政府采購活動中圍標(biāo)現(xiàn)象產(chǎn)生根源分析及對策

王曉華, 杜亞輝, 李海燕

(北京工商大學(xué) 國有資產(chǎn)管理處, 北京 100048)

資產(chǎn)管理

政府采購活動中圍標(biāo)現(xiàn)象產(chǎn)生根源分析及對策

王曉華, 杜亞輝, 李海燕

(北京工商大學(xué) 國有資產(chǎn)管理處, 北京 100048)

通過案例,對在政府采購活動中出現(xiàn)的圍標(biāo)現(xiàn)象及對圍標(biāo)現(xiàn)象產(chǎn)生的根源進行分析,闡明圍標(biāo)現(xiàn)象對政府采購活動造成的危害,從政策指導(dǎo)、監(jiān)督管理、采購活動涉及各利益主體及基礎(chǔ)信息建設(shè)等方面提出解決該問題的思考與建議。

政府采購； 圍標(biāo)； 政策監(jiān)管； 信息透明； 規(guī)范操作

圍標(biāo)也稱串通招標(biāo)投標(biāo),它是指幾個投標(biāo)人之間相互約定、一致抬高或壓低投標(biāo)報價進行投標(biāo),通過限制競爭,排擠其他投標(biāo)人,使某個利益相關(guān)者中標(biāo),從而謀取利益的手段和行為[1]。

1 政府采購活動中的圍標(biāo)現(xiàn)象

1.1 案例

某高校采購教學(xué)科研專用設(shè)備,標(biāo)的物預(yù)算公開,應(yīng)答投標(biāo)供應(yīng)商4家,其中3家所投標(biāo)的物為A制造廠設(shè)備,品牌、型號相同,僅售后服務(wù)、業(yè)績及報價有所區(qū)別,且報價距標(biāo)的物預(yù)算十分接近,報價最低的供應(yīng)商標(biāo)書制作較為規(guī)范,響應(yīng)較為全面,業(yè)績、售后較好。另外1家所投設(shè)備為B制造廠設(shè)備,各方面響應(yīng)也較好。綜合各項打分,雖然B廠設(shè)備在某些指標(biāo)上呈現(xiàn)負(fù)偏離,但其他響應(yīng)均優(yōu)于A廠代理供應(yīng)商,因此代理B廠設(shè)備的供應(yīng)商中標(biāo)。中標(biāo)結(jié)果公告后,A廠代理供應(yīng)商認(rèn)為B廠代理供應(yīng)商所投設(shè)備不可能滿足招標(biāo)需求,有關(guān)指標(biāo)存在缺陷,經(jīng)用戶確認(rèn)存在缺陷的指標(biāo)并非關(guān)鍵指標(biāo)。雖然最終結(jié)果獲得各方認(rèn)可,但在處理過程中,耗費了采購人、用戶教師、招標(biāo)代理甚至政府相關(guān)管理機構(gòu)等方面大量的精力和時間成本。

1.2 圍標(biāo)現(xiàn)象的表現(xiàn)

(1) 這是一起具有典型圍標(biāo)色彩的案例。其特征為:應(yīng)答的A廠3家供應(yīng)商所投標(biāo)的物相同，緊貼標(biāo)的物預(yù)算；報價略低者應(yīng)答較好,一般為中標(biāo)人。

(2) 在這起圍標(biāo)案例中，B廠通過招標(biāo)公告了解到信息,經(jīng)過與用戶的溝通,了解到教師的主要需求后決定應(yīng)標(biāo)。由于前期未介入,所投設(shè)備個別非關(guān)鍵指標(biāo)不能滿足,因此在應(yīng)標(biāo)時提供了性價比最優(yōu)的設(shè)備并承諾了最好的服務(wù),而A廠在不知外來競爭者的情況下,只是按平時應(yīng)標(biāo)的做法應(yīng)答,導(dǎo)致綜合評分中失去中標(biāo)機會。如果沒有B廠的意外介入,無疑A廠中標(biāo)。

(3) 招標(biāo)的設(shè)備技術(shù)指標(biāo)具有潛規(guī)則性質(zhì)。一般情況下,用戶教師最關(guān)心的是擬購置的設(shè)備是否滿足自己教學(xué)科研的主要需求,其他方面的指標(biāo)僅是配套,并不起關(guān)鍵作用,對用戶教師開展教學(xué)科研任務(wù)并無影響。而廠家在制作技術(shù)指標(biāo)方案時,往往會強調(diào)自身設(shè)備所獨有的指標(biāo),甚至?xí)?biāo)注帶有廢標(biāo)意義的“*”號,以強化唯一性,從而將其他廠家的設(shè)備排除在外。因此A廠有充分理由認(rèn)為除了該廠設(shè)備外,其他任何廠家設(shè)備均不能完全滿足招標(biāo)需求。

(4) 標(biāo)的物預(yù)算公開,但市場價格波動區(qū)間信息不對稱。標(biāo)的物價格是用戶教師在調(diào)研時從廠家處獲取的信息,由于未做到貨比三家,因此價格僅憑廠家報價,出于追求利潤最大化的考慮[2],在報價時有可能將價格報得超過獲取正常利潤的水平。招標(biāo)時標(biāo)底公開,技術(shù)指標(biāo)做了“唯一性”的限定,因此廠家委托3家供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)時只要圍著標(biāo)底投標(biāo)即可,而該設(shè)備的真實價值卻無從考證,特別是進口設(shè)備[3]更是如此,使設(shè)備價格成為“霧里看花”。

(5) 參與圍標(biāo)的各主體形成違規(guī)怪圈。主投者受廠家委托,邀請關(guān)系較好的陪標(biāo)人參與投標(biāo),標(biāo)書由主投者統(tǒng)一制作,借用陪標(biāo)人各項資質(zhì),并蓋章,以滿足公開招標(biāo)需要3家應(yīng)標(biāo)的規(guī)定,保證主投者中標(biāo),主投者付給陪標(biāo)人一定費用,這是業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則。

2 圍標(biāo)現(xiàn)象產(chǎn)生的根源分析

2.1 政府采購的相關(guān)政策法規(guī)尚不完善

現(xiàn)行相關(guān)政策法規(guī)過于重視操作程序的依法合規(guī)性,但對于具體環(huán)節(jié)的實質(zhì)性內(nèi)容要求不明確。《政府采購法》規(guī)定:“在招標(biāo)采購中,出現(xiàn)下列情形之一的,應(yīng)予廢標(biāo):(一)專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家的……”[4]。政府采購方式中除了單一來源外,其他采購方式都對供應(yīng)商數(shù)量作了要求,即滿足3家及以上供應(yīng)商,但都未明確對供應(yīng)商代理的制造廠設(shè)備品牌、型號的數(shù)量做出強制性規(guī)定,從而在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)不同供應(yīng)商代理某一個制造廠商同一型號設(shè)備的情況。從案例中可以看出,參與應(yīng)標(biāo)的僅涉及2個制造廠家設(shè)備,A廠同一型號設(shè)備由3家供應(yīng)商代理,B廠設(shè)備由1家供應(yīng)商代理,從嚴(yán)格意義來講,A廠、B廠都只提供了一款設(shè)備,并不滿足應(yīng)答需要3款及以上設(shè)備的要求,不能實現(xiàn)市場的充分競爭。如果B廠未介入,僅A廠一款設(shè)備滿足,則形成一種變相的單一來源采購,不適用公開招標(biāo)方式。從政府采購的本意來講,公開招標(biāo)是要實現(xiàn)市場的充分競爭,選取性價比最優(yōu)的設(shè)備,但現(xiàn)實中大多都是不同的代理供應(yīng)商代理同一制造商同一型號的設(shè)備,在設(shè)備性能上不具有可比性,僅是在價格層面的競爭,有違政府采購的目的,而且會滋生出更多的問題。

2.2 用戶自身因素的影響

用戶教師由于時間、精力等原因，對所需設(shè)備的市場情況調(diào)研不充分,不能進行全面深入的比對,往往委托某一制造廠家或其代理供應(yīng)商撰寫技術(shù)需求指標(biāo),在未開始競爭時就已圈定了某個品牌型號的具體設(shè)備。由于各品牌各型號的設(shè)備不可能所有指標(biāo)都一致,即使其他品牌同類型設(shè)備同樣能夠滿足用戶教師的主要需求[5],但在實際響應(yīng)中并不具備競爭力,從而在最初確定技術(shù)指標(biāo)時就已出局的事實。

2.3 用戶資金管理方面的原因

標(biāo)的物的預(yù)算公開,給了投標(biāo)人參照的價位,同時由于高校受到財政支付結(jié)余的影響:一是結(jié)余多(即中標(biāo)價距離標(biāo)的物價格越大)說明預(yù)算不精準(zhǔn),影響執(zhí)行后的績效考評結(jié)果；二是結(jié)余的資金直接收歸國庫,高校不得繼續(xù)使用，所以使得高校在采購過程中,把盡可能多的項目資金支付出去當(dāng)作任務(wù)來執(zhí)行,在一定程度上縱容了圍著標(biāo)的物預(yù)算投標(biāo)的行為發(fā)生。

3 圍標(biāo)現(xiàn)象產(chǎn)生的危害

3.1 違背了政府采購“公開、公平、公正”的初衷,形成了市場的不良競爭環(huán)境

從技術(shù)指標(biāo)唯一性設(shè)定的開始就剝奪了其他品牌廠商參與競爭的資格,造成極其惡劣的影響。

(1) 由于設(shè)備指標(biāo)單一指向的潛規(guī)則在政府采購市場中已成為屢見不鮮的事實,引發(fā)了不正當(dāng)競爭——授權(quán)報備,即代理供應(yīng)商為確保自己中標(biāo),先行向廠家申報代理授權(quán),且是唯一的代理供應(yīng)商,把其他供應(yīng)商屏蔽在競爭之外,自己再找兩家陪標(biāo)人即可中標(biāo)。由此產(chǎn)生的費用計入招標(biāo)設(shè)備的價格,造成財政資金的隱性浪費。

(2) 由于廠家和各陪標(biāo)人在此過程中都各有受益,因此各個方面對這種潛規(guī)則都予認(rèn)可,或是采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度,保證各個環(huán)節(jié)得以實施,從而使得相關(guān)投標(biāo)人也紛紛效仿,干擾了市場的健康發(fā)展與良性競爭。

(3) 引發(fā)了各廠商及代理供應(yīng)商之間的不良競爭。一旦出現(xiàn)非指定品牌設(shè)備中標(biāo)的情況,既定的主投者便會投訴維權(quán),檢舉其他人所投設(shè)備不能滿足的指標(biāo),這既增加了處理投訴事項的成本,又在政府采購市場上為其不良競爭披上了“合法”的外衣。

3.2 導(dǎo)致了“陽光采購”中腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生

一方面由于采購設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)由用戶提供,用戶委托供應(yīng)商所做的指標(biāo)又普遍具有傾向性(供應(yīng)商利益使然),使得用戶與供應(yīng)商之間的關(guān)系變得相應(yīng)復(fù)雜起來,即便彼此間沒有違規(guī)情況,仍難免引發(fā)猜測；另一方面,代理供應(yīng)商為了保持與用戶的聯(lián)系,通過上述手段獲取更高的利潤,也會采取一切措施與用戶溝通,甚至采取返點、回扣、給好處等隱蔽的違規(guī)方式,從而使得該代理供應(yīng)商能夠長期與用戶合作,形成了事實上的壟斷,也成為廉政風(fēng)險防范的薄弱點[6]。

3.3 造成了市場信息不對稱,國家財政資金受損

由于市場競爭不充分,相關(guān)設(shè)備的市場信息不透明[7],給予圍標(biāo)供應(yīng)商留下不可預(yù)知的操作空間,使得國家財政資金的支出具有一定的盲目性,違背了政府采購性價比最優(yōu)的初衷。

4 防止圍標(biāo)現(xiàn)象產(chǎn)生的對策

從現(xiàn)實來看,圍標(biāo)現(xiàn)象已成為政府采購活動中屢見不鮮的“正常行為”,要認(rèn)真杜絕圍標(biāo)現(xiàn)象。

(1) 進一步健全完善政府采購相關(guān)的政策法規(guī)。特別是針對現(xiàn)實操作中存在的突出問題制定相應(yīng)管理辦法,雖然在發(fā)改委等7部門2005年聯(lián)合頒發(fā)的《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》中第32條指出:“一個制造商對同一品牌同一型號的貨物,僅能委托一個代理商參加投標(biāo),否則應(yīng)作廢標(biāo)處理?！盵8]但在財政部2004年頒發(fā)的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》[9]中卻對此未做要求。因此,應(yīng)制定政府采購相關(guān)政策法規(guī)的實施細(xì)則,對參與投標(biāo)的制造廠商及設(shè)備予以明確要求,如果僅有一個廠家的設(shè)備滿足,不論其委托多少代理供應(yīng)商,都應(yīng)視為單一來源,從而實現(xiàn)市場的充分競爭,從根本上杜絕圍標(biāo)現(xiàn)象產(chǎn)生。

(2) 進一步健全采購執(zhí)行過程中的監(jiān)督管理機制[10]。不僅要加強對政府采購依法合規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督,特別是要加強對操作層面一些容易滋生歧義的方面進行研究,適時進行規(guī)范或調(diào)整。如現(xiàn)行有關(guān)貨物政府采購的政策中,雖然尚未有明確規(guī)定參與的投標(biāo)人必須按制造廠商產(chǎn)品計數(shù),但在財政部2003年對河北省財政廳的復(fù)函[11]中專門就多家代理商代理一家制造商產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計算投標(biāo)響應(yīng)家數(shù)進行了說明:“政府采購的競爭是指符合采購人采購需求的不同品牌或者不同生產(chǎn)制造商之間的競爭,原則上同一品牌同一型號產(chǎn)品只能有一家投標(biāo)人。”“為了避免同一品牌同一型號產(chǎn)品出現(xiàn)多個投標(biāo)人的現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確規(guī)定,同一品牌同一型號產(chǎn)品只能由一家供應(yīng)商參加。如果有多家參加同一品牌同一型號產(chǎn)品投標(biāo)的,應(yīng)當(dāng)作為一個供應(yīng)商計算?！庇嘘P(guān)上述政策的說明,相關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)據(jù)此對政府采購規(guī)定進行修訂或者發(fā)文廣而告知,使采購相關(guān)各方均應(yīng)照此執(zhí)行,而不是一事一議。

(3) 加強對用戶政策宣傳,嚴(yán)格遵守政府采購的相關(guān)法律法規(guī)，并向用戶廣泛宣傳。在技術(shù)指標(biāo)設(shè)定中,必須做好市場的全面、充分調(diào)研,應(yīng)至少保證有3個廠家的設(shè)備滿足使用中的主要需求,避免出現(xiàn)帶有明顯傾向性的指標(biāo)。

(4) 加強對廠商及代理供應(yīng)商的政策引導(dǎo)。良性充分的市場競爭環(huán)境將保障每一個參與其中的個體受益,一旦出現(xiàn)違規(guī)操作,應(yīng)進行全面深入調(diào)查,并對違規(guī)方降低信用等級,嚴(yán)重者列入黑名單,以營造維護一個健康運行的政府采購市場氛圍。

(5) 建立市場信息查詢平臺。對參與市場競爭的成熟設(shè)備進行分類,公開其市場信息,未納入平臺的設(shè)備信息要在采購后及時生成,不斷補充完善平臺信息,信息要接受市場的考驗,促使廠商及代理供應(yīng)商的競爭能夠在一個相對合理的區(qū)間里進行。

(6) 加強對招標(biāo)代理機構(gòu)的規(guī)范管理與政策培訓(xùn)[12],嚴(yán)格執(zhí)行采購政策法規(guī),對技術(shù)指標(biāo)明顯有偏差的要請行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專家進行把控,對不滿足3個制造商及以上設(shè)備的投標(biāo),要堅決予以廢標(biāo)。

圍標(biāo)現(xiàn)象在政府采購市場上已成為極難根治的頑疾,其產(chǎn)生的危害眾所周知,但各方面對此又熟視無睹,關(guān)鍵還需要政府在采購政策上給予明確的、嚴(yán)格的指導(dǎo)與界定,不斷完善對采購市場的監(jiān)督,使采購各方在執(zhí)行過程中能夠依據(jù)充分,提升效率,真正營造一個健康有序、良性競爭的公開、公平、公正環(huán)境。

References)

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[2] 惠京穎,任瑩,龍奮杰.項目招標(biāo)管理風(fēng)險研究[J].實驗技術(shù)與管理,2014,31(10):264-268.

[3] 王曉華.關(guān)于防范高校進口設(shè)備購置風(fēng)險的思考[J].實驗技術(shù)與管理,2011,28(7):207-209.

[4] 中華人民共和國政府采購法[EB/OL].(2014-12-31).Baike baiducom/2014-12-31.

[5] 饒艷輝.高校設(shè)備采購質(zhì)量保障體系研究[J].中國現(xiàn)代教育裝備,2014(15):10-12.

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[8] 國家發(fā)展和改革委員會、建設(shè)部等七部委.工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法：2005年第27號令[Z].2005.

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[10] 王曉燕,萬國良,李青.構(gòu)建高校綠色采購監(jiān)督機制探討[J].實驗技術(shù)與管理,2014,31(7):237-240.

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[12] 張宇,李靜,李麗,等.高校招標(biāo)代理機構(gòu)規(guī)范化管理研究[J].中國現(xiàn)代教育裝備,2014(3):7-9.

Root cause analysis and adopted countermeasures to bid-ringing phenomenon in government procurement activities

Wang Xiaohua, Du Yahui, Li Haiyan

(Department of State-owned Assets Management,Beijing Technology and Business University,Beijing 100048,China)

The bid-ringing phenomena occurred in government procurement activities and avoidance of phenomena are analyzed with the case. The root of bid-ringing phenomenon and its harm on the government procurement are stipulated. The considerations and suggestions for solving the problems are proposed from various aspects,including the policy guidance,supervision and management,procurement activities,interest bodies, basic information construction,etc.

government procurement; bid-ringing,supervision on policies; information transparency; standard operation

2015- 02- 02

王曉華(1970—)，女，湖南常德，碩士，副研究員，國有資產(chǎn)管理處處長，主要研究方向為設(shè)備采購管理與國有資產(chǎn)管理.

F253.2；G484

A

1002-4956(2015)7- 0249- 03