改革開放以來中國農村反貧困政策的演進特征與啟示

馬 驥

(邵陽學院 經濟與管理系，湖南 邵陽 422000)

改革開放以來中國農村反貧困政策的演進特征與啟示

馬 驥

(邵陽學院 經濟與管理系，湖南 邵陽 422000)

改革開放以來，中國政府一直致力于消除農村貧困的工作，并取得了巨大的成就。中國農村反貧困演進可分為制度變革、針對性區(qū)域扶貧開發(fā)、扶貧攻堅、全面綜合扶貧開發(fā)和精準扶貧開發(fā)五個階段。文章對每個階段的實施背景、政策特征與成效進行分析，并得到反貧困政策的啟示。

農村；反貧困政策；階段；啟示

緩解和消除貧困是全球社會經濟發(fā)展所面臨的重大難題，是全人類的共同責任。改革開放以來，中國政府一直致力于消除農村貧困的工作，并取得了巨大的成就。農村貧困人口和低收入人口大幅減少，貧困地區(qū)的生產生活條件明顯改善，各項事業(yè)都得到快速發(fā)展。回顧改革開放以來我國農村反貧困政策，根據不同時期反貧困政策的實施特征，可分為制度變革反貧困階段(1978—1985年)、針對性區(qū)域扶貧開發(fā)階段(1986—1993年)、扶貧攻堅階段(1994—2000年)、全面綜合開發(fā)的反貧困階段(2001—2010年)和精準扶貧開發(fā)階段(2011年—)。中國農村反貧困政策實施以來，堅持扶貧開發(fā)方針，形成了以政府為主導的農村反貧困范式，通過促進農村貧困地區(qū)與貧困人口發(fā)展能力提高，大力解放和發(fā)展農村生產力，以達到緩解和消除貧困、消滅貧富差距、實現共同富裕的目的。

一、改革開放以來中國農村反貧困政策的演進特征

(一)制度變革推動農村經濟增長的反貧困階段(1978—1985年)

1978年以前，由于我國實行以農村補貼城市、農業(yè)補貼工業(yè)發(fā)展為基本特征的計劃經濟，再加上人民公社制度造成的生產積極性低下對土地產出率的抑制，使得我國貧困主要集中在農村。1978年，按中國政府確定的貧困標準統(tǒng)計，農村貧困人口超過2.5億人，貧困發(fā)生率達到30.7%。［1]為消除和緩解農村貧困，這一時期主要采取制度變革來解放與發(fā)展農村生產力，調動農民的生產積極性，提高農業(yè)生產效率與土地產出來促進農村貧困的緩解與消除。制度變革的主要內容有：土地制度變革，即家庭聯(lián)產承包責任制取代人民公社式的集體耕作制度，極大地激發(fā)了農民勞動的積極性，增加了土地產出和農村居民的收入；農產品價格制度改革，即逐步放開農產品價格，重建和完善農產品市場體系，提高主要農產品的收購價格和放寬農產品的購銷價格，將“統(tǒng)購派購”的農副產品流通體制變?yōu)樽杂山灰琢魍w制，緩解“工農業(yè)產品價格剪刀差”問題，加強市場配置資源作用，提高了農民經營性收入；工商業(yè)投資開發(fā)限制放開，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，支持了農業(yè)發(fā)展與農村經濟結構調整，放松了農村勞動力流動的限制，促進了農村富裕勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉移與就業(yè)，使得農民工資性收入快速增加；地權和土地流動制度的重建以及開放開發(fā)制度的實施，土地得以開發(fā)利用，提高了土地利用率；改革農村金融組織，恢復農村信用社，以金融支持促進農業(yè)農村經濟發(fā)展。這些制度的改革與創(chuàng)新，使得國民經濟迅速發(fā)展并通過農產品價格的提升、農業(yè)產業(yè)結構向附加值更高的產業(yè)轉化以及農村勞動力在非農領域就業(yè)三個方面的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農民得以脫貧致富。據農業(yè)部統(tǒng)計資料，從1978年到1985年，農村人均糧食產量增長14%，棉花增長73.9%，油料增長176.4%，肉類增長87.8%；農村居民人均純收入增長了2.69倍；沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，貧困發(fā)生率下降到14.8%；貧困人口平均每年減少1786萬人。

除通過制度改革與創(chuàng)新實行反貧困外，中央政府還對貧困地區(qū)實行救濟式扶貧，主要通過民政部門實施。在農村表現為政府提供的社會救濟、自然災害救濟、優(yōu)扶等單純的輸血式救濟扶貧，幫助了窮人暫時解決生活困難。同時，針對“三西”地區(qū)(甘肅省定西市為代表的中部干旱地區(qū)、河西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū))的生態(tài)破壞嚴重、農民饑寒交迫的狀況，國家組織實施扶貧開發(fā)計劃，開啟了中國特定貧困區(qū)域扶貧開發(fā)的序幕。

(二)針對區(qū)域經濟發(fā)展的開發(fā)式扶貧階段(1986—1993年)

20世紀80年代中期，隨著農村改革的深入發(fā)展，對外開放的推進和國家扶貧開發(fā)力度的加大，中國的反貧困事業(yè)取得了巨大的成就，貧困人口逐年減少，但中國農村發(fā)展不平衡的現象日益突出，發(fā)展落后的貧困地區(qū)在經濟、社會、文化方面的發(fā)展水平與全國平均水平以及沿海發(fā)達地區(qū)的差距日益擴大，相當一部分貧困人口生活在基本生存條件難以滿足的惡劣狀況之下，區(qū)域性普遍貧困問題成為一個“需要特殊對待的政策問題”。［2]因此，為進一步加大扶貧力度，1986年中國政府成立了專門扶貧工作機構，實行有計劃、有組織、有目的、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，扶貧工作進入了新的發(fā)展階段。

此階段主要的政策措施有：一是建立由中央到縣級的扶貧開發(fā)行政機構，負責組織領導與督查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。二是確定扶貧開發(fā)的基本方針。1984年，黨中央國務院在《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》中提出，改變貧困地區(qū)面貌的根本途徑是依靠當地人民自己的力量和本地的特點，發(fā)展商品生產，增強本地區(qū)經濟的內部活力，“對貧困地區(qū)要有必要的財政扶持，但必須善于使用，糾正單純救濟觀點?！?987年，國務院在《關于加強貧困地區(qū)經濟開發(fā)工作的通知》中又指出，“全國農村貧困地區(qū)的脫貧致富工作，經過一系列調整和改革，已經初步完成了從單純救濟向經濟開發(fā)的根本轉變，開始進入一個新的發(fā)展階段。”進一步確立了開發(fā)式扶貧的方針。三是公平與效益原則結合，使用扶貧資金。中央扶貧資金按貧困人口“公平”分配，“省對縣要打破按人口分錢吃大鍋飯的作法”按“效益”分配和使用資金。四是確立重點區(qū)域的扶貧開發(fā)。在國民經濟發(fā)展的“七五”規(guī)劃中，提出集中力量解決位于經濟發(fā)展相對落后的18個集中連片貧困地區(qū)的問題；1986年，國務院扶貧開發(fā)辦又根據貧困標準確定了331個國家級貧困縣的名單，由中央和省級政府重點扶持，從而實現貧困縣作為區(qū)域扶貧的基本單位。以重點區(qū)域經濟發(fā)展的扶貧政策的實施主要是通過改善貧困地區(qū)生產生活條件，加強基礎設施建設和增加資金投入，來推動貧困片區(qū)、貧困縣的經濟增長，以帶動區(qū)域內貧困人口脫貧和自我發(fā)展能力的提高，從而增加貧困農民收入以擺脫貧困。

經過八年的不懈努力，國家重點扶持貧困縣的農民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農村貧困人口由1. 25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%。

(三)區(qū)域扶貧模式變革的扶貧攻堅階段(1994—2000年)

隨著中國農村改革的深入發(fā)展和有組織、有計劃、有目的、大規(guī)模的扶貧開發(fā)的實施，農村貧困人口逐漸減少，到1992年底，全國只有8000萬人，主要集中在自然條件惡劣、資源短缺、生態(tài)脆弱、基礎設施極不完善、人口素質低和社會發(fā)展落后的中西部農村地區(qū)，貧困發(fā)生率分布具有地緣性特征。據資料顯示，在1994年重新確定的592個國家級重點貧困縣中，中西部地區(qū)貧困縣數占82%，貧困人口數占91.1%。［3]面對新的貧困人口特征與分布狀態(tài)，1994年，國務院頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，標志中國的扶貧開發(fā)進入區(qū)域扶貧模式變革的扶貧攻堅階段。

雖然鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)僅占約三成的全省國土面積，但是承載了近半數的全省人口，更是創(chuàng)造提供了全省經濟總量約60%。該區(qū)域具有促進經濟與生態(tài)協(xié)調發(fā)展的良好條件，是正在加速形成的中部地區(qū)增長地之一，是珠江三角洲、長江三角洲等重要經濟板塊的直接腹地。鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)的功能是多元化的，建設目標也是綜合型的，從生態(tài)環(huán)境出發(fā)，旨在建設成為長江中下游水生態(tài)安全保障區(qū)；從經濟發(fā)展出發(fā)，旨在建設成為加快中部崛起重要帶動區(qū)；從流域綜合示范出發(fā)，旨在建設成為全國大湖流域綜合開發(fā)示范區(qū)；從生態(tài)經濟協(xié)調發(fā)展出發(fā)，旨在建設成為國際生態(tài)經濟合作重要平臺。

此階段農村反貧困政策的主要特征：一是第一個提出明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的區(qū)域性扶貧開發(fā)綱領?！鞍似叻鲐毠杂媱潯泵鞔_提出，要集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2000年底通過開發(fā)式扶貧，逐步形成農村貧困地區(qū)與貧困人口自我積累、自我發(fā)展的能力，基本解決農村貧困人口的溫飽問題，其中貧困人口集中的國家級592個貧困縣是“扶貧攻堅的主戰(zhàn)場”。［4]二是形成以政府為主導的全社會扶貧機制，有各級政府機構、非政府組織、私營企業(yè)、東部沿海發(fā)達地區(qū)、國際組織和一些外國政府等廣泛參與與支持。三是強化扶貧資金、項目進村入戶，以發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和改變貧困農戶基本生產生活條件為重點，明確強調在當前情況下不允許使用國家扶貧資金發(fā)展地方工業(yè)，包括加工工業(yè)，以增強扶貧資金的脫貧效益。四是市場與開發(fā)結合，實施開放式扶貧。以市場需求為導向，發(fā)揮資源優(yōu)勢開發(fā)有競爭力的名特稀優(yōu)產品，以產業(yè)發(fā)展推動致富脫貧；有序安排富裕勞動力就業(yè)轉移與實施開發(fā)式移民；在堅持公有制為主體的同時，積極發(fā)展個體經濟、私營經濟和股份合作制經濟，加快貧困農村經濟發(fā)展和開辟農民脫貧致富的門路。

“八七扶貧攻堅計劃”的實施取得了顯著成效：農村貧困人口減少到3200萬人，貧困發(fā)生率下降到3.4%，其中國定貧困縣的貧困人口比1994年減少了約3800萬人，貧困發(fā)生率下降了17個百分點；經濟發(fā)展速度明顯加快，國定貧困縣農民人均純收入從1994年的648元增長到1337元，年均增長12.8%；農村貧困地區(qū)的飲水、通電、通路、通郵、通電話等問題大大改善，生產生活條件明顯好轉。［5]

(四)全面綜合開發(fā)的反貧困新階段(2001—2010)

《國家八七扶貧攻堅計劃》實施以后，農村貧困現象明顯緩解，貧困人口大幅度減少。到2000年底，除了少數社會保障對象和生活在自然環(huán)境惡劣地區(qū)的特困人口以及部分殘疾人以外，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決。但由于我國社會主義初級階段的長期性特征以及區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡狀況，貧困地區(qū)、貧困人口和貧困現象還將長期存在，扶貧開發(fā)還是一個長期性、復雜的艱巨任務。為此，國家扶貧開發(fā)政策從以著力解決“絕對貧困”、“極端貧困”的溫飽問題，開始向“提高能力”、“縮小差距”、“共同富裕”等高標準轉變，扶貧開發(fā)進入全面綜合開發(fā)的階段。一是注重特殊地區(qū)、特殊人口的少數貧困人口溫飽問題的解決與鞏固溫飽成果結合；二是將貧困人口綜合素質和生活質量提升與生產生活條件改善相結合；三是將經濟扶貧與改善生態(tài)、社會和文化發(fā)展等方面相結合；四是完善創(chuàng)新扶貧方式，實施開發(fā)式扶貧、異地安置、產業(yè)扶貧、技能培訓、信貸扶貧、轉移就業(yè)等多種方式與農村制度改革以解決貧困問題；五是將西部大開發(fā)與加強對貧困人口集中的中西部少數民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)的扶貧開發(fā)相結合；六是實行農村稅費及保障制度改革，取消農業(yè)稅、牧業(yè)稅，實行種糧補貼，逐步建立農村最低生活保障制度和新型農村醫(yī)療合作制度等。

十年來，中國扶貧事業(yè)取得重大發(fā)展：農村居民的生存和溫飽問題基本解決，根據2010年確定的貧困標準，2010年底農村貧困人口數量減少到2688萬人，比2000年減少了6800多萬人，農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%；貧困地區(qū)經濟全面發(fā)展，農民人均純收入從2001年的1276元增加到2010年的3273元人民幣；生產生活條件進一步改善，扶貧重點縣行政村的通路、通電、通電話、能接受電視節(jié)目的比重分別達到99.5%、98.8%、98.4%、98.3%；人口素質明顯提升，扶貧重點縣勞動力文化程度的文盲半文盲率由2002年的15.3%下降到10.3%，初中、高中及中專以上文化程度的比重分別由2002年的38.8%、6.4%、1.6%上升到45.8%、8.5%、3.3%%；農村醫(yī)療條件、社會保障和環(huán)境等社會事業(yè)取得重大進步，如農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數與醫(yī)護人員增加、新型農村社會養(yǎng)老保險試點參保人數不斷增加、農村社會救濟費和自然災害救濟費快速增加等。［6]

(五)全社會參與的精準扶貧階段(2011—)

隨著扶貧開發(fā)政策的實施和我國經濟的發(fā)展，農村扶貧開發(fā)成效顯著，農村貧困人口大幅減少，貧困地區(qū)農民人均收入水平穩(wěn)步提高。我國扶貧開發(fā)形勢由“以解決溫飽問題”為主向“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距”轉變，表現出全社會參與的精準扶貧特征。

主要政策特征：一是確定扶貧開放的主戰(zhàn)場為國家確定的14個集中連片特困地區(qū)；二是扶貧目標豐富，提出實現“兩不愁三保障”目標，并不斷提高貧困地區(qū)農民人均純收入和改善貧困地區(qū)基本公共服務水平；三是正式提出實施精準扶貧，瞄準機制實現從扶貧縣到村、到戶及個人的轉變與完善，每戶建檔立卡，制定扶貧對策；四是考核機制創(chuàng)新，以貧困人口生活水平提高和貧困人口數量減少為重要指標；五是實施針對性和統(tǒng)籌性結合，注重貧困地區(qū)特色，實施“真扶貧，扶真貧”；六是2014年國務院批準將每年的10月17日確定為“扶貧日”，提倡全社會關注貧困人口，動員全社會力量參與扶貧開發(fā)，以消除貧困，實現共同富裕。

二、中國農村反貧困政策實施的啟示

“社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產主義?！保?]緩解和消除農村貧困，最終達到全體人民共同富裕，是中國農村反貧困政策實施的目的與追求。審視改革開放以來中國農村反貧困政策的變遷與實施成效，得到以下啟示。

1.中國農村反貧困是以開發(fā)式扶貧為主，從促進整個農村經濟發(fā)展、特定區(qū)域反貧困到扶貧開發(fā)到戶，同時，適當兼顧對特殊人群實施救濟式扶貧。

2.根據不同時期的中國貧困農村的特征與致貧原因，中國農村反貧困目標瞄準從區(qū)域性瞄準轉向貧困戶與個體的瞄準，實行精準化扶貧，拉近了干群距離，調動了扶貧干部與貧困農戶的致富脫貧的積極性，提高與鞏固了扶貧成效。

3.中國農村反貧困的主體是由“政府主角”向多方參與的轉變，積極發(fā)揮民間組織、對口支援、外國政府與國際組織的作用，使農村貧困人口持續(xù)減少，農村貧困問題不斷緩解，充分體現了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

4.中國農村反貧困的目的從以解決農村貧困人口溫飽問題向提高貧困人口與地區(qū)發(fā)展能力轉變，從解決絕對貧困問題向相對貧困問題的轉變，積極推進全面扶貧，增強了貧困農村與貧困人口脫貧致富能力，促進了貧困地區(qū)經濟發(fā)展與農民收入提高。

5.中國農村貧困是一個復雜的社會問題，致貧原因有經濟、政治、文化、生態(tài)、宗教、區(qū)位等多方面的原因，因此，中國農村反貧困既有專項的扶貧政策與措施，又有涉及整個農村發(fā)展的宏觀調控、產業(yè)調整、財政稅收、收入分配、勞動就業(yè)、社會保障等系列政策，成功地構建了中國特色的農村反貧困范式。因此，在精準扶貧階段，需要進一步加強制度創(chuàng)新，以加快農村反貧困步伐，促進全面建成小康社會目標的實現。

［1］國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村監(jiān)測報告(2000)［R］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2001:7.

［2］童寧.農村扶貧資源傳遞過程研究［M］.北京:人民出版社，2009:18.

［3］國務院新聞辦公室.《中國的農村扶貧開發(fā)》(2001年10月15日)［N］.人民日報，2001-10-16(5).

［4］《國務院關于印發(fā)國家八七扶貧攻堅計劃的通知》［Z］.1994-04-25.

［5］國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村監(jiān)測報告(2001)［R］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2002:1 -10.

［6］國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司.中國農村監(jiān)測報告(2011)［R］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2012:2-7.

［7］中央政府門戶網站.www.gov.cn 2014-04-21.

［8］http://society.people.com.cn/n/2014/0505/c1008 -24976770.htm l

［9］鄧小平.鄧小平文選(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1996:63-64.

On the Characteristics of Rural Anti-poverty Policy in China and Enlightenment since the Reform and Opening

MA Ji
(Shaoyang University，Shaoyang 422000，China)

Since the reform and opening，the Chinese government has been devoted to elim inating rural poverty，and has obtained huge achievement.According to the characteristics of rural anti-poverty policy in China，China's rural anti-poverty process can be divided into system transformation，the poverty alleviation for the given region，the hardest poverty alleviation，the comprehensive poverty alleviation and development，the accurate poverty alleviation and development.The paper analyzes the background，the policy's characteristics and effectiveness of each stage，and obtains the enlightenment of anti-poverty policy.

rural area；anti-poverty policy；stage；enlightenment

F320.2

A

1672—1012(2015)02—0055—05

2015-01-21

湖南省高校創(chuàng)新平臺開放基金(13K110)；湖南省哲學社會科學基金項目(2010YBA206)；邵陽學院科研創(chuàng)新團隊資助項目

馬驥(1972—)，男，湖南邵陽人，邵陽學院經濟與管理系副教授，管理學博士。