突發(fā)事件應(yīng)對中的黨政互動模式：角色難題與解決路徑

林鴻潮

一、引言

在重大突發(fā)事件發(fā)生后,公共部門首先必須迅速完成自身資源的有效整合,以實現(xiàn)應(yīng)急能力在短時間內(nèi)的最大化。這一點對大多數(shù)西方國家來說不是一個難題,因為這些國家的執(zhí)政黨不直接行使公權(quán)力,而是通過選舉使該政黨的骨干進(jìn)入國家機(jī)器當(dāng)中,以國家機(jī)關(guān)的名義行使公權(quán)力,采取“間接執(zhí)政”的模式。因此,在這些國家的公共應(yīng)急體系中,通常不需要考慮政府與執(zhí)政黨之間的協(xié)調(diào)問題,因為其政府的施政與其執(zhí)政黨的執(zhí)政在過程上具有同一性。而在中國,突發(fā)事件應(yīng)對中的黨政關(guān)系卻是一個必須解決又比較復(fù)雜的問題。只不過對于占絕大多數(shù)的常規(guī)突發(fā)事件來說,這個問題并不十分突出,因為政府自身的應(yīng)急能力通常足以解決此類事件。但在某些重大突發(fā)事件爆發(fā)后,由于政府并不掌握全部的公共資源,其危機(jī)應(yīng)對能力與事態(tài)的需求可能存在差距,這就需要執(zhí)政黨主導(dǎo)決策、調(diào)動資源、實施動員,并由此構(gòu)建起新的應(yīng)急組織體系。此時,應(yīng)急組織體系就從政府系統(tǒng)向執(zhí)政黨系統(tǒng)產(chǎn)生了一輪擴(kuò)張,從本質(zhì)上看,這是基于突發(fā)事件應(yīng)對的“情景差距”而出現(xiàn)的一種組織適應(yīng)過程。①童星、陶鵬：《災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng)：規(guī)范、自發(fā)及其平衡》,《四川大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第5期?！斑@樣的問題在應(yīng)對諸如南方大雪災(zāi)、汶川大地震等巨災(zāi)事件時常常凸顯出來。僅憑政府——即使是中央政府所掌握的力量,是無法應(yīng)對此類巨災(zāi)的。事實也已經(jīng)表明,正是借助于執(zhí)政黨廣泛而強(qiáng)大的資源動員能力,加上武裝力量的大力支持,才推動了這些巨災(zāi)事件的成功應(yīng)對?！雹趹?yīng)松年、林鴻潮：《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)的體制性障礙與改革取向》,《教學(xué)與研究》2012年第6期。但是,黨執(zhí)掌政權(quán)并不等于黨替代政權(quán),執(zhí)政黨并非直接行使國家公權(quán)力的法定主體,而在重大突發(fā)事件應(yīng)對中又事實上發(fā)揮著重要作用,在這種情況下,黨、政之間的互動協(xié)調(diào)和能力整合問題就顯得頗為特別了。

二、突發(fā)事件應(yīng)對中黨政關(guān)系的現(xiàn)狀

中國共產(chǎn)黨在中國是領(lǐng)導(dǎo)黨,又是執(zhí)政黨,而且是不容許、事實上也沒有竟?fàn)帉κ值膱?zhí)政黨,在國家政權(quán)和社會生活中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。③郭道暉：《論黨在法治國家中的地位與作用》,《中外法學(xué)》1998年第5期。首先,執(zhí)政黨的黨員通過選舉等法律程序進(jìn)入國家機(jī)關(guān),憑借國家機(jī)關(guān)管理國家事務(wù),行使公權(quán)力。在國家機(jī)關(guān)中還進(jìn)一步建立了黨的組織(黨委、黨組、黨支部),以確保該機(jī)關(guān)中的黨員在履職過程中能夠貫徹執(zhí)政黨的方針政策。其次,執(zhí)政黨主導(dǎo)國家的重大政治決策過程,將其所代表的社會階層的意志轉(zhuǎn)化為憲法和法律,并領(lǐng)導(dǎo)其實施。再次,執(zhí)政黨通過協(xié)商民主方式與其他政黨、團(tuán)體和個人進(jìn)行互動,整合各種政治意見,再將其篩選、吸納、上升為國家意志。而在實踐中,執(zhí)政黨還直接行使一部分重要的公權(quán)力,對特定領(lǐng)域直接實施管理。在這些領(lǐng)域,當(dāng)涉及黨外事務(wù)時,通常會采取執(zhí)政黨部門和政府部門合署辦公或“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的方式,對外以后者的名義做出產(chǎn)生法律效果的行為。但是,這種常規(guī)模式在應(yīng)對公共危機(jī)的情況下有時會被拋棄,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)可能直接走向前臺,介入具體事務(wù)的管理。

首先,執(zhí)政黨通常會主持重大突發(fā)事件的應(yīng)急決策過程。按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》第八條、第九條的規(guī)定,“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”?！皣鴦?wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作；根據(jù)實際需要,設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對工作；必要時,國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作”?！翱h級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作；根據(jù)實際需要,設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對工作”。也就是說,公共突發(fā)事件的應(yīng)對由各級政府領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)也以政府主要負(fù)責(zé)人為核心來架構(gòu)。但這種做法僅僅是大多數(shù)常規(guī)突發(fā)事件中應(yīng)急決策的常態(tài),在非常規(guī)突發(fā)事件中,許多應(yīng)急決策行為都是由相應(yīng)層級的執(zhí)政黨機(jī)關(guān)做出的。最為典型的例子是,在SARS 危機(jī)、南方雪災(zāi)、汶川地震、玉樹地震等歷次重大突發(fā)事件中,都是以召開中共中央政治局會議或中共中央政治局常委會會議的形式作出總體決策部署之后,再由其決定成立的應(yīng)急指揮部實施具體的應(yīng)急指揮。只不過這些決策的結(jié)果通常并不以執(zhí)政黨機(jī)關(guān)的名義對外公布,而是使用政府的名義。但是,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)并不隱諱其對應(yīng)急決策行為的參與,而恰恰認(rèn)為這體現(xiàn)了黨對重大事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。因此,在重大突發(fā)事件發(fā)生之后,新聞媒體都會報道執(zhí)政黨機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急決策的活動,并發(fā)表其就事件應(yīng)對做出的決定、講話和意見等。

其次,在公共突發(fā)事件應(yīng)對中進(jìn)行宣傳和動員,這是執(zhí)政黨機(jī)關(guān)承擔(dān)的一項傳統(tǒng)職能。一方面,政府信息公開是突發(fā)事件應(yīng)對中的一項重要制度。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十三條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！钡谕话l(fā)事件應(yīng)對中,政府信息公開的目標(biāo)比一般情況要復(fù)雜得多,其意義不僅僅在于公布真相、澄清真?zhèn)?還有引導(dǎo)輿論、鼓舞民心等作用。因此,突發(fā)事件應(yīng)對中的信息公開與執(zhí)政黨的輿論宣傳高度融合,需要考慮權(quán)衡的因素十分復(fù)雜,各級黨委的宣傳部門通常會直接介入。另一方面,在某些極端的重大事件爆發(fā)后,即使是執(zhí)政黨和政府直接掌握的全部公共資源也難以滿足處置危機(jī)的需要,為了進(jìn)一步增強(qiáng)整體的應(yīng)急能力,需要實施廣泛的社會動員,而動員工作主要是依靠執(zhí)政黨的組織及其領(lǐng)導(dǎo)下的群眾團(tuán)體來完成的,遍布城鄉(xiāng)和企事業(yè)單位的執(zhí)政黨基層組織(黨委、總支、支部)及其領(lǐng)導(dǎo)下的共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會等人民團(tuán)體是實施應(yīng)急動員的最重要依托網(wǎng)絡(luò)。在中國公民社會尚不發(fā)達(dá)的背景下,這個組織網(wǎng)絡(luò)在重大公共危機(jī)的應(yīng)對過程中起到了連接社會各階層、各民間組織、城鄉(xiāng)社區(qū)、家庭和個人的紐帶作用。①廖業(yè)揚：《我國現(xiàn)行公共危機(jī)管理體制之優(yōu)勢》,《前沿》2010年第21期?？偟膩碚f,執(zhí)政黨的應(yīng)急動員能力比政府要強(qiáng)大得多,在歷次重大突發(fā)事件的應(yīng)對實踐中,社會動員也更多地倚重執(zhí)政黨系統(tǒng)而不是行政部門。甚至可以說,中國共產(chǎn)黨的基層組織模式就是一種動員型的組織模式,社會動員能力就是其執(zhí)政能力的一部分。②鄧仕侖：《執(zhí)政能力建設(shè)與黨政關(guān)系的調(diào)適》,《中共福建省委黨校學(xué)報》2005年第9期?！霸谡螌W(xué)有關(guān)基本理論中,認(rèn)為我黨這種類型的政黨的突出特征是具有專事組織動員工作的基層組織——黨委及支部。我們黨以社會動員為基本功能而建構(gòu)了自己獨特的組織形式?！雹鄯繉帲骸墩勎覈闻c行政體制應(yīng)對突發(fā)事件的優(yōu)勢》,《北京黨史》2003年第4期。

再次,地方黨委在個別公共突發(fā)事件中替代政府直接領(lǐng)導(dǎo)了危機(jī)應(yīng)對。按照法律規(guī)定,中國的公共應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)以各級政府及其部門的負(fù)責(zé)人為主體構(gòu)成,吸收當(dāng)?shù)伛v軍首長參加,一般由政府正職或副職首長擔(dān)任指揮長,領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置和救援。而同級黨委雖然在事實上領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急決策過程,但不負(fù)責(zé)之后的應(yīng)急指揮。這種做法通常被稱作“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”,也有學(xué)者認(rèn)為是“黨委和政府共同負(fù)責(zé)”。④高小平：《建立綜合化的政府公共危機(jī)管理體制》,《行政論壇》2007年第2期。無論如何,這種看似矛盾的巧妙處理確實有利于彌合實踐操作層面與法律規(guī)范層面之間的緊張關(guān)系。但這種“默契”有時候也會被打破,地方黨委在個別情況下會直接“接管”危機(jī)應(yīng)對工作。這種做法在重大突發(fā)事件帶來巨大政治壓力的情況下時有發(fā)生,因為,地方黨委認(rèn)為接管危機(jī)應(yīng)對工作有利于展現(xiàn)其負(fù)責(zé)任的政治態(tài)度,有利于回應(yīng)社會期望。例如,在2013年4月20日發(fā)生的蘆山地震中,由四川省組成的抗震救災(zāi)前方指揮部指揮長就由省委書記王東明擔(dān)任,省長魏宏則擔(dān)任副指揮長。⑤曾小波、李雪峰：《4·20 蘆山地震抗震救災(zāi)的得失思考》,《行政管理改革》2013年第7期。這種安排反映了兩者在執(zhí)政黨組織中的職務(wù)序列,卻并不符合法律的規(guī)定。而且,在不久之后召開的中共四川省委第十屆三次全會上,還通過了《中共四川省委關(guān)于推進(jìn)蘆山地震災(zāi)區(qū)科學(xué)重建跨越發(fā)展,加快建設(shè)幸福美麗新家園的決定》,該《決定》對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的總體要求、重點任務(wù)和支撐保障等三個方面做出了15 項具體規(guī)定。再如,在2013年青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)生的“11.22”特大爆炸事件中,在第一時間趕到事故現(xiàn)場實施應(yīng)急指揮的是山東省委常委、青島市委書記李群,而不是青島市市長張新起。

最后,執(zhí)政黨主導(dǎo)著突發(fā)事件應(yīng)對中的官員問責(zé)。著名公共管理學(xué)者波文斯曾將公共問責(zé)的功能歸納為四點：民主控制,提高公共治理的完善程度；提高組織及個人績效；提高公共治理的合法性；在災(zāi)難、慘敗和失敗的情景下,提供公共宣泄的途徑。⑥Mark Bovens,2005,Public Accountability,inThe Oxford Handbook of Public Management,Oxford：Oxford University Press,pp.13－17.在公共突發(fā)事件的應(yīng)對中,問責(zé)制回應(yīng)公眾壓力的功能得到了前所未有的重視。通過問責(zé)制對民意的回應(yīng),一是體現(xiàn)了官員可以被選擇、可以被更換的公共精神,二是為公眾情緒提供一種宣泄途徑,有利于緩和民意指責(zé)政府帶來的巨大壓力。后者在公共應(yīng)急管理中意義尤為重要,因為政府在這個領(lǐng)域犯錯誤的機(jī)率要大大高于平時?！霸谡鎸ι鐣麟A層的懷疑與質(zhì)問的時候,官員問責(zé)制可以成為政府緩解官民之間矛盾的一個有效安全閥。通過官員問責(zé),能夠提供給社會民眾一個表達(dá)不滿、批評政府、參與社會管理的有效渠道,使政府能夠積極回應(yīng)社會的呼聲與怨氣,也使得社會民眾能產(chǎn)生真實參與政治生活和社會管理的現(xiàn)場感,可以增強(qiáng)社會民眾對于政府合法性的認(rèn)同感和信任感。”①崔卓蘭、段振東：《維護(hù)政府的合法性——官員問責(zé)制的政治意義》,《蘭州學(xué)刊》2013年第10期。由于大多數(shù)國家機(jī)關(guān)的官員是執(zhí)政黨的黨員,因此,對官員的問責(zé)是通過執(zhí)政黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同完成的。其中,執(zhí)政黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)扮演主導(dǎo)角色。在近年來多次重大突發(fā)事件的應(yīng)對過程中,往往伴隨著高級官員引咎辭職和普通官員被就地免職一類的問責(zé)事件。曾經(jīng)的北京市長和山西省長孟學(xué)農(nóng)、衛(wèi)生部長張文康、國家環(huán)保總局局長解振華、國家質(zhì)監(jiān)總局局長李長江、中石油總經(jīng)理馬富才等人的去職,無不與此有關(guān)。在汶川地震中,甚至出現(xiàn)了多起平時十分罕見的官員被就地免職的情形。有學(xué)者收集了1979—2012年的86 起重大官員問責(zé)事件,發(fā)現(xiàn)屬于重大事故問責(zé)的就有52 起,占60.47%。②余凌云：《對我國行政問責(zé)制度之省思》,《法商研究》2013年第3期。還有人統(tǒng)計了2003—2009年《人民日報》和《中國青年報》上報道的101 個等級問責(zé)事件,其中屬于突發(fā)事件問責(zé)的有79 件,占78.2%,僅事故災(zāi)難一類就有60 件,占59.4%。③宋濤：《我國行政等級問責(zé)發(fā)展特點及成效研究——基于2003－2009年等級問責(zé)事件的定量統(tǒng)計分析》,《公共管理研究》2010年第1期。

三、執(zhí)政黨機(jī)關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)對中的角色難題

執(zhí)政黨在中國的整個公共應(yīng)急體系中居于實際上的核心地位,有學(xué)者甚至認(rèn)為中國公共應(yīng)急體制的最大優(yōu)勢就“在于有中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),能夠在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,整合黨、政、軍及社會各界力量,共同應(yīng)對突發(fā)性事件?！雹芎竺?、黃敏：《我國應(yīng)急管理體制的特色與改革模式的選擇》,《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2011年第3期。上文的分析確實表明,執(zhí)政黨在突發(fā)事件應(yīng)對中的角色十分活躍,除了主持必要的、宏觀的政治決策,還常常參與微觀的應(yīng)急指揮乃至對特定事項的管理。在某些重大突發(fā)事件中,地方黨委甚至替代政府扮演應(yīng)急管理“第一責(zé)任人”的角色。但是,執(zhí)政黨在突發(fā)事件應(yīng)對中過于直接的介入也遭遇了諸多角色上的難題。

首先,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)直接行使國家公權(quán)力缺乏法律依據(jù)。在中國的整個公共應(yīng)急法制體系中,一律規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對的負(fù)責(zé)者是各級政府及其部門。其他任何參與突發(fā)事件應(yīng)對的主體,包括企事業(yè)單位、民間組織和個人,甚至軍隊都沒有被確定為應(yīng)對工作的負(fù)責(zé)者,也沒有被賦予相應(yīng)的緊急權(quán)力,盡管這些主體在一定條件下也對突發(fā)事件應(yīng)對負(fù)有義務(wù)。而在中國的整個法律體系中,除憲法序言敘述了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建立和國家建設(shè)的歷史并確認(rèn)了其國家政治生活領(lǐng)導(dǎo)者的地位,以及《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《村民委員會組織法》等個別法律規(guī)定了黨組織的地位、作用之外,其他法律都沒有關(guān)于黨組織及其成員的規(guī)定,更未賦予執(zhí)政黨的各級機(jī)關(guān)直接參與公共事務(wù)管理的權(quán)力和職責(zé),這使得其在公共應(yīng)急管理中的許多行為缺乏法律依據(jù)。毫無疑問,執(zhí)政黨在中國的政治生活中確實扮演著至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)角色,“當(dāng)代中國的基本特征之一是中國共產(chǎn)黨擁有合法的創(chuàng)制性地位,在國家治理中扮演著制度設(shè)計者和實踐領(lǐng)導(dǎo)者角色?！雹輨⒔埽骸饵h政關(guān)系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》,《社會科學(xué)》2011年第12期。但是,治理國家的公權(quán)力必須通過國家機(jī)關(guān)來行使,這是憲法的基本原則之一,無論政治決策的過程和結(jié)果如何,這樣的原則都不應(yīng)當(dāng)被打破。總之,在黨和國家的關(guān)系上,黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過黨的執(zhí)政來實現(xiàn),而不是黨的執(zhí)政通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)。也就是說,“黨不作為游離于國家制度外的領(lǐng)導(dǎo)力量,而作為國家制度內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力量,即作為執(zhí)政黨來運作國家制度,領(lǐng)導(dǎo)國家生活?！雹蘩盍郑骸斗ㄖ闻c憲政的變遷》,中國社會科學(xué)出版社2005年版,第234頁。應(yīng)對公共突發(fā)事件的緊急措施峻急而嚴(yán)厲,具有侵害公民個體權(quán)利的高度危險性,相關(guān)權(quán)力的賦予必須嚴(yán)格遵循法定原則。除非遭受極其嚴(yán)重的危機(jī)事件打擊以至國家機(jī)器完全癱瘓,才有必要由其他政治權(quán)力——如政黨或軍隊——暫時代行國家權(quán)力以完成過渡,否則直接“以黨代政”的做法是缺乏法律依據(jù)的。但是,歷數(shù)建國以來的歷次重大突發(fā)事件,即使是唐山大地震、汶川大地震這樣的極端重大災(zāi)害,至多也只在若干縣域、市域范圍內(nèi)造成了國家機(jī)器的短時間癱瘓,并沒有造成整個國家政權(quán)停擺,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到需要為國家機(jī)器的運行設(shè)計系統(tǒng)性替代方案的嚴(yán)重程度。而事實上,在絕大多數(shù)執(zhí)政黨機(jī)關(guān)直接介入突發(fā)事件應(yīng)對具體事務(wù)的案例中,都與這樣的極端情形無關(guān)。

其次,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)直接身處公共危機(jī)管理的第一線加大了其自身責(zé)任和風(fēng)險。權(quán)力的行使與風(fēng)險和責(zé)任總是相互伴隨的,誰行使權(quán)力,誰就要對權(quán)力行使的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,這也是現(xiàn)代民主政治的基本精神。應(yīng)急管理是在特殊情況下實施的非常規(guī)管理,其決策行為面臨的約束條件比常規(guī)決策要嚴(yán)苛得多。這主要表現(xiàn)在：(1)決策時間緊迫,決策者對于危機(jī)的處理只有極少的反應(yīng)時間,危機(jī)事件的突然爆發(fā)迫使決策者必須在短時間內(nèi)做出判斷；(2)決策信息有限,具體表現(xiàn)為信息不完全、信息不及時或信息不準(zhǔn)確等情況；(3)決策輔助手段匱乏,由于事態(tài)特殊且時間緊迫,備選的決策方案往往十分有限甚至完全不具有可行性,決策者需要承受巨大壓力,甚至只能依靠個人直覺做出決策；(4)技術(shù)支持不足,決策者所賴以支持的交通工具、通訊設(shè)施、計算機(jī)輔助系統(tǒng)等設(shè)備可能在危機(jī)發(fā)生后失靈,這也給決策的形成帶來極大困難。①薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌：《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》,清華大學(xué)出版社2003年版,第166－169頁。此外,決策的執(zhí)行過程也存在著時間緊迫、資源缺失、事態(tài)多變等不利因素。這種非線性的決策過程使決策結(jié)果發(fā)生違法、不當(dāng)或失誤的風(fēng)險遠(yuǎn)高于常態(tài)決策,決策者必然承受著比平時高得多的壓力。如果執(zhí)政黨機(jī)關(guān)替代政府直接介入公共應(yīng)急管理的具體過程,這種壓力就必然會轉(zhuǎn)移到其身上。一旦發(fā)生決策失誤或不當(dāng)行為并造成嚴(yán)重后果,其責(zé)任將由執(zhí)政黨機(jī)關(guān)承擔(dān),或者由其和政府共同承擔(dān),“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”的責(zé)任緩沖、分散機(jī)制就隨之失效了。

再次,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公共危機(jī)應(yīng)對的具體事務(wù)打亂了公共應(yīng)急體系中的法律秩序。中國的公共應(yīng)急法制,在整體架構(gòu)上是以政府作為突發(fā)事件應(yīng)對的核心責(zé)任主體,按照行政法的一般原理,結(jié)合突發(fā)事件的特殊情景建立起來的邏輯自洽的法律體系。相關(guān)制度設(shè)計的核心是既保障政府必要的緊急權(quán)力,又盡可能防范這種權(quán)力的濫用；既規(guī)定對個人權(quán)益在危機(jī)狀態(tài)下的克減,又設(shè)定其基本權(quán)利不被侵犯的底線。而執(zhí)政黨對危機(jī)應(yīng)對活動的具體介入打破了法律預(yù)設(shè)的上述框架,可能導(dǎo)致一系列棘手的法律問題。第一,法律體系的基本情景假設(shè)是政府而非執(zhí)政黨機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力,在后者直接負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對的情況下,公權(quán)力的行使將變得無法可依,依法行政就會變成依政策行政、依文件行政、依個人意志行政。第二,由于執(zhí)政黨機(jī)關(guān)直接行使緊急權(quán)力缺乏法律依據(jù),其做出的所有應(yīng)急管理行為在法律效果上均無法得到確定,整個公共應(yīng)急法制體系會隨之失靈。第三,在行政機(jī)關(guān)行使公共應(yīng)急職權(quán)的情況下,如因其違法行為導(dǎo)致私人利益損害,利益相關(guān)主體可以通過行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償?shù)韧緩綄で蠓缮系木葷?jì)。而在執(zhí)政黨機(jī)關(guān)行使上述權(quán)力的情況下,這些救濟(jì)手段將無法使用,而實際上也沒有其他任何救濟(jì)手段可資使用。

四、突發(fā)事件應(yīng)對中良性黨政互動模式的構(gòu)建

上述問題的解決,有賴于對執(zhí)政黨在突發(fā)事件應(yīng)對中的角色重新加以定位,以實現(xiàn)黨、政之間的良性互動,其基本思路是：執(zhí)政黨機(jī)關(guān)退出對突發(fā)事件應(yīng)對中具體事務(wù)的管理,保持一個相對超脫的身份,主要通過政治過程對突發(fā)事件應(yīng)對活動加以掌握、施加影響,而把具體的行政管理過程交給政府去完成。具體來說,需要權(quán)衡好如下幾對關(guān)系：

第一,政治和行政。我們知道,大多數(shù)突發(fā)事件的應(yīng)對并不涉及政治過程,政府只需要依照法律規(guī)定,結(jié)合事件的具體情境加以裁量即可應(yīng)對。而對于少數(shù)重大的突發(fā)事件,由于其發(fā)生背景、事態(tài)演變和結(jié)果錯綜復(fù)雜,在立法過程中不可能做出充分假設(shè)和考量,因而并非政府直接執(zhí)行法律所能應(yīng)對。而且,越是極端的、小概率的緊急情形,法律作出詳盡規(guī)定、提供現(xiàn)成方案的可能性就越小。此時,在應(yīng)急決策過程中就可能需要加入政治決斷,在這種情況下,發(fā)揮執(zhí)政黨機(jī)關(guān)在決策中的主導(dǎo)作用是有必要的。但是,決策做出之后的執(zhí)行就是一個純粹的行政過程,應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)責(zé),執(zhí)政黨機(jī)關(guān)的繼續(xù)直接介入是不合適的。有學(xué)者將中國黨、政之間的這種關(guān)系比喻為導(dǎo)演和演員之間的關(guān)系,如果“導(dǎo)演不但自己導(dǎo)戲,而且直接演戲,取消了演員的設(shè)置,或者導(dǎo)戲過于細(xì)致具體,演員完全沒有了自主發(fā)揮的余地,”就會“將本應(yīng)貫穿于國家權(quán)力中的黨的權(quán)力過于外化,將政黨本應(yīng)起‘粘合’各國家機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮到‘代替’各國家機(jī)關(guān)行事的地步,政黨就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它的活動地盤而極大地侵蝕到國家權(quán)力的領(lǐng)域?！雹亳R嶺：《我國黨政關(guān)系淺析》,《金陵法律評論》2011年第1期。例如,2008年的汶川地震發(fā)生后,國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部是在地震發(fā)生當(dāng)日由中共中央政治局常務(wù)委員會會議決定成立的。但在總指揮部成立之后,整個抗震救災(zāi)的指揮職責(zé)就應(yīng)當(dāng)由其具體承擔(dān),此時若繼續(xù)由執(zhí)政黨的機(jī)關(guān)來實施應(yīng)急指揮,就是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

第二,抽象和具體。執(zhí)政黨機(jī)關(guān)不直接介入危機(jī)管理的行政過程,并不意味著在整個事件應(yīng)對工作中應(yīng)當(dāng)完全消失。在某些極端情況下,重大突發(fā)事件的應(yīng)對甚至可能超出整個公共部門的能力范圍,需要進(jìn)一步汲取資源,此時需要通過實施動員來整合市場和社會力量,形成更加多元的公共應(yīng)急體系。而在中國,執(zhí)政黨恰恰擁有政府系統(tǒng)所不具備的、十分強(qiáng)大的宣傳和動員能力,這一點對于危機(jī)應(yīng)對有著重要意義。甚至可以說,執(zhí)政黨作為國家政治生活領(lǐng)導(dǎo)者所作出政治承諾、政治領(lǐng)導(dǎo)與政治支持,就是全面整合危機(jī)應(yīng)對能力的首要因素。②張成福：《公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》,《中國行政管理》2003年第7期。但是,這并不等于執(zhí)政黨機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接替代政府負(fù)責(zé)具體的信息公開和社會動員工作,更不意味著其官員應(yīng)當(dāng)直接充當(dāng)突發(fā)事件應(yīng)對的“新聞發(fā)言人”?！罢h在它應(yīng)該起作用的地方發(fā)揮功能,而不是取代政治體系的其他主體,或者充當(dāng)政治權(quán)力本身。”③王長江：《政黨現(xiàn)代化論》,江蘇人民出版社2004年版,第60頁。此時的執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)扮演一個相對抽象的政治權(quán)威、政治領(lǐng)導(dǎo)者的角色,而不是一個具體的行動者。正確的做法是,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)或其領(lǐng)導(dǎo)人通過公開發(fā)表其對危機(jī)事態(tài)的判斷和危機(jī)應(yīng)對的主張,憑借其巨大的政治影響力對其代表的社會各階層施予強(qiáng)烈的感召、鼓舞和動員,以喚起全社會對于克服公共危機(jī)的希望、信心和參與熱情。執(zhí)政黨對社會的這種動員式的領(lǐng)導(dǎo),比起對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)可以更加直接。但是,如何具體轉(zhuǎn)化、實現(xiàn)這種宣傳和動員的社會效果,最后仍然要交給政府去完成。必要時還可以臨時擴(kuò)充政府的權(quán)力,將執(zhí)政黨的某些機(jī)構(gòu)如宣傳部門、基層組織、青年組織的工作在危機(jī)應(yīng)對過程中納入政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。

第三,直接和間接。在中國現(xiàn)有的政治框架下,“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”作為界定黨、政分工的一個基本方針是有其合理性的,也是一種富于政治智慧的安排。這種處理原則為執(zhí)政黨機(jī)關(guān)在具體事務(wù)的管理上提供了一個風(fēng)險和責(zé)任的緩沖地帶,也調(diào)和了政治權(quán)力格局中事實權(quán)威和法律權(quán)威之間的緊張關(guān)系。因此,執(zhí)政黨在突發(fā)事件應(yīng)對中領(lǐng)導(dǎo)地位的體現(xiàn)還是要回到“間接執(zhí)政”的思路上,也就是通過政府來施政,這是一種比較規(guī)范的黨政關(guān)系。而以黨代政的不規(guī)范的黨政關(guān)系,“從表面上看強(qiáng)化了黨的力量,實際上使‘黨’和‘政’之間在職能和載體上混亂不清,使各政治要素之間的關(guān)系在實際運作過程中發(fā)生紊亂,使黨的組織處于矛盾的焦點,使整個政治體制繃得太緊,缺乏必要的彈性?！雹苤旃饫?、周振超：《黨政關(guān)系規(guī)范化研究》,《政治學(xué)研究》2004年第3期。因此,在突發(fā)事件應(yīng)對過程中,盡管執(zhí)政黨機(jī)關(guān)和政府的互動將變得比平常更加緊密,“黨委決策”的強(qiáng)度和密度明顯提高,實踐中甚至還可能通過執(zhí)政黨的會議或臨時設(shè)立的應(yīng)急指揮部實現(xiàn)黨、政一體化的運作,但兩者角色的相對分離仍然十分必要。執(zhí)政黨機(jī)關(guān)避免過多地直接介入突發(fā)事件應(yīng)對中的具體事務(wù),而是相對超脫地扮演一個領(lǐng)導(dǎo)者、號召者、督促者的角色,可以增加政治上的彈性,既有利于消減公共危機(jī)本身及其應(yīng)對過程中的失敗行為對執(zhí)政黨形象和權(quán)威的消極影響,也為及時糾正行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行為留下必要余地,有利于減少糾錯成本。

五、一個具體方案：國家安全委員會提供的契機(jī)

按照上述思路解決突發(fā)事件應(yīng)對中黨政互動關(guān)系,既要有利于執(zhí)政黨充分發(fā)揮必要作用,又要擺脫目前的角色困境,必須有一個具體的組織載體來實現(xiàn)它。這個組織載體需要滿足這樣幾個條件：第一是具備足夠的權(quán)威,其成員能夠囊括執(zhí)政黨、政府乃至軍隊中與公共安全有關(guān)的負(fù)責(zé)人,執(zhí)政黨能夠借助這個平臺整合各公共部門的應(yīng)急資源和能力；第二是具備法定的地位和職權(quán),能夠以國家機(jī)關(guān)的名義對外落實執(zhí)政黨的決策,而不是由執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)直接去實施這樣的行為；第三是能夠就其應(yīng)急管理活動承擔(dān)法律責(zé)任,以體現(xiàn)“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”的彈性設(shè)計。有學(xué)者曾主張設(shè)立一個具有獨立地位、凌駕于各既有公共部門之上的國家安全委員會作為應(yīng)對公共危機(jī)的中樞決策機(jī)構(gòu)。①溫志強(qiáng)：《大部制視域下的公共危機(jī)管理體制構(gòu)建研究》,《中國行政管理學(xué)2011年年會論文集》,2011年。但直至2013年11月12日,這一主張才成為現(xiàn)實。《中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會會議公報》提出要“健全公共安全體系,設(shè)立國家安全委員會,完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略,確保國家安全。”此次全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又重申了這一點。在筆者看來,國家安全委員會的設(shè)立恰恰為解決突發(fā)事件應(yīng)對中的黨政關(guān)系難題提供了一個契機(jī)。

首先,國家安全委員會的職能能夠涵蓋重大公共突發(fā)事件的應(yīng)對。盡管十八屆三中全會的《公報》和《決定》沒有明確該委員會的具體職權(quán)范圍,但習(xí)近平同志隨后在不同場合都闡述了融對內(nèi)安全和對外安全于一體的“大國家安全觀”。2015年7月1日通過的《國家安全法》第二條規(guī)定：“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！钡诙艞l規(guī)定：“國家健全有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制機(jī)制,健全公共安全體系,積極預(yù)防、減少和化解社會矛盾,妥善處置食品藥品安全事故、傳染病疫情等各類影響國家安全和社會穩(wěn)定的突發(fā)事件,促進(jìn)社會和諧,維護(hù)公共安全和社會安定?！笨梢?應(yīng)對重大突發(fā)事件屬于維護(hù)國家安全的范疇,也屬于國家安全委員會的職能。

其次,國家安全委員會可以容納黨、政、軍權(quán)力的一體化運行,能夠有效整合公共部門的應(yīng)急資源和能力。一方面,國家安全委員會的組成人員包括中共中央、中央政府及其若干部門的負(fù)責(zé)人,以及軍隊的相關(guān)負(fù)責(zé)人。另一方面,中國共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人、國家主席、軍委主席由一人兼任在中國已經(jīng)形成穩(wěn)定的政治傳統(tǒng)和憲法慣例,而國家安全委員會因其職權(quán)的極端重要性,其主席也由黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人兼任。因此,國家安全委員會是在國防動員體制之外另一個整合黨、政、軍權(quán)力的平臺,而其參與者又是這些公共部門中最重要的核心人員,較之國防動員體制無疑具有更強(qiáng)的資源整合能力和權(quán)威性。

再次,國家安全委員會將具有明確的法律地位。國家安全委員會最初設(shè)置在中國共產(chǎn)黨中央委員會之下,是一個黨內(nèi)機(jī)構(gòu)。如果僅僅如此,則該機(jī)構(gòu)雖能在事實上整合執(zhí)政黨、政府和軍隊的應(yīng)急能力,卻仍然存在“黨政不分”、“以黨代政”的法律障礙。但此后出臺的《國家安全法》第五條已經(jīng)規(guī)定：“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào),研究制定、指導(dǎo)實施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作；推動國家安全法治建設(shè)?！边@里的“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”就是指國家安全委員會。據(jù)此,國家安全委員會既是執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu),也是國家的機(jī)構(gòu),與中央軍事委員會“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的做法相類似。第四條同時規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo),建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制?！比绱艘粊?執(zhí)政黨對公共突發(fā)事件應(yīng)對的統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo),以及黨、政之間的良性互動就能夠在國家安全委員會的框架內(nèi)實現(xiàn)。

國家安全委員會的設(shè)立可以解決國家層面應(yīng)對重大突發(fā)事件的黨政互動問題,但在地方層面上并無國家安全委員會的設(shè)置。對此,可以參考國家安全委員會的設(shè)置模式,通過修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》擴(kuò)充地方各級公共應(yīng)急委員會的架構(gòu),明確地方黨委及其負(fù)責(zé)人在應(yīng)急委員會中的地位和職權(quán),以實現(xiàn)其決策、統(tǒng)籌功能。