農村稅費改革的政治邏輯與實踐效應

邸 曉 星

(中共天津市委黨校 黨建部， 天津 300191)

農業(yè)、農村、農民問題是我國政府關注和著重解決的問題。上世紀末期，為了促進農業(yè)經濟增長和農民增收，改善國家與農民的關系，國家提出了“多予少取放活”的“三農”工作指導方針，農村稅費改革就是在這一方針指導下，通過取消面向農民的各種不合理收費，來規(guī)范政府行為和減輕農民負擔的。從改革初衷來看，這場改革無疑是成功的，從改革所帶來的現(xiàn)實效應來看，其影響又是深遠的。梳理稅費改革的初衷與歷程，并對改革的實踐效應進行分析，對于我們客觀認識農村稅費改革，理解當前農村政治與經濟的關系具有一定的意義。

一、農村稅費改革的政治邏輯： 以經濟績效提高政治合法性

要探討農村稅費改革的起點，就必須追溯建國初期的國家發(fā)展戰(zhàn)略。1953 年，新中國的“一五”計劃剛剛啟動，就將“首先集中主要力量發(fā)展重工業(yè)、建立國家工業(yè)化和國防現(xiàn)代化的基礎”確立為首要發(fā)展任務。在經歷了短暫的經濟恢復后就實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，尤其是在一個經濟落后的農業(yè)大國發(fā)展重工業(yè)，必然決定了農業(yè)不僅要擔負起糧食需求的任務，還要為我國工業(yè)化起步與發(fā)展提供必要的資源或資金支持。盡管每一個國家的工業(yè)化發(fā)展都離不開農業(yè)的支持，但農業(yè)對于我國的工業(yè)化建設尤為重要。因為在建國初期我國的經濟發(fā)展水平極低，國家財力十分有限, 1953年我國的城鄉(xiāng)人均儲蓄只有2.1元，國家的財政總收入222.9億元，用于經濟建設的資金尚不足100億元。[1]而重工業(yè)屬于資本密集型產業(yè)，建設周期較長且需要巨大的資金投入。巨大的資金需求面臨的卻是有限的財政能力，加之當時我國正遭遇西方國家在政治和經濟上的孤立與封鎖，這就決定了中國的發(fā)展、工業(yè)化啟動所需要的資金籌集只能依靠自己。從當時的就業(yè)和產業(yè)結構來看，我國是典型的農業(yè)大國，為此，農業(yè)剩余幾乎是獲取積累的唯一來源。為促進工業(yè)的初期發(fā)展，農民作出了巨大的貢獻。據估算，每個農村勞動力每年無償向工業(yè)化資本積累提供的剩余占當年農民人均純收入的50%以上。[2]在20世紀50年代到90年代，農業(yè)通過稅費方式、儲蓄方式以及農產品“剪刀差”等，為工業(yè)化提供了上萬億元的資金積累。然而，與工業(yè)飛速發(fā)展相伴隨的卻是農民生活水平的停滯以及頻頻發(fā)生的農村群體事件，政府(尤其是基層政府)與農民之間的關系十分緊張。為了維護農村社會的穩(wěn)定與發(fā)展，減輕農民負擔，增加農民收入，改善國家與農民的關系，夯實黨和政府的合法性基礎，20世紀90年代末，中央政府決定進行農村稅費改革。

在政治邏輯上，農村稅費改革正是要通過改善農村經濟狀況和農民生活，達到緩和國家與農民關系的目的，進而夯實國家合法性根基。所謂政治合法性即“某種政治秩序被認可的價值”[3]188，是公民對政府價值、制度、行為等的認可與服從。影響國家合法性的因素有很多，因觀察角度的差異，不同的合法性理論有其不同的側重?！罢儗虻暮戏ㄐ?Performance- oriented Legitimacy) ”理論認為，政府的合法性與政府的治理水平或績效密切相關，政府合法性可以通過發(fā)展經濟、改善公共服務和社會福利以獲取。[4]在新中國成立之初，通過基層政權組織的建立和土地改革運動，實現(xiàn)了對農村社會的整合，農村社會秩序趨于穩(wěn)定，農民生活得到改善，由于黨和政府在農村治理績效的顯著，農民的政治認同高漲，曾迎來了國家與農民關系的“第一次蜜月”期。農村稅費改革的初衷同樣是通過一系列的減負措施和惠農政策，提高鄉(xiāng)村治理績效，以達到逐步改善國家與農民之間的關系，夯實國家合法性基礎的目的。

稅費改革之前，農民的主要負擔有兩種稅費：一是各種農業(yè)稅(包括農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、耕地占用稅等)；另一種是用以為農村居民提供公共產品和公共服務的形式繁雜的“費”，包括集體提留、集資、攤派等，這種對于農民收入的分配方式，用農民的話進行概括就是“交完國家的、留足集體的、剩下的是自己的”。國家對農業(yè)的征稅比例具有明確的法律規(guī)定，但由地方和村集體所征收的各種“費”卻具有很大的隨意性。上世紀90年代，農民負擔過重問題受到了中央的重視，并下達了一系列的文件與通知來規(guī)范農業(yè)稅費的征收。1990年國務院下達了《關于切實減輕農民負擔的通知》，明確要求以鄉(xiāng)為單位，將農民負擔控制在上一年人均純收入的5%以內。1991年通過的《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》再次要求各省、自治區(qū)、直轄市對農民負擔的項目和費用進行全面清理，切實減輕農民稅外的各種負擔。之后，中央和省級政府幾乎每年都要頒發(fā)各種為農民減負的文件。但由于各種達標任務的不斷下達，在壓力型體制和“政績型”考評體制下，縣鄉(xiāng)村基層組織結合成為鄉(xiāng)村利益的共同體，進而形成“贏利型經紀”和國家政權內卷化，導致農民負擔不但未減少，在1990年代以后反而大幅增加。在稅費改革前，各種形式、各種名目的收費、攤派、罰款成為了農民的巨大負擔，在巨大的經濟壓力下，農民收入增長速度持續(xù)下降，農民的生產積極性受到挫傷。

在亂收費屢禁不止的情況下，為規(guī)范農村收費行為，遏制有令不行的現(xiàn)象，2000年中央決定進行農村稅費改革，以《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》拉開了農村稅費改革的大幕。改革的方式選擇由點及面地漸進式推進，首先以安徽全省和部分省份的一些地區(qū)為試點，進行了以“三取消、兩調整、一改革”為主要內容的改革措施。所謂“三取消”，即指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農村教育集資等專門向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工。“兩調整”是指調整現(xiàn)行農業(yè)稅政策和調整農業(yè)特產稅政策，規(guī)定新農業(yè)稅稅率上限為7%?！耙桓母铩笔侵父母铿F(xiàn)行村提留征收使用辦法，以農業(yè)稅額的20%為上限征收農業(yè)稅附加，以替代原來的村提留。

作為試點的安徽省，其省內農民負擔的明顯下降顯示了改革的實際成效。據統(tǒng)計，在稅費改革實行兩年后，安徽省內平均每個農民減負30多元，減負大約達到了30%。[5]農業(yè)稅費改革試點決策取得了良好效果，因而，2001年出臺了《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》，要求在總結試點經驗的基礎上完善政策，將試點工作擴展到16個省(自治區(qū)、直轄市)。到2002年，在已實行改革的20個省市區(qū)，農民的稅費負擔人均為86.6元，比上年同期減少16.6元，減少16.1%。[6]爾后，隨著《關于全面推進農村稅費改革試點的意見》的頒布，截止2003年，全國進行農村稅費改革的省、自治區(qū)和直轄市達20多個，2004年進一步擴大到所有省、區(qū)、市。2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第十九次會議通過投票決定自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業(yè)稅條例》，這意味著中國農民徹底告別延續(xù)了兩千多年的“皇糧國稅”，我國步入“后稅費時代”。

二、農村稅費改革的實踐效應： 經濟與政治的雙重變革

農村稅費改革的初衷是為了解決農民負擔過重問題以及基層干群關系緊張等問題。從實施成效來看，它不僅實現(xiàn)了這一初衷，在改善農民收入、促進農村經濟發(fā)展的同時，更深刻地改變了國家與農民、中央與地方等多重關系，改變了國家基層政權運行體制與鄉(xiāng)村社會的運行邏輯，可以說是一場融合了經濟與政治的雙重變革。

(一)農村稅費改革的經濟效應：農民減負與農業(yè)經濟發(fā)展

農村稅費改革是一場有計劃有步驟的制度性變革，是制度變革促進了農村社會經濟的發(fā)展。這是因為，能夠影響經濟增長的因素，不僅包括生產要素投入的增加和技術進步，還包括與之相關的制度安排，在技術不變的條件下，通過制度創(chuàng)新同樣可以使經濟獲得有效增長。例如，自1978年開始，我國農村經濟制度從生產隊體制向家庭聯(lián)產承包責任制轉變，這一制度轉變曾經引起了20世紀80年代初我國農業(yè)產出的驚人增長。有學者通過計算分析認為，1965—1985年中國農業(yè)生產率增長的63%來自于制度的變化，37%來自于技術的進步。農村稅費改革被認為是發(fā)生在我國農村的繼土地改革、家庭聯(lián)產承包責任制后的第三場革命，此次變革通過對國家、集體與個人的利益分配關系進行規(guī)范與調整，達到了農民減負的目的。據統(tǒng)計，自稅費改革政策實施以后，2008年4季度人均稅費總額已經從2001年4季度的45.7元下降到了人均2元。[7]農民收入增加了，農民生產積極性與農業(yè)投入都大大提高，在一定程度上促進了我國農業(yè)經濟的發(fā)展。曾有學者對我國31個省(市、自治區(qū)、直轄市)在1996—2010年間的相關數據進行分析，發(fā)現(xiàn)無論是稅費改革較早的省份還是較晚的省份，2003年以后農林牧漁業(yè)地產值增長普遍有顯著的加快。鑒于此時段生產要素的投入和技術均沒有顯著的變化，故可以認為，引起這次變化的最可能的因素就是農村稅費制度改革。[8]

(二)農村稅費改革的政治效應：增進了農民的政治認同度

農村稅費改革不僅僅是一場經濟變革，更深刻地改變了鄉(xiāng)村的政治關系，改變了國家與農民的關系，增進了農民對于國家的政治認同感。

詹姆斯5C5斯科特在《農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存》中曾揭示出：在日常生產、生活中，農民不得不關注與自己生活、生產密切相關的經濟利益。這種以經濟利益為中心的生存?zhèn)惱聿粌H是農民行動的邏輯，而且也是農民對政治做出評價的基本標準，即構成農民政治認同的邏輯起點。[9]農村稅費改革從“多予、少取、放活”的原則出發(fā)，通過減稅增收，切實保障和增加農民的經濟利益，從而提升了農民的經濟利益型認同。另一方面，因農業(yè)稅取消而帶來的民主權利以及政治效能感都在一定程度上增進了農民的政治認同程度。取消農業(yè)稅后，因收稅工作引發(fā)的鄉(xiāng)村干群的緊張關系從根本上得以緩解，由稅費而形成的鄉(xiāng)村利益共同體也隨之消失，以村委會選舉為核心的鄉(xiāng)村民主獲得了成長空間，農民的民主權利得到了維護與發(fā)展，在不少地方甚至出現(xiàn)了“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”、“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記”的嘗試，農民對基層民主生活表現(xiàn)出積極預期和高度認可，其民主權力型政治認同得到明顯提高，并在一定程度上提升了政治效能型政治認同。曾有學者針對“稅費改革是否提高了農民政治認同”這一問題在廣東、湖南、陜西、四川、遼寧等地區(qū)進行了調查研究，結果顯示，超過70%的受訪農民認可農村稅費改革的政策，超過50%的受訪農民通過農村稅費改革的經歷而保持了對社會主義制度的認可，有鮮明的政治信仰。[9]

(三)農村稅費改革對基層政權運行體制的影響

21世紀初期，在中央號召下，大部分地區(qū)開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，進行此次改革的動因有許多方面，而其中最為主要的原因就是為了配合農村稅費改革和農村綜合改革，加快推進城鄉(xiāng)經濟社會一體化進程。建國初期，我國逐漸恢復與重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織，其目的主要在于將國家權力滲透到基層社會以消除國家與社會的分裂狀態(tài)。國家實施工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權除了擔負整合農村社會的功能以外，還具有從農村社會汲取資源以支持工業(yè)化、現(xiàn)代化建設的功能。這兩大功能構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構存在的合法性基礎，農村稅費改革正是通過這兩方面的改變迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織進行機構改革與職能轉變的。

首先，農村稅費改革標志著國家對于農村發(fā)展戰(zhàn)略從汲取向反哺的戰(zhàn)略轉變，這一轉變消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在建國之初所擔負的歷史使命，迫使其必須進行機構改革與職能轉變以適應后稅費時代國家與農民的新關系。在新中國成立之初實施的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的主要任務就是從農村提取農產品剩余。而在經過20多年的工業(yè)化建設之后，國家的發(fā)展已經不再需要從薄弱的農業(yè)中進行資源積累，相反，工商業(yè)的良性發(fā)展需要具有進一步提高農村消費能力的支持。為此，我國實行了以“多予、少取”為主要內容的農村稅費改革以及取消農業(yè)稅，再到后來一系列惠農政策的改革措施，不僅標志著國家與農民的關系從汲取向反哺進行轉變，而且開始了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的新戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在建立之初所承擔的汲取資源的使命不再存在。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權整合農村社會的功能也出現(xiàn)弱化趨勢。經過幾十年的現(xiàn)代國家建設，農民對于國家的認同意識基本得以確立，而且在科學技術快速發(fā)展的現(xiàn)代化建設中，發(fā)達的交通、快捷的信息傳播等現(xiàn)代化整合手段的發(fā)展，使得基層政權在社會整合中的作用逐步弱化。在這種背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何改革以適應新的歷史形勢，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是否還有存在的必要性等問題，就成為學界與政府普遍關注的問題，同時也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權必須進行機構改革與功能轉變的重要原因。據統(tǒng)計，截至2004年9月30日，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量為37166個，比1995年減少了9970個，共精簡機構1728個，裁減人員8.64萬人，減少財政支出8.64億元。[10]隨著改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革又逐步由外延式改革發(fā)展為內涵式改革，由簡單的合并機構與裁減工作人員逐步發(fā)展為政府職能轉變，從而促進了運行體制、機制的規(guī)范化，稅費改革成果得以鞏固，一定程度上促進了國家與農民關系的改善。

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