫切需要研究、探索和解決的一個十分重要的發(fā)展戰(zhàn)略問題。

就貨物貿易而言，自貿試驗區(qū)與現(xiàn)有特殊監(jiān)管區(qū)在法律法規(guī)及政策等方面并沒有根本性的變化，這就為檢驗檢疫部門借鑒自貿試驗區(qū)的行政監(jiān)管理念，并由此創(chuàng)新監(jiān)管工作制度提供了法律、政策層面上的可行性。特殊監(jiān)管區(qū)檢驗檢疫部門可以從以下3個方面學習借鑒自貿區(qū)先進理念。

1 探索建立檢驗檢疫負面清單

“探索建立負面清單管理模式”，是“中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案”（以下簡稱“總體方案”）提出的上海自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新最突出的亮點。政府由“正面清單”轉向“負面清單”的監(jiān)管理念轉變，雖然初衷是用于投資準入領域，但這種“法無禁止即合法”的管理理念，已成為發(fā)達國家普遍運用于包括經濟管理領域在內的社會管理的各個方面，與限定企業(yè)“只能做什么”的管理模式相比，無疑會讓市場發(fā)揮更大作用，降低政府監(jiān)管的成本，有效解決資源錯配、宏觀調控邊際效率下滑和審批腐敗頻發(fā)的問題。

除外商投資領域負面清單以外，近期上海自貿試驗區(qū)再增添了一份“信用負面清單”，即上海公共信用信息服務平臺率先與上海自貿試驗區(qū)對接，發(fā)布記錄企業(yè)與經營者信用污點的報告。這是“負面清單”理念在信用管理領域應用的探索，將有效提高違約失信的成本，有助于形成事中、事后監(jiān)管的有效模式，起到事半功倍的效果。

目前檢驗檢疫系統(tǒng)在加大企業(yè)的信用監(jiān)管力度，為進出口產品的分類管理提供基礎保障。但是的確存在企業(yè)信用識別標準復雜、采信數(shù)據龐大、日常監(jiān)管復雜、管理成本過高和相近信用級別管理差距不明顯等問題。建議特殊監(jiān)管區(qū)的檢驗檢疫部門可學習運用自貿試驗區(qū)“負面清單”管理的理念，在特殊監(jiān)管區(qū)業(yè)務中屬絕大多數(shù)的非高風險領域，加大“負面清單”管理理念的應用范圍。除貨物監(jiān)管外，還可以率先探索“信用負面清單”的管理方式，一方面可有效解決當前檢驗檢疫信用管理工作中遇到的現(xiàn)實瓶頸，另一方面按照企業(yè)無違法過錯就能享受便利的“負面清單管理”理念，也能有效提升檢驗檢疫貿易便利化措施的普惠覆蓋面。

2 探索建立重點后移的監(jiān)管模式

“總體方案”關于加快政府職能轉變的要求中提出，“推進政府管理由注重事先審批轉為注重事中、事后監(jiān)管”，這是對傳統(tǒng)的以事前審批為主的行政審批和監(jiān)管模式的完善和提升，有利于提升政府監(jiān)管效率和充分發(fā)揮市場參與者的自律的責任意識和資源配置的有效性。

目前，自貿試驗區(qū)的海關對自貿試驗區(qū)和境外之間進口貨物，允許企業(yè)憑進口艙單信息將貨物先行提運入區(qū)，再辦理進境備案手續(xù)。檢驗檢疫部門根據監(jiān)管風險評估，也提出了監(jiān)管方式由傳統(tǒng)的到貨抽樣檢驗、合格評定，向產品前置備案、驗證放行、加強后續(xù)監(jiān)管的模式轉變。稅務部門也實行“先批后核、批核分離”的稅務審批制度改革。

特殊監(jiān)管區(qū)檢驗檢疫部門應主動借鑒監(jiān)管重點后移的理念，積極爭取政策，結合負面清單管理原則，在特殊監(jiān)管區(qū)重點探索兩個方面的檢驗檢疫監(jiān)管制度和模式改革：

（1）按照“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內自由”的貨物貿易監(jiān)管制度核心原則，結合檢驗檢疫風險管理規(guī)范，進一步確定監(jiān)管重點后移的特殊監(jiān)管區(qū)檢驗檢疫管理基本制度。即一線設定高危風險貨物的有限負面清單，除需重點關注的少數(shù)高危險檢疫、安全、環(huán)境風險貨物外，大部分貨物實施自動核放的通關模式；二線采用信用監(jiān)管機制，依托信息化技術，根據質量風險程度實施分類檢驗檢疫的高效監(jiān)管模式。

（2）在檢驗檢疫行政審批方面，對非高風險的一線進口商品的行政審批事項，實施“企業(yè)合規(guī)承諾、先放后核、嚴格后續(xù)監(jiān)管”的模式。這些行政審批事項可涉及免3C認證證明、電池備案、能效標識備案、特殊貿易類進口舊機電產品核查等。

3 探索建立多部門協(xié)同執(zhí)法機制

建立集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，是國家在開展自由貿易區(qū)試驗的一項重要預期目標。上海市政府頒布的“中國（上海）自由貿易試驗區(qū)管理辦法”中提出了“加強海關、質檢、工商、稅務、外匯等部門協(xié)作，加快完善一體化監(jiān)管方式，推進組建統(tǒng)一高效的口岸監(jiān)管機構”的要求。同時，在項目核準（備案）環(huán)節(jié)提出了建立“一口受理機制”，即自貿試驗區(qū)工商部門會同稅務、質監(jiān)等部門和管委會，建立外商投資項目核準（備案）以及企業(yè)設立（變更）“一表申報、一口受理”工作機制。在信息化建設中，提出了“監(jiān)管信息共享”的要求，即管委會組織建立自貿試驗區(qū)監(jiān)管信息共享機制和平臺，實現(xiàn)行政監(jiān)管部門及港口航運等多部門監(jiān)管信息的互通、交換和共享?？偩殖雠_“關于支持中國（上海）自由貿易試驗區(qū)建設的意見”中，也特別提出了支持自貿區(qū)公共信息平臺建設的實施意見。在“進出境監(jiān)管制度創(chuàng)新”中，重申了國務院關于貿易便利化措施中的“一次申報、一次查驗、一次放行”的要求。這些措施都順應了通關便利化發(fā)展的大趨勢，將成為深化行政體制改革，倒逼政府部門職能轉變的有效突破口。

上海自貿試驗區(qū)在協(xié)同執(zhí)法方面已有所進展，如上海公共信用信息服務平臺率先與上海自貿試驗區(qū)對接后，統(tǒng)一發(fā)布污點信用企業(yè)的“黑名單”；上海口岸辦聯(lián)合海關、檢驗檢疫、海事和邊檢印發(fā)“上?？诎锻P無紙化三年行動計劃”，重點在通關流程、監(jiān)管模式、數(shù)據交換、稅費支付等方面，全面推進上?？诎锻P無紙化；上海局也通過公共信息平臺對碰查驗和檢驗信息的方式，按照“一次到場、一次開箱”的原則，依照關檢各自的規(guī)定和要求，聯(lián)合查驗作業(yè)的模式，成功在自貿區(qū)開展“一次查驗”的試點。

學習借鑒自貿試驗區(qū)“協(xié)同執(zhí)法監(jiān)管”的理念，特殊監(jiān)管區(qū)的檢驗檢疫部門，可以在下幾個方面的工作中積極加以推進口岸聯(lián)動工作機制的建立：①加大推進特殊監(jiān)管區(qū)公共信息化平臺建設。主動爭取地方政府的支持，協(xié)調海關、外管等口岸執(zhí)法部門，共同構建企業(yè)、物流、信用和執(zhí)法等數(shù)據共享的大數(shù)據平臺，以此為基礎推動系統(tǒng)執(zhí)法大機制的建設；②積極推進特殊監(jiān)管區(qū)公共信用采信機制的建設。一方面積極探索檢驗檢疫信用管理系統(tǒng)與政府公共信用系統(tǒng)的對接，另一方面要在特殊監(jiān)管區(qū)積極探索征信信息多方采集，信用結果綜合評估的企業(yè)綜合信用評價體系，再一方面是要積極采納“信用負面清單管理”，統(tǒng)一公開發(fā)布的聯(lián)動模式；③支持探索構建企業(yè)備案“一口受理機制”。依托公共信息化平臺的統(tǒng)一申報端口建設，積極支持特殊監(jiān)管區(qū)政府構建“一案多報”的新企業(yè)備案或審批、修改的受理機制，提高綜合行政審批效率；④加速推進“三個一”的口岸通關機制的完善。學習借鑒上海局構建的查驗信息對碰模塊建設的經驗，依托公共信息化平臺，完善口岸執(zhí)法部門一次查驗的科學模式，解決推進“三個一”機制的關鍵瓶頸。

隨著檢驗檢疫職能的轉變，特殊監(jiān)管區(qū)日益成為檢驗檢疫行政執(zhí)法的主要載體之一。為此，學習借鑒上述自貿試驗區(qū)的先進理念，進而推進特殊監(jiān)管區(qū)的制度創(chuàng)新、監(jiān)管模式創(chuàng)新和服務經濟發(fā)展方式的創(chuàng)新，為全面深化改革提供可復制的經驗，具有重要的意義。