論中國特色憲法監(jiān)督體制的完善

楊福忠

一、全國人大監(jiān)督憲法實施所面臨的困境

近代以來,在立憲主義背景下,世界各國無論實行何種制度,也無論國之大小,都制定了自己的憲法。憲法制定以后,如何有效實施,如何確保違憲行為出現(xiàn)后能夠得到及時糾正就成為一個國家所面臨的現(xiàn)實問題。從國際上看,各國解決這個問題普遍采取的做法是建立違憲審查制度,確立一個機關(guān)作為憲法的守護者,監(jiān)督憲法的實施,糾正違憲行為。中國現(xiàn)行憲法也采取了相同的策略：憲法一方面宣告其本身“具有最高的法律效力”,要求“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)”；另一方面授權(quán)全國人大及其常委會(以下簡稱“全國人大”)監(jiān)督憲法的實施。憲法第62 條規(guī)定：全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定。憲法第67 條規(guī)定：全國人大常委會有權(quán)解釋憲法；有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。換言之,憲法賦予了全國人大憲法守護者①本文只是在形式上借用卡爾·施密特所使用的憲法的守護者的概念,他是在非常狀態(tài)的背景下討論誰可以充當(dāng)憲法的守護者角色。本文討論的是正常狀態(tài)下由誰充當(dāng)憲法實施的監(jiān)督者更合適的問題。的角色。

但中國由全國人大監(jiān)督憲法實施的制度與西方國家的違憲審查制度有很多不同之處,其中最大的不同是憲法監(jiān)督機關(guān)與執(zhí)政黨的關(guān)系。在西方國家,執(zhí)政黨與國家機關(guān)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；但在中國,作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,領(lǐng)導(dǎo)各國家機關(guān)的工作,包括全國人大監(jiān)督憲法實施的工作也必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如曾經(jīng)擔(dān)任全國人大常委會委員長的李鵬所言：“憲法序言中,明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨在中國各項事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān),但也必須在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下工作。這一點是做人大工作的同志絲毫也不能含糊的。”②李鵬：《立法與監(jiān)督》,《李鵬人大日記》,新華出版社2006年版,第7頁。然而根據(jù)憲法序言,共產(chǎn)黨也“必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)”。換言之,共產(chǎn)黨的行為同樣要接受人大的監(jiān)督。這樣,一方面共產(chǎn)黨要對人大監(jiān)督憲法實施的工作給予領(lǐng)導(dǎo),另一方面共產(chǎn)黨的行為又被置于人大的監(jiān)督之下,這就導(dǎo)致人大的監(jiān)督工作不可避免地面臨一些現(xiàn)實困難,即人大無法對黨的行為進行監(jiān)督。這不是學(xué)理上的假說,而是客觀存在的事實。據(jù)有關(guān)資料,這個困難在《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》制定過程中就曾遇到過。在最初起草的監(jiān)督法草案中,就曾有全國人大及其常委會撤銷與憲法相抵觸的黨的文件的規(guī)定,但后來被刪去了③劉松山：《彭真與憲法監(jiān)督》,《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第5期,第138－152頁。。這說明人大試圖回避對黨的行為的監(jiān)督。這種情況不只在中央層面存在,在地方層面也同樣存在。地方各級人大常委會無法對黨的文件進行法律監(jiān)督,以至于“在一些地方,人們似乎形成了這樣一種做法,凡是不好做的事情,或者做不好的事情,就以黨的名義去做,以黨委名義發(fā)文,因為黨的文件不受監(jiān)督,可以規(guī)避人大、行政的備案審查和司法的監(jiān)督。”④王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》,《中國高校社會科學(xué)》2013年第2期,第136－159頁。面對這種情況,我們不得不追問：如何對黨的行為進行監(jiān)督?進而如何完善中國特色的憲法監(jiān)督體制?目前學(xué)界對這一問題關(guān)注不夠,本文擬在這方面做一些探討,以就教于學(xué)界。

二、人大監(jiān)督困境形成的一種可能解釋

面對人大監(jiān)督憲法實施所面臨的困境,近年來學(xué)者們進行了大量的研究。筆者2015年7月在中國知網(wǎng)上輸入“違憲審查”、“憲法監(jiān)督”兩個詞組分別進行篇名搜索,發(fā)現(xiàn)論文題目中含有“違憲審查”的文章就有841 篇,含有“憲法監(jiān)督”的文章有356 篇。這其中還不包括違憲審查、憲法監(jiān)督方面的著作。在其他不是專門討論違憲審查制度的憲法學(xué)論文或著作中也通?；蚨嗷蛏俚貢劦竭`憲審查或憲法監(jiān)督問題。學(xué)者們在汗牛充棟的學(xué)術(shù)論文和著作中提出了各種建制化的方案以破解這種困境,其中代表性的方案是認為中國應(yīng)該像西方國家那樣設(shè)立憲法委員會作為憲法的守護者,監(jiān)督憲法實施。這種方案其實并不新鮮。早在1981年,憲法修改委員會在醞釀和設(shè)計1982年憲法草案時,就曾設(shè)想設(shè)立憲法委員會作為監(jiān)督憲法實施的專門機關(guān),但由于一些重要政治人物對它持否定態(tài)度,憲法委員會的方案未能提交正式的會議討論即放棄了。⑤有關(guān)這方面資料,詳見劉松山：《1981年：胎動而未形的憲法委員會設(shè)計》,《政法論壇》2010年第5期,第94－106頁。至今很多人為沒有把憲法委員會作為憲法監(jiān)督機關(guān)寫進憲法感到惋惜,甚至認為中國失去了“憲法時刻”。

根據(jù)筆者接觸到的有關(guān)資料,當(dāng)時沒有把憲法委員會作為憲法監(jiān)督機關(guān),一個主要原因是人們對憲法委員會和全國人大常委會的關(guān)系如何擺布存在爭論,而1982年修憲的指導(dǎo)思想之一是“盡量避免引起爭論”,正如彭真所言：“憲法不是爭論問題,而是把可定的定下來”⑥劉松山：《1981年：胎動而未形的憲法委員會設(shè)計》,《政法論壇》2010年第5期,第94－106頁。。這個爭論即便在30 多年后的今天也未必不存在,除了原有的與全國人大常委會地位高低的爭論外,憲法委員會是否符合中國實際也可能是一個爭論焦點。因為憲法委員會作為憲法守護者,在國外也不是靈丹妙藥。有些國家把憲法委員會作為憲法守護者,違憲行為得到了糾正,憲法權(quán)威得到了維護,政治上安定,經(jīng)濟迅速發(fā)展,人民安居樂業(yè)；但在另外一些國家,憲法委員會運行的效果并不理想,違憲行為得不到糾正,還出現(xiàn)了“破窗效應(yīng)”,導(dǎo)致憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實出現(xiàn)背離,形成了有憲法而無憲政的悖謬局面。

有些學(xué)者把憲法委員會作為憲法的守護者,這種認識現(xiàn)在正面臨越來越多的批評。美國憲法學(xué)者巴克爾認為：這無疑是西方中心主義在作怪。“這些主張盡管使用了中立的語言但實際上表達了一種特定的意識形態(tài)。……這些對中國及其憲政發(fā)展進行分析的路徑所揭示的,與其說是關(guān)于中國本身的情況,不如說是這些批判者的文化視角”。①轉(zhuǎn)引自強世功：《中國憲政模式?巴克爾對中國“單一政黨憲政國”體制的研究》,《中外法學(xué)》2012年第5期,第952－972頁。中國有學(xué)者對此也一針見血地指出：迄今為止的所有國家都是高度具體的,都嵌在特定的時空。不關(guān)心這些國家各自必須面對和回應(yīng)的根本問題,不關(guān)心各自可能利用的自然、人力、制度和文化資源,就注定只是在概念和文本層面琢磨甚至矯情憲法……。在現(xiàn)代,特別要避免有意無意地、自覺不自覺地以對憲章或憲法話語的關(guān)注而自我遮蔽甚或放棄對本國憲制問題及其特殊性的關(guān)注。②蘇力：《何為憲制問題?——西方歷史與古代中國》,《華東政法大學(xué)學(xué)報》2013年第5期,第90－111頁。筆者同意這種觀點,認為研究中國的憲法監(jiān)督問題,破解全國人大憲法監(jiān)督的困境,必須摒棄西方中心主義的觀念,回到中國的現(xiàn)實。

現(xiàn)代政治是政黨政治。不了解政黨在現(xiàn)代政治中是如何運作的,就無法理解現(xiàn)代政治。在政黨政治方面,中國與西方最大的不同,是有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所言：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,是社會主義法治最根本的保證。”黨的領(lǐng)導(dǎo)是討論和解決中國所面臨現(xiàn)實問題的邏輯起點。脫離了這個最基本的邏輯前提去提出任何類型化的中國憲法監(jiān)督制度的建構(gòu)性方案都必定是不現(xiàn)實的。

要破解全國人大憲法監(jiān)督的難題,首先必須清楚中國特有的黨與國家分權(quán)的政治體制。政治體制是以公共權(quán)力配置為核心而做的制度安排。一個國家的政治體制通常涉及三個方面的權(quán)力關(guān)系：一是國家和人民之間的關(guān)系,即國家享有哪些權(quán)力,人民享有哪些權(quán)利；二是公共權(quán)力如何在立法、行政、司法等不同的國家機關(guān)之間進行配置及其相互關(guān)系；三是公共權(quán)力如何在中央和地方之間進行配置及其相互關(guān)系。中國的政治體制除了上述三個方面以外,還涉及黨與國家的權(quán)力關(guān)系問題。黨與國家分權(quán)的政治體制是指共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在國家機構(gòu)系統(tǒng)之外,有自己的一套組織系統(tǒng)并借助于一系列具體制度和國家機關(guān)之間發(fā)生權(quán)力關(guān)系,它構(gòu)成政治體制的一部分,并發(fā)揮著核心作用。具體來說：黨的組織系統(tǒng)自上而下分為五級：黨的中央委員會、省委、市委、縣委和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委,它們分別由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生,每一個層級的黨委都配置有相應(yīng)的權(quán)力和職責(zé),由此形成黨委系統(tǒng)縱向間的層級關(guān)系。黨委系統(tǒng)的這五個層級組織和國家機構(gòu)系統(tǒng)的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五個層級一一對應(yīng)。在組織機構(gòu)上一一對應(yīng)的同時,黨和國家機關(guān)之間在權(quán)力上還進行了分工,由此形成了橫向黨政之間的權(quán)力關(guān)系。就權(quán)力內(nèi)容來看,黨政之間的權(quán)力關(guān)系大體可分為三類：

一是思想領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)力。比如鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀以及習(xí)近平關(guān)于“依法執(zhí)政”、“依法治國”等治國理政思想等,這些都是共產(chǎn)黨提出的價值規(guī)范,不僅對黨委自身,而且對所有國家機關(guān)的行為都有價值導(dǎo)向的作用。

二是組織領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)力,即根據(jù)“黨管干部”的原則,培養(yǎng)、考察、推薦國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部。黨管干部是黨的專屬權(quán)力,也是最重要的權(quán)力。正是通過這項權(quán)力,黨掌控著國家機關(guān)的運作。雖然各級人大、“一府兩院”國家機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員由同級人大按照法律規(guī)定的程序選舉產(chǎn)生,但他們是由黨組織推薦、考察的。他們在擔(dān)任國家機關(guān)職務(wù)的同時,還擔(dān)任黨的職務(wù)。比如市長、縣長同時在同級黨委中擔(dān)任副書記的職務(wù),而黨的職務(wù)是由黨委直接任免的,黨委決定著其去留。作為黨員,這些在國家機關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部必須忠誠于黨,服從黨的領(lǐng)導(dǎo),否則將會面臨黨紀的嚴肅處理。這項權(quán)力對黨員干部的影響是實質(zhì)性的。這樣,人大在按照憲法和法律的規(guī)定行使權(quán)力的同時,還必須對黨組織負責(zé)。美國開國元勛漢密爾頓曾指出：“就人類天性之一般情況而言,對某人的生活有控制權(quán),等于對其意志有控制權(quán)?！雹賉美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如等譯,商務(wù)印書館1980年版,第396頁。這在某種程度上可以解釋人大難以對黨的行為進行監(jiān)督的癥結(jié)所在。

三是政治領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)力。這項權(quán)力在中央層面主要表現(xiàn)為制定路線、方針和政策,做出政治性的決定和重大決策,而全國人大及其常委會則負有執(zhí)行之責(zé),將黨的意志通過立法程序轉(zhuǎn)化成國家意志。在地方層面,這項權(quán)力主要表現(xiàn)為如何確保國家機關(guān)正確地執(zhí)行中央的決策和決定,并就轄區(qū)內(nèi)地方性事務(wù)作出決策,而國家機關(guān)則根據(jù)地方黨委的要求并基于本機關(guān)權(quán)力行使的性質(zhì)、特點執(zhí)行好國家的法律以及黨的決策、決定。就此而言,黨委所行使的是政治性或決策性的權(quán)力,扮演的是決策者的角色,而國家機關(guān)行使的是執(zhí)行性權(quán)力,扮演著執(zhí)行者的角色。這樣,黨和人大的關(guān)系就表現(xiàn)為決策者和執(zhí)行者之間的關(guān)系,由執(zhí)行者對決策者進行監(jiān)督勢必陷入困境。

當(dāng)然在地方,地方黨委本身也是中央政策和上級政策的執(zhí)行者,也在從事一些具體執(zhí)行性的工作,比如信訪維穩(wěn)等。通常,黨委的層級越低,其所從事工作的執(zhí)行性特點越明顯,黨委的政治性工作和執(zhí)行性工作越難以區(qū)分。即便這樣,也改變不了黨委政治上領(lǐng)導(dǎo)者和決策者的性質(zhì),“各級地方黨委書記是各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)中名正言順的‘一把手’?！雹趶娛拦Γ骸吨袊鴳椃ㄖ械牟怀晌膽椃èD―理解中國憲法的新視角》,《開放時代》2009年第12期,第10－39頁。在這種權(quán)力關(guān)系之下,國家機關(guān)更像是地方黨委的一個執(zhí)行部門,由其對黨的行為進行監(jiān)督幾乎成了不可能完成的任務(wù)。

三、共產(chǎn)黨作為憲法的守護者：正當(dāng)性分析

由前所述,全國人大監(jiān)督作為領(lǐng)導(dǎo)者的共產(chǎn)黨的行為不可避免地面臨一些現(xiàn)實困難,不能對黨的行為進行有效監(jiān)督。但共產(chǎn)黨并沒有因為缺少有效監(jiān)督而大肆實施違憲行為。相反,自現(xiàn)行憲法頒布以來,共產(chǎn)黨是保障憲法實施的重要力量,事實上充當(dāng)著憲法守護者的角色。這點自1997年黨的十五大提出“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略以來表現(xiàn)得尤為明顯。這其中的緣由,筆者概括為以下三個方面：

1.保證憲法實施是黨應(yīng)負的憲法義務(wù)。1982年憲法和1954年憲法相比,一個重大不同之處是把共產(chǎn)黨直接置于憲法之下,接受憲法的約束,使黨執(zhí)政的權(quán)力受到限制。具體表現(xiàn)在：首先,憲法序言確認憲法是“國家的根本法,具有最高的法律效力?！贝思匆馕吨h內(nèi)法規(guī)、黨的文件不能凌駕于憲法之上。其次,憲法科予共產(chǎn)黨遵守憲法的義務(wù)。憲法第五條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@里的“各政黨”、“任何組織”自然包括執(zhí)政的共產(chǎn)黨。這意味著黨沒有凌駕于憲法之上的特權(quán),遵守憲法不是黨自由裁量的行為,而是必須履行的憲法義務(wù)。再次,憲法在序言中還規(guī)定共產(chǎn)黨“負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)?！边@意味著共產(chǎn)黨不僅自己要帶頭遵守憲法,而且要領(lǐng)導(dǎo)其他機關(guān)抓好憲法實施工作。

2.憲法集中體現(xiàn)了黨的意志。1954年憲法是新中國第一部社會主義類型的憲法,它是共產(chǎn)黨為了回應(yīng)當(dāng)時所面臨的各種社會問題而做的政治決斷,體現(xiàn)了黨的主張。之后,隨著社會的變化經(jīng)過了三次全面修改,分別是1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法,這三次全面修憲都是由共產(chǎn)黨提議并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下進行的。1982年憲法實施以來,全國人大又根據(jù)共產(chǎn)黨提出的修憲建議先后于1988年、1993年、1999年、2004年四次對憲法的部分條款進行修改。通過這四次修憲,全國人大把改革開放以來根據(jù)黨的路線方針政策形成的中國特色社會主義發(fā)展道路、中國特色社會主義理論體系和中國特色社會主義制度的發(fā)展成果等以憲法的形式規(guī)定下來,使之“成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)。”①習(xí)近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》,網(wǎng)址：http：/ /news.xinhuanet.com/politics/2012－12/04/c＿113907206.htm,2012－12－04從這種意義上說,保證憲法的實施就是保障黨的路線方針政策的實施。

3.憲法是廣大人民意志的集中體現(xiàn),凝聚了社會共識?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》在《總綱》部分開篇就講中國共產(chǎn)黨“代表中國最廣大人民的根本利益”。廣大人民的根本利益在哪里呢?改革開放之前,廣大人民群眾的利益具有一元化的特征,黨發(fā)現(xiàn)并代表人民的根本利益相對簡單。但改革開放以來,中國社會發(fā)生了巨大變化,變化之一是廣大人民內(nèi)部出現(xiàn)了利益多元化。各種不同的利益訴求相互碰撞、相互沖突。在這種情況下,共產(chǎn)黨如何發(fā)現(xiàn)并代表廣大人民的根本利益?如何有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系以化解矛盾和沖突?這成為改革開放30 多年的今天執(zhí)政黨所面臨的一個現(xiàn)實問題。從實踐來看,解決這個問題,唯有遵守憲法、保證憲法的實施。因為憲法體現(xiàn)了社會各階級、階層的意志,體現(xiàn)了全體人民的意志,凝聚了社會共識。據(jù)史料記載,1954年憲法制定和1982年憲法修改都經(jīng)過了大規(guī)模的全民討論。1954年憲法制定時全民討論是從1954年6月開始,歷時近3 個月,參加討論的有1 億5 千多萬人,相當(dāng)于當(dāng)時全國總?cè)丝诘?/3。全民討論提出的意見經(jīng)過整理達118 萬條②董成美：《制定我國1954年憲法若干歷史情況的回憶：建國以來法學(xué)界重大事件研究(三十)》,《法學(xué)》2000年第5期,第2－4頁。。憲法起草委員會根據(jù)這些意見對憲法草案進行修改,然后通過法定程序提交給一屆全國人大一次會議討論。1982年修改憲法時,也進行了4 個多月的全民討論。由于憲法反映了中國最廣大人民的共同意志和根本利益,因此保證憲法實施就能保障人民根本利益的實現(xiàn),就能整合各種不同利益和價值分歧,就能保持黨的先鋒隊性質(zhì)。

由于認識到自身負有保證憲法實施的職責(zé)以及保證憲法實施對黨、對人民所具有的價值,自現(xiàn)行憲法頒布以來,特別是黨的十八大以來,共產(chǎn)黨一直比較重視憲法的實施,這體現(xiàn)在：(1)彭真同志在20世紀80年代初提出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,黨又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守執(zhí)行憲法和法律,黨自己也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”③彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻出版社1989年版,第327頁。。這個著名論斷不僅成為全黨的共識而且被寫入黨章中。(2)黨對執(zhí)政中實行法治、實施憲法不斷提出新的要求。2002年,黨的十六大提出“堅持依法執(zhí)政,實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”；2004年9月15日胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50 周年大會的講話中首次提出“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”的表述。黨的十八大報告提出“法治是治國理政的基本方式”、“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。”黨的十八屆四中全會提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！边@些表明執(zhí)政黨對自身實施憲法的要求越來越高、依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政的思路越來越清晰,這不僅有力地推動了黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變,而且保證了憲法的實施。

四、中國特色憲法監(jiān)督體制的重構(gòu)

(一)構(gòu)建雙軌制的憲法監(jiān)督體制

憲法監(jiān)督體制涉及監(jiān)督憲法實施的權(quán)力分配及其相互關(guān)系。在西方,一個機關(guān)能否被配置給監(jiān)督憲法實施的權(quán)力,通常需要具備兩個條件：一是它不能位居于其他權(quán)力之上,而是在一種平行格局中與其他權(quán)力發(fā)生聯(lián)系,以求取必要的平衡；二是它必須是中立的,不依賴或偏向任何其他權(quán)力,但卻能夠提供一種特殊的保護機制,使不同的權(quán)力部門在憲法的框架內(nèi)活動。④[德]卡爾·施密特：《憲法的守護者》,李君韜,蘇慧婕譯,臺北：左岸文化2005年版,第256頁。用法國自由主義思想家貢斯當(dāng)?shù)脑?這是一種“中立性、調(diào)解性和規(guī)制性權(quán)力”。美國式的普通法院、德國式的憲法法院無疑具有這樣的權(quán)力性質(zhì)。但在美國,法院審查經(jīng)常面臨正當(dāng)性質(zhì)疑,比如馬克·圖什內(nèi)特就提出憲法是主權(quán)者人民(由其代表進行)的政治決斷,應(yīng)“把憲法揣出法院”,完全廢除司法審查,而將憲法解釋權(quán)交回給人民代表來行使。①[美]馬克·圖什內(nèi)特：《把憲法揣出法院》,楊智杰譯,臺北：正典出版文化有限公司2005年版,第8頁。

在中國,把監(jiān)督憲法實施的權(quán)力配置給全國人大則不會面臨美國法院那樣的正當(dāng)性質(zhì)疑,因為全國人大是基于法律程序經(jīng)過選舉而產(chǎn)生的代表組成的機關(guān),它代表公民個體行使國家主權(quán)。另外,在中國,共產(chǎn)黨是“中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”,“代表最廣大人民的根本利益”,它是基于政治理念、歷史使命和階級利益基礎(chǔ)上的政治認同而產(chǎn)生的代表,作為政治性的力量行使人民主權(quán),由其監(jiān)督憲法實施也具有正當(dāng)性。

基于上述分析,筆者認為中國的憲法監(jiān)督體制,應(yīng)實行雙軌制,即在監(jiān)督憲法實施方面,黨和全國人大進行分工。全國人大依據(jù)憲法的授權(quán)對國家和社會的行為進行監(jiān)督,保障憲法實施。共產(chǎn)黨負責(zé)對黨的各級組織和黨員干部的行為進行監(jiān)督。監(jiān)督憲法實施必然涉及到對憲法的解釋,而這并不構(gòu)成共產(chǎn)黨監(jiān)督憲法實施的障礙。因為1954年憲法的制定及以后對憲法的全面修改和局部修改都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和直接參與下進行的,把哪些內(nèi)容寫進憲法、需要設(shè)置哪些國家機關(guān)、權(quán)力如何在不同國家機關(guān)之間進行分配及其相互關(guān)系如何處理、中央和地方的關(guān)系如何擺布等都體現(xiàn)了黨的意志和政治主張,是把黨的指導(dǎo)思想、路線、方針、政策通過立憲、修憲程序法定化。因此,共產(chǎn)黨不僅是實際上的憲法制定者、修改者,而且“應(yīng)當(dāng)被看作是對憲法的權(quán)威解釋者”②參見強世功：《中國憲政模式?巴克爾對中國“單一政黨憲政國”體制的研究》,《中外法學(xué)》2012年第5期,第952－972頁。,其能夠承擔(dān)起監(jiān)督憲法實施的職責(zé)。

但無論是全國人大的憲法監(jiān)督還是黨的憲法監(jiān)督,實際上都涉及到對自身行為的監(jiān)督,即自己做自己案件的法官,其監(jiān)督效果往往取決于監(jiān)督者自身對憲法的權(quán)威性、法治的信仰、職責(zé)使命的認知程度以及外在的壓力強度(比如社會輿論等方面的壓力),認知程度越高、外來壓力強度越大,則監(jiān)督效果可能會越好。反之,監(jiān)督效果則可能會越差。這種傾向是監(jiān)督者自我監(jiān)督無法避免的。因此,雙軌制的憲法監(jiān)督體制可以理解為與社會主義初級階段法治狀況相適應(yīng)的體制,未來隨著社會主義法治建設(shè)進程的全面推進、全民憲法意識的提高和法治信仰的樹立,中國可以考慮由中立的第三方作為專門的憲法監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督憲法實施,把一切國家機關(guān)和各政黨的行為都納入其監(jiān)督范圍之內(nèi)。

(二)全國人大監(jiān)督與共產(chǎn)黨監(jiān)督的調(diào)適

全國人大的憲法監(jiān)督和黨的憲法監(jiān)督各有分工,二者若能夠相互協(xié)調(diào)、相得益彰,必須處理好兩個問題。其一,從黨的視角看,必須處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與全國人大監(jiān)督的關(guān)系問題。黨對全國人大監(jiān)督憲法實施工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo),這種領(lǐng)導(dǎo)不是通過行政命令來實現(xiàn)的。按照法治的要求,黨要把自己關(guān)于維護憲法權(quán)威、加強憲法實施的監(jiān)督的主張通過全國人大的立法程序變成國家的法律,然后通過全國人大的職能加以實施。全國人大在監(jiān)督憲法實施工作中,只要做到了在憲法法律范圍之內(nèi)活動,嚴格按照法定程序和權(quán)限履行監(jiān)督職責(zé),此即是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。其二,從全國人大的視角看,必須處理好黨員干部違憲與違紀的問題。如果人大在處理違憲問題時涉及黨委或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部,該如何處理呢?1985年11月26日,彭真在和省級人大常委會負責(zé)人座談時有一段講話給出了答案。他說：“有些違反黨紀的問題,應(yīng)由黨去處理。全國人大如果發(fā)現(xiàn)了屬于黨風(fēng)黨紀的問題,可以主動向中央反映情況。全國人大常委會不可能,也不應(yīng)該越俎代庖直接處理這方面的問題。”③彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻出版社1989年版,第296頁。也就是說,全國人大常委會應(yīng)當(dāng)與黨的中央組織建立溝通機制,對黨組織和黨員干部的違憲問題,先由黨的組織按照黨章和黨紀處理,然后再交由有關(guān)國家機關(guān)依法辦理。之所以這樣處理,是因為黨章明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”,黨員必須“模范遵守國家的法律法規(guī)”。如果黨組織和黨員的行為違反了憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定,那么其既是違法行為,同時也是違紀行為。因此,應(yīng)按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的規(guī)定和程序處理,以維護黨的章程的權(quán)威性,保障憲法、法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行。這樣,通過黨章就建立起了全國人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督的協(xié)調(diào)機制,二者既互相分工,又相互配合,很好地解決了國家機關(guān)中黨員干部的違憲、違法問題。

(三)雙軌制下憲法監(jiān)督機制的完善

黨的十八屆三中全會提出了“進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序,把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”的改革任務(wù)。也就是說,目前無論全國人大的憲法監(jiān)督還是黨的憲法監(jiān)督在監(jiān)督機制和監(jiān)督程序方面都存在問題,需要不斷完善。

1.全國人大監(jiān)督機制的完善

全國人大監(jiān)督憲法實施具有憲法的明確授權(quán),因而是重要的憲法監(jiān)督主體。目前,全國人大的憲法監(jiān)督應(yīng)重點解決兩個方面的問題：

一是監(jiān)督范圍較小。根據(jù)憲法第五條的規(guī)定,在憲法實施過程中,一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都有可能違反憲法,因而對其違憲行為都應(yīng)予以追究。但目前,全國人大的憲法監(jiān)督將監(jiān)督對象僅限于國家機關(guān),對武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織的違憲行為,并沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機制。即便是國家機關(guān),全國人大的監(jiān)督對象也只限于部分機關(guān)的部分行為,即有權(quán)制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的機關(guān)以及有權(quán)出臺司法解釋的最高人民法院、最高人民檢察院的立法性質(zhì)的行為,而排除了其他行為。

二是全國人大常委會的不作為問題。2000年生效的《立法法》建立了全國人大常委會根據(jù)有權(quán)主體提出違憲或違法審查要求或建議的被動審查機制。該機制建立后,激活了公民參與保障憲法實施的積極性。根據(jù)筆者了解的情況,媒體幾乎每年都爆料說有公民向全國人大常委會提出違憲或違法審查的建議,但全國人大常委會從來不予回應(yīng),是否啟動審查程序也不得而知。其結(jié)果是,一方面導(dǎo)致人大自身權(quán)威樹立不起來。全國人大常委會作為監(jiān)督憲法實施的機關(guān)對憲法授予的權(quán)力不行使、科予的義務(wù)不履行,就很難要求其他機關(guān)遵守憲法。更重要的是,全國人大常委會的這種做法對地方人大起了負面的示范效應(yīng)。很多地方人大常委會根據(jù)《監(jiān)督法》應(yīng)該行使的監(jiān)督權(quán)力經(jīng)常處于被“凍結(jié)”狀態(tài)。另一方面導(dǎo)致憲法和法律的權(quán)威樹立不起來。人們之所以向全國人大常委會提出違憲或違法的要求或建議,往往是有關(guān)規(guī)范性文件在實施中暴露出了違憲或違法問題,侵害了公民的權(quán)利或破壞了法制的統(tǒng)一。人們向全國人大常委會提出來,是相信憲法和法律有權(quán)威。但全國人大常委會怠于行使審查權(quán),使人們看不到憲法和法律的權(quán)威,進而會對法治喪失信心。因此,全國人大常委會面對違法審查的要求或建議能否及時啟動審查程序關(guān)乎的絕不只是人大自身的事情。

針對上述兩個方面的問題,筆者建議全國人大常委會一方面要擴大憲法監(jiān)督的范圍,探索建立對武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織違憲行為的追究機制；另一方面,對目前已經(jīng)納入憲法監(jiān)督范圍的事項,要完善《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》,提高制度的執(zhí)行力,切實解決好不作為問題。

2.共產(chǎn)黨憲法監(jiān)督機制的建立

黨建立憲法監(jiān)督機制需要解決三個方面的問題,即監(jiān)督什么、誰來監(jiān)督、怎么來監(jiān)督。監(jiān)督什么是指憲法監(jiān)督的內(nèi)容。黨的憲法監(jiān)督,依監(jiān)督內(nèi)容的不同可分成兩類：一類是對黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件等抽象行為進行監(jiān)督。黨內(nèi)法規(guī)通常管黨內(nèi)事務(wù),但是黨的規(guī)范性文件管理的事務(wù)卻不限于黨內(nèi),有的直接涉及公共事務(wù)的管理。其常見的形式是黨委政府聯(lián)合發(fā)文,比如《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》、《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的決定》、《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》等都是中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件,其內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。據(jù)有的學(xué)者統(tǒng)計,自1978年到2011年,在中央層面,以各種名義下發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有332 件。其中,完全規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)的有187 件,占56%；既規(guī)范黨內(nèi)事務(wù),又規(guī)范政務(wù)和社會事務(wù),或者完全規(guī)范政務(wù)和社會事務(wù)的共145 件,占44%。這145 件中,黨政聯(lián)合制定的文件有25 件。①姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》,《法學(xué)研究》2012年第5期,第109－120頁。在地方,黨政聯(lián)合下發(fā)文件的現(xiàn)象也比較常見。對這類規(guī)范性文件,人大不能進行監(jiān)督,行政機關(guān)也不能對之進行審查,更不能接受司法審查,只能由共產(chǎn)黨自己管理、自己約束。因此應(yīng)把它視為黨的規(guī)范性文件,由黨委進行監(jiān)督。另一類是對黨委做出的重大決策、決定等具體行為進行監(jiān)督。目前在一些地方,沒有經(jīng)過同級人大的法律程序,組織部門就直接任命政府正職或副職領(lǐng)導(dǎo),這是典型的違反憲法和地方組織法的行為。對這類行為,如果不加以糾正,勢必嚴重損害憲法的權(quán)威。

誰來監(jiān)督是指黨的憲法監(jiān)督職能由哪個組織機構(gòu)來行使。筆者認為,憲法監(jiān)督職能原則上應(yīng)由各級紀律檢查委員會(以下簡稱“紀委”)來行使。具體而言,在中央層面,由中央紀委行使監(jiān)督職能,對中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件進行審查。中央紀委自己制定的黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件要到中央辦公廳法制機構(gòu)進行備案并接受合法性審查。在地方層面,由省紀委行使監(jiān)督職能,對市委、縣委制定的規(guī)范性文件進行備案、審查；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委制定的規(guī)范性文件應(yīng)由縣紀委行使監(jiān)督職能。同時,上級紀委應(yīng)有權(quán)對下級黨委作出的重大決策、決定等具體行為進行監(jiān)督。

怎么來監(jiān)督是指監(jiān)督的程序。筆者建議中央辦公廳應(yīng)出臺專門的黨內(nèi)法規(guī),就黨委系統(tǒng)監(jiān)督憲法實施的原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、處理結(jié)果和責(zé)任等做出規(guī)定。在啟動監(jiān)督的程序方面,黨內(nèi)法規(guī)既要注重紀委的主動監(jiān)督,更要注重紀委的被動監(jiān)督。所謂主動監(jiān)督是指紀委接受備案后,進行合法性審查,并對違法的黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件責(zé)令制定機構(gòu)修改,甚至予以撤銷。所謂被動監(jiān)督是指紀委在收到他人提供的違法線索后啟動監(jiān)督程序,這種監(jiān)督更具有針對性,監(jiān)督效果更明顯。筆者建議黨內(nèi)法規(guī)中應(yīng)引入新修改的《立法法》第99 條的監(jiān)督機制,明確有權(quán)提出違憲審查或違法審查要求或建議的主體以及條件,并建立審查處理結(jié)果的回應(yīng)制度。

結(jié) 語

憲法監(jiān)督體制涉及監(jiān)督權(quán)限劃分及其相互關(guān)系問題。長期以來,學(xué)界將中國憲法監(jiān)督體制的研究局限于現(xiàn)行憲法文本所確立的人大的憲法監(jiān)督方面,而沒有注意到在中國所特有的黨和國家分權(quán)的政治體制下,作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨不僅在理論上而且在實際上也在充當(dāng)著憲法守護者的角色,這無疑遮蔽了學(xué)者們的研究視野并造成了理論研究與實踐的脫節(jié)。本文在討論憲法監(jiān)督體制時,除了關(guān)注靜態(tài)的、成文憲法外,還關(guān)注實際運行的憲法,發(fā)現(xiàn)除了人大外,作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨也在實際履行著保障憲法實施的職責(zé)。當(dāng)然,無論人大還是共產(chǎn)黨監(jiān)督憲法實施,在監(jiān)督機制和程序方面都存在很多亟待解決的問題,本文把這些問題點出來,希望起到拋磚引玉的作用。