以經(jīng)濟(jì)法學(xué)分析食品安全問題的成因及建議

于 堯

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 研究生院，長春 130117）

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，每年因化學(xué)添加劑和殘留農(nóng)藥導(dǎo)致我國顯性中毒的消費(fèi)者人數(shù)超過10萬人。21世紀(jì)初，冠生園月餅、蘇丹紅、三鹿奶粉等惡性事件的出現(xiàn)，使食品安全問題成為我國廣大消費(fèi)者尤為關(guān)注的焦點(diǎn)。在廣大消費(fèi)者千呼萬呼中，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）終于頒布實(shí)施了，但沒有像廣大消費(fèi)者所期盼的那樣美好，隨后又出現(xiàn)了瘦肉精、地溝油、美素奶粉等一系列食品安全問題。這些都在拷問著中國食品安全的監(jiān)督機(jī)制，一次次地沖擊著消費(fèi)者的心理底線，由此不難看出該法律及其所屬的配套制度，在有效預(yù)防問題食品過程中還存在其自身的缺陷。

1 食品安全的基本問題闡述

1.1 食品安全內(nèi)涵的界定

此前，我國實(shí)行的《食品衛(wèi)生法》只是對(duì)食品要求很籠統(tǒng)的泛指為無毒、無害，具有色、香、味并應(yīng)具有相應(yīng)的營養(yǎng)成分，而對(duì)能給消費(fèi)者帶來的潛在危害并沒有給予更多的重視，如轉(zhuǎn)基因食品、加入過量添加劑等。世界衛(wèi)生組織提出對(duì)食品安全的界定，是按用途在生產(chǎn)和制作中沒有超出規(guī)定的有毒、有害劑量的物質(zhì)的加入，不會(huì)使消費(fèi)者及其后代由此受到急性和慢性的危害及不良的影響。此次《食品安全法》對(duì)“食品”做出了明確界定，即能夠供人飲用、食用的成品、原料，但不包含用于治療的藥品。同時(shí)，在第99條規(guī)定“食品安全、無毒，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對(duì)人類不會(huì)造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。這一概念的界定是對(duì)“食品”內(nèi)涵的一個(gè)質(zhì)的升越，這不僅表明法律對(duì)廣大消費(fèi)者人文的關(guān)懷，也彰顯了法律“防患未然”的特有屬性。

1.2 經(jīng)濟(jì)法對(duì)食品安全所提供的法律依據(jù)

①消費(fèi)者的安全權(quán)。《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第7條規(guī)定：“消費(fèi)者具有在采購和使用其商品以及在對(duì)其服務(wù)時(shí)應(yīng)享有人身和財(cái)產(chǎn)安全不受侵害的合法權(quán)利。”消費(fèi)者的合法權(quán)利還包括，經(jīng)營者所提供給消費(fèi)者的商品和服務(wù)，必須符合消費(fèi)者自身以及財(cái)產(chǎn)安全的要求；②消費(fèi)者的知情權(quán)。美國前總統(tǒng)肯尼迪在1962年3月15日向國會(huì)提交的“關(guān)于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的總統(tǒng)特別國情咨文”，首次提出知情權(quán)，之后國際條約和世界各國結(jié)合本國實(shí)際對(duì)此都做出了相應(yīng)而又明確的規(guī)定。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第8條對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)也做了明確的規(guī)定，其宗旨是為了解決消費(fèi)者自身局限性和市場信息不對(duì)稱等因素，其實(shí)質(zhì)是為了更好地規(guī)制市場失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

2 從經(jīng)濟(jì)法角度分析食品安全問題產(chǎn)生的成因

我國市場不斷發(fā)生問題食品導(dǎo)致傷亡事件屢見各種媒體，這種問題食品的產(chǎn)生從表面上看似矛盾，追其根源是有著很深層次的經(jīng)濟(jì)原因。

2.1 市場規(guī)制失靈的成因

在追求利益最大化過程中如果沒有有效的規(guī)制措施的約束，不法生產(chǎn)經(jīng)營者會(huì)不擇手段地將成本降低到最小化，甚至轉(zhuǎn)嫁成本乃至侵權(quán)等。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不努力把企業(yè)做大，只圖占有市場的大份額，這種經(jīng)營策略最終會(huì)引發(fā)對(duì)市場規(guī)制的失靈。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)市場規(guī)制的失靈主要有以下幾個(gè)問題，這些問題的存在使市場自身調(diào)節(jié)能力受到很大程度的限制，也是引發(fā)市場規(guī)制失靈的重要成因。①信息不夠?qū)ΨQ。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，不論是作為追求利益最大化的生產(chǎn)經(jīng)營者，還是追求效用最大化的消費(fèi)者來說，他們都是最為理性的“經(jīng)紀(jì)人”，也是兩個(gè)相互對(duì)立的群體。因此，兩者只有在獲取同等充分的信息時(shí)，才能真正做到實(shí)現(xiàn)市場資源最優(yōu)配置；②外部問題。外部問題是指基于經(jīng)濟(jì)行為對(duì)外部所產(chǎn)生的影響，而造成企業(yè)或個(gè)人成本與社會(huì)成本、企業(yè)或個(gè)人收益與社會(huì)收益之間相互偏離的一種現(xiàn)象；③公共物品供需不平衡。公共物品在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是針對(duì)私人物品而言的一種產(chǎn)品，且具有兩個(gè)特征。一是消費(fèi)的非排他性（Nonexclusion inConsumption），其含義是消費(fèi)資格不是以某個(gè)人是否支付了相關(guān)的費(fèi)用而決定的；二是消費(fèi)的非競爭性（Noncompetitionin Consumption），即某個(gè)人對(duì)公共物品的需求消費(fèi)時(shí)，不排斥其他消費(fèi)者同時(shí)消費(fèi)同一種公共物品，而且該人消費(fèi)公共物品的數(shù)量也不會(huì)因?yàn)槠渌M(fèi)者的消費(fèi)的增多而減少對(duì)自身供給的減少。

2.2 政府管控失靈的成因

由于市場經(jīng)濟(jì)本身客觀存在的缺陷，其很難對(duì)市場資源有效地調(diào)節(jié)配置。正是由于此種原因，社會(huì)性規(guī)制作為控制市場失靈的一種有效的手段便應(yīng)運(yùn)而生。社會(huì)規(guī)制是規(guī)制理論的一個(gè)重要組成部分，社會(huì)性規(guī)制是指對(duì)社會(huì)的勞動(dòng)者、消費(fèi)者的人身健康、安全、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害的保障為目的，對(duì)所提供的產(chǎn)品以及服務(wù)、質(zhì)量等所產(chǎn)生的一切活動(dòng)而制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)并限定行為的管制。①利益博弈理論。法國哲學(xué)家埃爾維修（Claude AdrienHelvetius）認(rèn)為“利益”是整個(gè)社會(huì)生活的根基，是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步唯一的、普遍起作用的動(dòng)力和造成社會(huì)矛盾的源頭。社會(huì)中所表現(xiàn)出來的一切錯(cuò)綜復(fù)雜現(xiàn)象都能從“利益”中找出合理的答案。利益，通常是由社會(huì)關(guān)系所表現(xiàn)出來的某種需求和需求的現(xiàn)實(shí)條件，是指社會(huì)一定的主體生存、延續(xù)和發(fā)展以及享受并實(shí)現(xiàn)自我的需要，也包括了實(shí)現(xiàn)這些需要對(duì)各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化的外部條件。可以說，一切社會(huì)活動(dòng)的核心是“利益”，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)；②以利益博弈理論分析“政府失靈”問題的成因。在市場食品領(lǐng)域中的生產(chǎn)者、消費(fèi)者、監(jiān)管者三者都具有一個(gè)共同的特征，他們所做出的一切決策和行為都是為了追求利益的最大化，都是客觀生成的理性經(jīng)紀(jì)人。所以，這種博弈在這個(gè)環(huán)節(jié)中形成3種博弈結(jié)構(gòu)。第一種生產(chǎn)者、消費(fèi)者兩者間的博弈；第二種生產(chǎn)者、監(jiān)管者之間的博弈；第三種監(jiān)管者內(nèi)部以及消費(fèi)者之間的利益博弈。從理論上，在規(guī)制食品市場層面看，監(jiān)管者與消費(fèi)者有著利益上的根本一致性。執(zhí)法部門應(yīng)該為消費(fèi)者營造一個(gè)信息既對(duì)稱又充分的市場，以促進(jìn)生產(chǎn)者與消費(fèi)者能夠在公平、公正的交易環(huán)境中以最小化的成本換取最大的滿足。

3 完善我國食品安全監(jiān)管機(jī)制的建議

3.1 轉(zhuǎn)變模式、有效整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國食品監(jiān)管模式一直都是采用分段管控的理念，多個(gè)執(zhí)法部門分別把守食品從生產(chǎn)到銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)?！妒称钒踩ā返?條規(guī)定：“國家質(zhì)監(jiān)、工商和食監(jiān)部門按其職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管?！边@種監(jiān)管模式看起來分工明確，但其實(shí)質(zhì)上卻隱藏重大的監(jiān)管缺陷。陳君石教授一直從事營養(yǎng)與食品安全的研究，他認(rèn)為《食品安全法》沒有在真正意義上對(duì)我國食品安全監(jiān)管體制做出實(shí)質(zhì)性的改革，是其最大的遺憾。①從各環(huán)節(jié)中就有一定的監(jiān)管交叉、也有空白現(xiàn)象，這是客觀存在的。這樣就很容易造成重復(fù)監(jiān)管或出現(xiàn)監(jiān)管縫隙；②各執(zhí)法單位憑其現(xiàn)有的人力、財(cái)力、物力，對(duì)市面上所有食品進(jìn)行監(jiān)管是力不從心的，很難做到全方位的監(jiān)管；③要求相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管人員掌握各種食品的專業(yè)知識(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，同時(shí)在履行職責(zé)時(shí)肩負(fù)檢查和處罰兩項(xiàng)職能，由此很難實(shí)現(xiàn)信息專業(yè)化。因此，食品安全監(jiān)管方式變分段監(jiān)管，由食品藥品監(jiān)督管理總局一家負(fù)總責(zé)，對(duì)食品的分類、食品安全長期發(fā)展計(jì)劃作出規(guī)定，研究制定信用體制的建設(shè)以及各部、委、辦提出的有關(guān)食品安全的行政法規(guī)，協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門之間職權(quán)關(guān)系問題的處理。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信息發(fā)布制度

消費(fèi)者在交易中處于明顯劣勢地位的主要原因是缺失共享機(jī)制、信息資源缺乏等，《食品安全法》明確規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，以減少由于市場信息不對(duì)稱而造成消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但該法的規(guī)定過于原則可操作性不強(qiáng)。①關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)制。WTO框架中的SPS協(xié)定指出：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指根據(jù)可能適用的動(dòng)植物檢疫措施來評(píng)價(jià)蟲害或病害在進(jìn)口成員境內(nèi)傳入、定居或傳播的可能性及評(píng)價(jià)相關(guān)潛在生物和經(jīng)濟(jì)后果”。由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專業(yè)性以及重要性，必須由相關(guān)的專家進(jìn)行，并對(duì)其作出細(xì)化，保持其特有的獨(dú)立性，才能對(duì)食品安全問題做出客觀公正的結(jié)果；②制度的發(fā)布。可以借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)的食品安全紅綠燈規(guī)制的辦法，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，將食品安全問題給予不同的信號(hào)。衛(wèi)生行政部門還專門設(shè)立了“食品安全消費(fèi)咨詢站”，消費(fèi)者從網(wǎng)上通過該機(jī)制就能輕易地了解到食品安全的風(fēng)險(xiǎn)度，這會(huì)促使生產(chǎn)者加強(qiáng)自律意識(shí)，從源頭就做好防患未然的預(yù)防。

3.3 要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用

①充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。對(duì)食品安全的監(jiān)管，我國一直采取的是以政府為核心和主導(dǎo)地位，忽視了發(fā)生供求利益訴求的多元性和多層次性，嚴(yán)重地削弱了具有原動(dòng)力特性的社會(huì)力量可能對(duì)其做出的貢獻(xiàn)；②對(duì)執(zhí)法部門的責(zé)任追究。《食品安全法》明確規(guī)定了生產(chǎn)者是第一安全人的理念，但對(duì)執(zhí)法者卻沒有規(guī)定其責(zé)任問題，一旦有問題食品的發(fā)生，生產(chǎn)者便成為眾矢之的，而對(duì)執(zhí)法監(jiān)管者問責(zé)的卻很少。隨著“三鹿奶粉”事件的曝光，對(duì)執(zhí)法人員的問責(zé)才進(jìn)入法律視野，但在《食品安全法》實(shí)施一年后，“三聚氰胺奶粉”事件再次出現(xiàn)，落馬官員也再次復(fù)出，這不能不說是法律的缺陷。

3.4 健全行之有效的維權(quán)機(jī)制

在高昂的訴訟費(fèi)面前，低廉的食品成本顯得微不足道，加上消費(fèi)者“坐蹭車”的心理，消費(fèi)者維權(quán)的積極性很難被調(diào)動(dòng)。學(xué)界對(duì)私人執(zhí)行法規(guī)調(diào)研表明，私人訴訟有利于提高規(guī)制效率，完善機(jī)制等作用。建立一整套行之有效的訴訟制度有利于消費(fèi)者維權(quán)。消費(fèi)者訴訟時(shí)法律可以做出有傾向性的保護(hù)規(guī)定，如可以采取訴訟時(shí)效的延長、舉證責(zé)任的減輕、加大受制主體的賠償責(zé)任等，使消費(fèi)者最終能降低訴訟成本。綜上，可以在以下幾個(gè)方面做出嘗試。①移植國外的集團(tuán)訴訟制度。相對(duì)個(gè)人來講，集團(tuán)訴訟最為核心的特點(diǎn)是一次性解決大量小額具有共同爭議的請求，達(dá)到低廉化和效率化的目的；②建立公訴制度。調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和個(gè)人參與社會(huì)公益活動(dòng)中來，發(fā)現(xiàn)問題食品，任何組織和個(gè)人都可以參與監(jiān)管以及訴訟，這樣會(huì)從更廣泛的層面有效地進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督；③在審理程序給予特殊規(guī)定。問題食品是具有爭議明確、證據(jù)充分的特點(diǎn)，因此在審理過程中應(yīng)該設(shè)立“綠色通道”，盡早審結(jié)有效遏制問題食品的流通，盡快使受害的消費(fèi)者得到賠償。

4 結(jié)束語

食品安全問題一直以來都是世界各國共同所高度重視的問題，我國在此問題上不論是在立法，還是執(zhí)法等方面都在不斷加大懲治力度。本文在此簡要地從經(jīng)濟(jì)法的視角闡述、分析了問題食品的成因，從法律角度提出了相關(guān)建議。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，規(guī)制問題食品不只是一個(gè)簡單的法律問題，它還關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、道德、技術(shù)等，在此就不一一列舉，所以對(duì)問題食品的規(guī)制是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的長期任務(wù)。

［1］全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國食品安全法（主席令第9號(hào)）[Z].2009.

［2］曾祥輝.食品安全監(jiān)管主體的模式轉(zhuǎn)化與法制化[M].北京：法律出版社，2009.

［3］李長健.利益多元化語培下的食品安全規(guī)制研究——以利益博弈為視角[D].北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

［4］張芳.望中國食品安全監(jiān)管體制的修正[J].東方法學(xué)，2011（2）.