消費糾紛行政調(diào)解地方化之探析

肖 晗，羅 漂（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙410081）

消費糾紛行政調(diào)解地方化之探析

肖 晗，羅 漂
（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙410081）

消費糾紛行政調(diào)解是消費糾紛行政解決機制中舉足輕重的一環(huán)，我國沒有系統(tǒng)的消費糾紛行政調(diào)解立法，在解決此問題上，各地只能在立足本地實際情況的基礎上對消費糾紛的行政調(diào)解機制設置地方性規(guī)定，鮮明的地方化色彩成了消費糾紛行政調(diào)解機制的一大特色，其在促進地方消費糾紛的快速、高效解決上雖占據(jù)了重要地位。但是，這也對國家的統(tǒng)一立法與管理帶來了重重障礙，如何有效解決消費糾紛行政調(diào)解地方化的弊端顯得及其必要。

消費糾紛；行政調(diào)解；地方化

“向有關行政部門申訴”是消費糾紛多元化解決機制中的重要部分，我國《消費者權(quán)益保護法》第28條規(guī)定了消費糾紛的行政解決機制。實踐中，消費糾紛的行政解決主要包括行政調(diào)解與行政處罰，但行政處罰只有在行政機關通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者存在非法行為時才可以加以適用，故消費糾紛的行政解決機制中多以行政調(diào)解為主。消費糾紛的行政調(diào)解是指消費者與經(jīng)營者在消費領域產(chǎn)生爭議訴諸于相關行政部門后，由消費行政管理部門主持，根據(jù)國家相應的法律法規(guī)，對雙方當事人進行說服教育，在尊重當事人意愿的基礎上，促使雙方達成調(diào)解協(xié)議，從而解決糾紛的活動。

地方化用以形容一個地區(qū)相較于其他區(qū)域所具有的本地特色的制度或風俗等等的一種現(xiàn)象。我國針對消費糾紛行政調(diào)解機制的法律規(guī)定偏向粗線條設計，具有操作性不強的先天缺陷。為此，部分地區(qū)的相關行政部門因地制宜地制定出了本地方的消費糾紛行政調(diào)解機制。如此一來，消費糾紛行政調(diào)解機制逐漸呈現(xiàn)出地方化的色彩。

一、我國消費糾紛行政調(diào)解地方化的體現(xiàn)

人類進入商品社會以后，消費糾紛層出不窮?；谖覈蓪τ谙M糾紛行政調(diào)解缺乏統(tǒng)一、詳盡的法律規(guī)定，為了促使消費糾紛的快速有效解決，我國部分地區(qū)在結(jié)合地方實際情況的基礎上，對消費糾紛的行政調(diào)解機制進行了大膽的探索，這種探索多以圍繞解決行政調(diào)解協(xié)議效力問題、增強行政調(diào)解操作性與緩解行政部門調(diào)解壓力等方面而展開。

鑒于消費糾紛的行政調(diào)解協(xié)議不具有強制執(zhí)行的效力，湖南省岳陽市云溪區(qū)進行了將行政調(diào)解與司法調(diào)解相配合，并通過司法確認的方式賦予調(diào)解協(xié)議以強制執(zhí)行力的實踐：近期，工商局工商所接收到當?shù)叵M者投訴，稱其因在超市購買的大米重量少于標秤表明的重量，與經(jīng)營者產(chǎn)生了糾紛，工商所在調(diào)解的過程中雙方當事人始終無法對賠償問題產(chǎn)生一致意見。正當消費者準備向法院起訴時，工商所請來了當?shù)胤ü?，在參與法官明之以理、曉之以法的進一步調(diào)解下，最終達成超市一次性賠償消費者雙倍大米的調(diào)解協(xié)議，并申請當?shù)胤ㄔ撼鼍吡怂痉ù_認書。當事人對調(diào)解結(jié)果表示滿意，并及時履行了調(diào)解協(xié)議［1］。

我國法律對消費糾紛行政調(diào)解的規(guī)定具有模糊性，浙江省蘇州市昆山工商局為了進一步對行政

調(diào)解作出細化性的規(guī)定，方便行政調(diào)解工作的具體實施，先后出臺并印發(fā)了《昆山工商系統(tǒng)行政調(diào)解工作實施意見》等文件，對行政調(diào)解的概念、原則、范圍、調(diào)解程序等作出了明確的規(guī)定，并制作了行政調(diào)解示范文本、報送臺賬等規(guī)范性表格進行具體工作指導，為相關部門開展行政調(diào)解工作提供了依據(jù)［2］。

北京市工商局面對紛至沓來的消費糾紛，考慮到行政資源的有限性，制定了《北京市工商行政管理局消費爭議快速解決綠色通道管理規(guī)定》，其中第2條規(guī)定了消費爭議快速解決綠色通道，即在工商行政管理部門監(jiān)督指導下，具有較強的消費者權(quán)益保護意識的企業(yè)和其他社會組織，依照法律法規(guī)及相關制度，主動與消費者和解消費爭議的工作機制。只有在綠色通道的過程中沒有和解成功的消費糾紛，才告知消費者由工商行政管理部門進行行政調(diào)解，以期通過在消費糾紛的行政調(diào)解機制之前附帶增加一個和解程序來減輕行政部門的工作負擔，使行政部門能集中精力調(diào)解爭議較大的消費糾紛。

就目前來看，消費糾紛紛繁復雜，一旦沒有明確可操作的調(diào)解機制，行政部門在面對棘手的消費糾紛時極可能會因無調(diào)解程序、調(diào)解方式等可遵循而束手無策，難以真正發(fā)揮行政調(diào)解在解決消費糾紛中的作用，削弱了行政機關在解決消費糾紛領域的公信力。各地紛紛出臺的地方調(diào)解規(guī)范有力地解決了這些問題，充分展現(xiàn)了消費糾紛行政調(diào)解地方化的特色。盡管各地采取的措施不盡相同，卻都為本地消費糾紛進行行政調(diào)解掃除了諸多障礙，成功解決了一件又一件的消費糾紛案件。

二、消費糾紛行政調(diào)解地方化的成因

(一)法律規(guī)定的不足

行政調(diào)解作為消費糾紛行政解決機制中普遍采取的一種解決方式，雖然體現(xiàn)在有關產(chǎn)品質(zhì)量、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列保護消費者權(quán)益的各種法律法規(guī)中，但并沒有被我國立法統(tǒng)一規(guī)定下來。我國《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定：“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關行政部門應當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)，采取措施，保護消費者的合法權(quán)益?！笨蓳?jù)查尋的是僅以此籠統(tǒng)的規(guī)定確立消費糾紛的行政解決機制，而專門關于消費糾紛行政調(diào)解的法律更是無從尋起。根據(jù)規(guī)定，消費者合法權(quán)益的保護主體為 “各級人民政府”、“有關行政部門”，而在其他相關法律法規(guī)中對行政機關不同級別、不同部門的職權(quán)也沒有梳理［3］。行政部門對于采用何種方式進行調(diào)解，由誰調(diào)解等均具有廣闊的自由決定空間，從而為行政機關針對消費糾紛行政調(diào)解的程序、方式、主體進行地方化的規(guī)定提供了有利的契機。

(二)行政調(diào)解協(xié)議的固有缺陷

行政調(diào)解協(xié)議是經(jīng)營者與消費者在行政機關的居中調(diào)解下自愿達成的書面協(xié)議，并不具有強制執(zhí)行的法律效力，當事人是否履行調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容完全出于個人的意愿，拒絕履行并不會帶來相應的否定性結(jié)果。行政機關在調(diào)解的過程中，可能會面臨當事人不愿意接受調(diào)解或者達不成調(diào)解協(xié)議而終結(jié)調(diào)解程序，亦或是當事人不愿意履行調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容而使調(diào)解協(xié)議歸于無效的結(jié)果。這無疑是對行政執(zhí)法資源的一種極大浪費，也阻礙了行政調(diào)解解決消費糾紛功能的發(fā)揮。一旦經(jīng)營者拒不接受調(diào)解或拒不履行調(diào)解結(jié)果而主持調(diào)解的行政機關又無法提供別的解決辦法的時候，就會極大地打擊消費者對行政執(zhí)法部門的信心，破壞消費者對行政機關的信賴關系，削弱政府部門的權(quán)威。從這個意義上來說，賦予行政調(diào)解協(xié)議以強制執(zhí)行力勢在必行，各地采取各種措施賦予調(diào)解協(xié)議以強制執(zhí)行力的行為也就應運而生。

(三)消費糾紛的自身特點

消費糾紛具有多發(fā)性與復雜性，伴隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，每個地域經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，消費方式與消費水平各有差異，消費糾紛也逐漸呈現(xiàn)出地方化，特別是在經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，更是展現(xiàn)出其多樣性的特征。單純依靠行政部門的一般調(diào)解方式解決多元化消費糾紛的效果往往不盡如人意，也是對現(xiàn)存有限的行政資源產(chǎn)生的極大挑戰(zhàn)。為了適應消費糾紛的地方化，地方行政部門的調(diào)解機制也得作出相應的調(diào)整或改變。于是，行政部門均力挺制定出以有限的行政資源進行最大程度上調(diào)解消費糾紛的機制，以期對促進消費糾紛的解決與減輕行政部門的調(diào)解負擔有所助益。

三、消費糾紛行政調(diào)解地方化的利弊分析

(一)消費糾紛行政調(diào)解地方化的優(yōu)點

1.便利、靈活、高效

消費糾紛行政調(diào)解地方化，是各地方行政機關根基于本地實際情況，綜合考慮各種因素提出來的

解決消費糾紛辦法的現(xiàn)象，行政機關在制定這些地方行政解決機制時必定先進行價值的考量：采取何種方式最有利于糾紛的快速解決、何種辦法最有益于雙方的接受、何種方法使雙方自覺履行義務的可能性最大等等，進而在綜合衡量各種情況的基礎上，提出最佳解決方案。因而，各地方的消費糾紛行政調(diào)解方案對發(fā)生在該范圍內(nèi)的消費糾紛適用性特別強，為本地區(qū)消費糾紛的行政調(diào)解提供了更為快捷、便利之路。

2.促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

消費是拉動經(jīng)濟發(fā)展的馬車之一，和諧、有序的消費環(huán)境是促使消費的前提條件。消費者在消費的過程中，難免與經(jīng)營者產(chǎn)生消費糾紛，消費糾紛訴諸相關行政部門后，行政部門能否順利解決該爭議，關乎到行政部門定紛止爭能力的實現(xiàn)與消費者對市場機制的信心。行政調(diào)解機制是消費糾紛行政解決機制的重要部分，地方化的行政調(diào)解在發(fā)揮解決地方消費爭議優(yōu)勢的過程中進一步增強了消費者對政府管理市場的信賴，化解了消費者與經(jīng)營者之間的對立情緒，讓消費者能夠放心、安全地進行消費活動，以消費推動本地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，為構(gòu)建社會主義和諧社會發(fā)揮作用。

3.督促相關行政部門各司其職

在我國，對消費者權(quán)益進行保護的行政部門數(shù)量頗多，形成了以工商行政管理部門為主導，質(zhì)檢、商檢以及衛(wèi)生局等部門相配合的工作機制。鑒于《消費者權(quán)益保護法》對消費者尋求行政投訴時的具體部門規(guī)定模糊，極大地阻礙了消費糾紛的行政解決：到底應向哪個行政部門申訴？中國的行政部門那么多，未明確指向一個具體的行政部門，就說明相關的行政部門都有權(quán)力去管，但是又都可以推誘不管［4］，致使消費糾紛行政調(diào)解效率低下。由此，各地方出臺的地方政策中多以明確各行政部門的職權(quán)范圍以及規(guī)定各部門的調(diào)解機制為主，將消費者的行政投訴落到實處，避免了因職權(quán)重疊導致的各行政部門推卸責任或爭相處理的情形，對各行政部門在職權(quán)范圍內(nèi)調(diào)解消費糾紛形成了有力的監(jiān)督。

(二)消費糾紛行政調(diào)解地方化的缺陷

1.易超出法律界限

我國法律要求各級人民政府工商行政管理部門以及其他的行政機關，要根據(jù)法律、法規(guī)并在自己的職權(quán)范圍內(nèi)來解決消費糾紛。但是并沒有對法律、法規(guī)的內(nèi)容以及各行政機關具體的職權(quán)范圍予以清晰、明確的界定，尤其是對剛性環(huán)節(jié)的缺失，導致各行政機關對這些規(guī)定的界限的度的把握程度往往不一樣，有的行政機關可能超出自己的權(quán)限范圍來調(diào)解消費糾紛，更有的行政機關為了促使消費糾紛能得以優(yōu)質(zhì)處理而采取的行政調(diào)解措施甚至有違背法律之嫌疑，如上所述的行政調(diào)解與司法調(diào)解相配合，以司法確認的方式賦予調(diào)解協(xié)議以強制執(zhí)行力，盡管對于解決消費糾紛起了很大的作用，但是行政調(diào)解能否與司法調(diào)解相配合，配合后所達成的調(diào)解協(xié)議具體的定性又是怎樣，法律并沒有作出規(guī)定。行政調(diào)解協(xié)議本沒有強制執(zhí)行力，但由于調(diào)解過程中在法官的參與下而達成的調(diào)解協(xié)議便可申請法院以司法確認的方式賦予該協(xié)議強制執(zhí)行力的行為是否合適？是否有違背法律之可能？尚有很大的探討空間。

2.不便于全國的統(tǒng)一管理

消費糾紛行政調(diào)解的地方規(guī)定是散見于全國各地的，每個地方結(jié)合本地區(qū)的實際制定出的調(diào)解機制并沒有一個統(tǒng)一、具體的標準，這在一定程度上加大了地方行政機關采取行政調(diào)解措施時的任意性與靈活度，各個地方在制定調(diào)解措施時通常主要考慮是否有利于當?shù)叵M糾紛的解決，而忽視了與其他地區(qū)消費糾紛行政調(diào)解的區(qū)別與如何銜接的問題。這無疑加劇了我國今后在制定出一部系統(tǒng)的以統(tǒng)管全國各地關于消費糾紛行政調(diào)解機制規(guī)定的難度，也對日后國家在消費糾紛行政調(diào)解領域進行統(tǒng)一管理帶來了重重的困難。

四、解決消費糾紛行政調(diào)解地方化弊端的建議

消費糾紛行政調(diào)解地方化兼具了利弊雙面，在肯定成果的前提下，也不容忽視這一現(xiàn)象背后可能帶來的弊端。當下，如何解決這些弊端已然成為迫在眉睫的任務。

(一)加快消費糾紛行政調(diào)解立法的步伐

消費糾紛行政調(diào)解立法的完善，是當前消除弊端最重要的前提。消費糾紛的行政調(diào)解以其靈活性為特征，立法機關對于其法律規(guī)制不應規(guī)定得過于死板，但是也不能沒有原則地抽象化，而是應盡可能以高位階的法律將行政調(diào)解的原則、程序以及各行政部門的調(diào)解范圍與調(diào)解權(quán)利清晰化，尤其應明確賦予調(diào)解協(xié)議以強制執(zhí)行的法律效力，使消費糾紛的地方行政調(diào)解能在一個相對統(tǒng)一的運行程序中發(fā)揮地方行政部門的能動性。同時，在肯定與鼓

勵地方發(fā)展適合本區(qū)域消費糾紛行政調(diào)解機制的原則下，還需規(guī)定因違法、不適宜等原因?qū)е碌膽枰耘懦牡胤秸{(diào)解方式，并同時規(guī)定懲戒性的措施以對違反規(guī)定進行調(diào)解的行政機關及其相關工作人員給予相應的懲罰。

(二)設置專門的消費糾紛行政調(diào)解部門

設立專門的消費糾紛行政解決機構(gòu)是當前運用行政機制解決消費糾紛廣受推崇的方式之一，也為許多國家所采用。例如在美國，聯(lián)邦政府處理消費糾紛的行政機構(gòu)多達38個，其中“聯(lián)邦貿(mào)易委員會”下設消費者保護局，負責消費者投訴案件的處理［5］。針對我國消費糾紛發(fā)生頻繁的區(qū)域，各級行政機關也可以根據(jù)需要，設置一個獨立的負責消費糾紛行政解決的機構(gòu)，并在其機構(gòu)中單獨設立專門的消費糾紛行政調(diào)解部門，由在各個領域內(nèi)具有專業(yè)知識的本行政系統(tǒng)內(nèi)的人擔任工作人員，針對不同類型的消費糾紛分別安排不同專業(yè)領域的人負責調(diào)解。如此一來，既可以有效避免各行政部門因職權(quán)重疊導致的“踢皮球”和各行政部門調(diào)解機制混亂現(xiàn)象的出現(xiàn)，又能為國家進行統(tǒng)一管理帶來方便，最重要的是工作人員的專業(yè)性，能為消費糾紛得以高效解決奠定堅實的根基。

(三)提高行政部門工作人員的素質(zhì)

地方行政調(diào)解部門工作人員的素質(zhì)問題關乎到消費糾紛能否順利解決，關乎到地方行政部門的形象建設。消費糾紛的地方行政調(diào)解機制是由本地方的相關行政工作人員制定的，其實踐經(jīng)驗、素質(zhì)水平與出臺的地方性法規(guī)和政策的適用性與可操作性息息相關。簡言之，要從根本上減少消費糾紛行政調(diào)解地方化缺陷，提高行政部門工作人員的素質(zhì)水平尤為重要。首先，要向行政部門調(diào)解工作人員強調(diào)消費糾紛的調(diào)解活動必須建立在自愿與合法的基礎上開展，調(diào)解的過程應注重情與理的結(jié)合。其次，“陽光是最好的防腐劑”，地方消費糾紛的行政調(diào)解過程應當向社會公開，接受廣大群眾的監(jiān)督，讓人民群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)與建議權(quán)，以此方式督促內(nèi)部工作人員注重素質(zhì)的培養(yǎng)。最后，消費糾紛行政調(diào)解部門應當注重要求調(diào)解工作人員在對消費糾紛進行行政調(diào)解過程中積累的經(jīng)驗進行分析總結(jié)，以提高工作人員的業(yè)務水平，方便其在本地區(qū)制定地方性的消費糾紛行政調(diào)解規(guī)定時提供寶貴意見。

［1］徐艷.論消費糾紛行政調(diào)解與司法程序的銜接［D］.長沙:湖南師范大學,2012.

［2］祁綺,徐明.構(gòu)建行政調(diào)解機制化解消費維權(quán)糾紛［EB/OL］.［2012-08-23］.http://jsfzb.xhby.net/html/2012-08/23/content_622263. htm.

［3］孟海燕,黃捷.論消費糾紛的行政解決機制［J］.消費經(jīng)濟,2013(4):89-90.

［4］楊慧.論消費爭議解決途徑的障礙及疏通［J］.安徽大學學報,2005(6):113-114.

［5］范渝.ADR原理與實務［M］.廈門:廈門大學出版社,2002:686.

The Evaluation on Administrative Mediation of Localized Consumption Disputes

XIAO Han,LUO Piao
（School of Law,Hunan Normal University,Changsha 410081,Hunan,China）

Administrative mediation of consumption disputes is a important part of the consumption dispute's administrative settlement mechanism,In our country,we didn't have system of consumer disputes administrative mediation legislation,on the solution to this problem,local can only be based on the reality of local consumption disputes to set up local provisions of administrative mediation mechanism,so,the localization of color became a big characteristic of consumption disputes of administrative mediation mechanism,its occupies the important position on promoting local consumption disputes solution to settle the disputes quickly and efficiently,but also brought obstacles for legislation and management of our country.How to effectively resolve the disadvantages of localization administrative mediation of consumption disputes is necessary.

consumption disputes;administrative mediation;localization

D923

A

1007-5348（2015）01-0109-04

（責任編輯：曾 耳）

2014-11-13

湖南省社會科學基金項目“湖南農(nóng)村消費糾紛解決機制建設問題調(diào)研”（11YBB261）

肖晗（1965-），男，湖南常寧人，湖南師范大學法學院教授；研究方向：訴訟法學、教育法學。