關(guān)于高校依法治校與民主治理運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的思考

曹留成

(駐馬店職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 駐馬店 463000)

關(guān)于高校依法治校與民主治理運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的思考

曹留成

(駐馬店職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 駐馬店 463000)

當(dāng)民主和法治已成為社會治理的核心要義之時(shí)，大學(xué)治理不可置身于二者之外。健全和完善依法治校與民主管理的運(yùn)行機(jī)制，有助于激發(fā)相關(guān)利益者為大學(xué)發(fā)展提供資源的動力。但是，在大學(xué)的內(nèi)部治理中，法治和民主的推進(jìn)動力仍顯不足，依法治校與民主治理的運(yùn)行機(jī)制并沒有得到有效地整合。大學(xué)只有深入貫徹“依法治?！薄懊裰髦卫怼焙诵睦砟?，才能促進(jìn)自身科學(xué)地發(fā)展，別無他途。

大學(xué)治理；依法治校；民主治理

隨著中國高等教育體制改革的不斷深化，中國的大學(xué)也逐步成為相對獨(dú)立的自主辦學(xué)實(shí)體，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和管理權(quán)日益擴(kuò)大。但是從大學(xué)的內(nèi)部治理來看，法治和民主的推進(jìn)動力仍顯不足，依法治校與民主治理的運(yùn)行機(jī)制并沒有得到有效地整合，與當(dāng)下社會主義民主、法治的發(fā)展期望仍有差距，與完善大學(xué)內(nèi)部治理的需求還有落差。

一、依法治校與民主治理的當(dāng)下困境

(一)大學(xué)治理的文化有待于培育

大學(xué)是一種特殊的文化組織，大學(xué)的治理不可能背離大學(xué)組織的文化特性。因?yàn)椤按髮W(xué)治理的有形框架只有在理念認(rèn)可，即與文化模式相容的情況下，才能發(fā)揮作用”[1]470-474。然而，當(dāng)下中國的大學(xué)治理存在著文化忽視的現(xiàn)象，制約著現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。其主要表現(xiàn)為：一是民主與法治的文化讓位于強(qiáng)勢的“官本位”的政治文化。中國傳統(tǒng)的社會過于強(qiáng)調(diào)“官本位”，而且官僚文化影響至深，并一度成為中國傳統(tǒng)政治的主導(dǎo)文化。大學(xué)校園同樣不能置身事外，充滿著濃郁的官僚文化氣息。這種特殊的政治文化和倫理教化，嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代民主與法治文化的發(fā)展，導(dǎo)致大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的精神得不到應(yīng)有的彰顯。二是管理者民主與法治的觀念仍顯表面化。依法治校和民主管理多為一些領(lǐng)導(dǎo)者的口號，并沒有內(nèi)化為管理者的自覺行動，“以我為中心”和“只唯上不唯下”的心理往往成為他們處理大學(xué)事務(wù)的邏輯，結(jié)果導(dǎo)致大學(xué)民主與法治建設(shè)仍缺乏觀念文化的支撐，過于強(qiáng)化行政權(quán)力。三是大學(xué)的服務(wù)文化受困于科層制的管理文化。從大學(xué)內(nèi)部的管控來看，大學(xué)的內(nèi)部組織是一種較強(qiáng)等級性的科層制，政策制定和判斷來自頂層，執(zhí)行在基層。在這樣的組織架構(gòu)中，大學(xué)中的各類行政人員演化為管理的主體，他們習(xí)慣于根據(jù)上層的意志“發(fā)號施令”，監(jiān)督控制學(xué)術(shù)人員，往往出現(xiàn)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致一些利益相關(guān)者如教師、家長和學(xué)生代表很難有發(fā)聲的機(jī)會，逐漸處于邊緣化和隱性化的地位，服務(wù)文化自然不自然地被科層制所取代。

(二)校內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)滯后于國家高等教育法律體系前進(jìn)的步伐

從目前來看，隨著國家民主與法治的不斷發(fā)展，我國的高等教育法律體系在不斷完善?！督逃ā贰督處煼ā贰陡叩冉逃ā返纫淮笈逃ㄒ?guī)的頒布與實(shí)施，為完善高校法人制度、規(guī)范高校行政管理提供了有力的法律支撐。《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》等一批行政規(guī)章的實(shí)施也為完善高校的管理機(jī)制注入了新的推力。但是，隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校管理越來越復(fù)雜化，高校內(nèi)部利益的糾葛、各種人事、科研方面管理的糾紛與矛盾沖突逐漸呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。究其原因，“其根本原因在于學(xué)校內(nèi)部管理制度不健全，缺乏規(guī)范的法治程序”[2]11-12。高校校內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)滯后，沒有與國家高等教育法律法規(guī)體系形成有效的對接。從高校內(nèi)部層面來看，“它主要表現(xiàn)為學(xué)校作為管理者、服務(wù)者與接受管理與服務(wù)的學(xué)校教師、學(xué)生以及教師和學(xué)生之間在學(xué)校章程規(guī)范下的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，仍停留在制度設(shè)計(jì)層面，還沒形成科學(xué)的、可實(shí)際操作的法規(guī)及規(guī)章制度”[3]12-14。大學(xué)章程是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的有效載體。但是根據(jù)教育部網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)信息顯示，目前僅有中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、武漢理工大學(xué)、華中師范大學(xué)等部分高校完成了高校章程的核準(zhǔn)與發(fā)布工作。其他高校的建設(shè)步伐明顯緩慢。在內(nèi)部管理層面來看，不少學(xué)校在內(nèi)部管理上民主管理制度缺失，不能適應(yīng)大學(xué)治理中出現(xiàn)的新情況，致使工作的隨意性增多，缺乏決策的科學(xué)性，一定程度影響了教師的創(chuàng)造活力和學(xué)生的成才質(zhì)量。再比如2012年頒布并實(shí)施的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》，是國務(wù)院部門規(guī)章，具有很強(qiáng)的法律效用，真正為學(xué)校教職工代表大會的實(shí)施提供了法律依據(jù)。遺憾的是，直至今天不少學(xué)校教職工代表大會形同虛設(shè)的問題依然嚴(yán)重，工會組織僅限于每年組織一次教代會而已。究其原因，學(xué)校推進(jìn)基層民主的動力仍顯不足。

(三)平等參與機(jī)制不健全，致使民主協(xié)商的程序缺失

美國當(dāng)代高等教育家德里克·博克指出，“大學(xué)的治理相比較于其他許多機(jī)構(gòu)的治理而言，必須更加注重平等參與性，必須盡可能淡化科層等級性”[4]52-57。在大學(xué)這樣一個(gè)特殊的文化組織的治理中，應(yīng)充分發(fā)揮人們參與的積極性，建立平等參與機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)利益主體參與大學(xué)治理，有效減少大學(xué)治理過程中的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的有序性和規(guī)范性。但從目前制度運(yùn)行的實(shí)際情況來看，由于行政權(quán)力的過度介入，大學(xué)教師、學(xué)生群體等在治理中的地位日益邊緣化，參與機(jī)制弱化比較普遍。其主要表現(xiàn)有三:一是缺乏有效的利益平衡機(jī)制。分權(quán)是平等參與的基礎(chǔ)。由于長期的行政化管理模式，一些學(xué)校過于強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力尤其是行政職務(wù)的作用，一些職能部門出現(xiàn)了角色錯(cuò)位，將服務(wù)職能置換為權(quán)力行為，掌握著制定游戲規(guī)則的強(qiáng)勢話語權(quán)并善于制造輿論，致使普通的教職員工很難有發(fā)聲的機(jī)會。二是互動性協(xié)商不足。大學(xué)的事務(wù)一般分為學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)，由于二者沒有嚴(yán)格的邊界劃分，就具體決策而言，不管決策的主體是誰，二者應(yīng)該建立必要的互動性協(xié)商機(jī)制。但在我國當(dāng)前大學(xué)治理的現(xiàn)狀中，互動性協(xié)商存在著較大的不足和空缺：“不足是指大學(xué)行政過度干預(yù)教職工代表大會和學(xué)術(shù)委員會的運(yùn)行，使得在這兩個(gè)機(jī)構(gòu)中的互動性協(xié)商變成大學(xué)行政的管制；空缺是指大學(xué)行政的決策會議極少向教師群體敞開大門”[5]26-32。三是人際關(guān)系的疏遠(yuǎn)。大學(xué)行政管理者的我行我素，加上權(quán)力關(guān)系的失衡，行政人員與教師群體之間的隔閡日益加深，教師參與治理的熱情銳減。杜威講：“不親自參與就使得那些被排除在外的人員缺乏興趣和關(guān)心。結(jié)果是相應(yīng)地使人缺乏實(shí)際的責(zé)任心，自動地、如果不是有意識地、那么就是無意地發(fā)展著這樣一種情緒：這不是我們的集體，這是上面的事情，讓那一幫特殊的人物去辦那些所應(yīng)該辦的事去吧”[6]73。當(dāng)雙方缺乏合作互惠的態(tài)度行事之時(shí)，大學(xué)的治理難以實(shí)現(xiàn)共享和共治。

(四)從高校內(nèi)部管理運(yùn)行的實(shí)踐來看，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

高等教育管理體制的核心是解決好權(quán)力制衡關(guān)系。但在學(xué)校內(nèi)部管理過程中，往往是決策、指揮和執(zhí)行多，而監(jiān)督、反饋、有效制衡少。在學(xué)校的決策與運(yùn)行機(jī)制中，往往會出現(xiàn)“校長說了算”“上級說了算”，教職工知情、參與、監(jiān)督、制衡“疲軟”，導(dǎo)致民主監(jiān)督缺失：其一，是缺乏公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。汪玉凱教授指出：“公布權(quán)力清單其實(shí)是一個(gè)長期被忽略的基礎(chǔ)工作。我們一直在要求推行政務(wù)公開、信息公開，但干部到底有哪些權(quán)力，權(quán)力從哪里來，到哪里去，干部自己不清楚，群眾則更不清楚，監(jiān)督權(quán)力也就無從談起”[7]。如果高校的權(quán)力不能或不敢在“陽光下曬一曬”，難免會出現(xiàn)一些“黑洞”，如某重點(diǎn)大學(xué)的“招生門”事件。高校出現(xiàn)教育腐敗現(xiàn)象，產(chǎn)生教育資源的分配不公和浪費(fèi)，學(xué)校事故的頻發(fā)以及由此造成的教育教學(xué)秩序混亂等等都與缺乏公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制有關(guān)。其二，監(jiān)督的重點(diǎn)不突出。民主監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)該是對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)行為及對人、財(cái)、物管理和使用的有效性監(jiān)督。但是，目前普遍的做法最多是讓教職工討論一下學(xué)校的規(guī)章制度等表面工作。所謂的校務(wù)公開，公開的形式和程序比較隨意，內(nèi)容有較強(qiáng)隱蔽性，缺乏真實(shí)的信息。其三，民主監(jiān)督機(jī)制不完善。突出表現(xiàn)為:從制度上對干部權(quán)力的限制沒有明確的界定，對學(xué)校事關(guān)全局決策的事前監(jiān)督及過程監(jiān)督和事后問責(zé)，沒有建立有效的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，真正將民主監(jiān)督的制度措施貫徹到權(quán)力運(yùn)行全過程的渠道不暢；對教職工代表履行職責(zé)認(rèn)真與否無嚴(yán)密、科學(xué)的獎懲制度，且隨意性大，缺乏有效的激勵(lì)制約機(jī)制。

二、依法治校與民主治理的可能路徑

(一)重塑民主與法治的治理文化建設(shè)

“大學(xué)文化是一種觀念文化、理念文化。”“作為觀念形態(tài)的文化是無形的，盡管也有附著于有形之上的文化，但也是透著有形去感受無形”[8]1-6。制度是建立在思想和觀念基礎(chǔ)之上的，制度是不同的思想或思潮的具體化?！爸贫扰c文化的關(guān)系是一種辯證的關(guān)系，兩者互生、一體、互為因果。有形的制度滲透著文化，無形的文化通過有形的制度得到體現(xiàn)”[9]1-10。要在根本上促進(jìn)學(xué)校依法治校和民主管理工作的順利開展，我國大學(xué)的治理文化建設(shè)刻不容緩。首先，學(xué)校應(yīng)該樹立法治與民主的價(jià)值觀。通過大力宣傳法治和民主文化，使民主與法治的觀念貫穿于大學(xué)的結(jié)構(gòu)控制系統(tǒng)，如學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)、決策過程和規(guī)章制度等，促進(jìn)依法治校和民主治理向深度和廣度的擴(kuò)展，營造依法治校和民主治理的文化氛圍。其次，做到有法可依和有法必依。法規(guī)的制定和執(zhí)行是大學(xué)結(jié)構(gòu)控制系統(tǒng)不可或缺的要件，只有做到有法可依和有法必依才能夠激活結(jié)構(gòu)控制的活力，彰顯規(guī)則，祛除潛規(guī)則，最大限度地減少權(quán)力在行使過程中的隨意性。第三，高校應(yīng)注重法治背景下的服務(wù)文化的再造，努力消除部門內(nèi)部的本位主義。近年來，隨著外部環(huán)境的變化，政治學(xué)中的服務(wù)行政理念成為關(guān)注的焦點(diǎn)，“以人為本”服務(wù)意識自然應(yīng)引起高校行政管理的自覺關(guān)注。高校行政管理部門要淡化控制意識，增強(qiáng)服務(wù)意識，以廣大教師和學(xué)生的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力型向責(zé)任型的轉(zhuǎn)變。

(二)完善教育法律法規(guī)，規(guī)范校內(nèi)規(guī)章制度

從國家層面講，社會處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對一些新的情況、新問題，有些教育法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)我國高等教育的發(fā)展要求。因此，應(yīng)該根據(jù)形勢的新要求適時(shí)地修改和完善法律法規(guī)，如建立師生司法救助制度以避免師生的合法權(quán)益受到侵害。從學(xué)校層面講，要加強(qiáng)制度化建設(shè)，用制度、規(guī)章的形式確立依法治校和民主治理在大學(xué)治理體系中應(yīng)有的地位。由于當(dāng)前很多高校內(nèi)部制定的校規(guī)校紀(jì)與國家的上位法有很多矛盾的地方，所以，高校應(yīng)按照國家相關(guān)法律法規(guī)對現(xiàn)有的校內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行修訂，逐漸形成一套完整的、科學(xué)的學(xué)校管理法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)有章可依。

(三)不斷推進(jìn)依法治校和民主治理機(jī)制建設(shè)

進(jìn)一步理順民主治理的渠道，使民主管理多樣化、系統(tǒng)化，為依法治校和民主治理提供制度機(jī)制保障。

1.創(chuàng)新決策機(jī)制

科學(xué)的決策機(jī)制是學(xué)校管理機(jī)制良好運(yùn)行的重要前提，創(chuàng)新決策機(jī)制是高校依法治校和民主管理改革的關(guān)鍵所在。第一，明確決策參與機(jī)構(gòu)職能，擴(kuò)大決策參與的范圍，充分發(fā)揮教代會這一學(xué)校民主管理主要形式的作用，保證教代會工作規(guī)范化、制度化和程序化。第二,建立決策咨詢機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)決策科學(xué)化、民主化的輔助能力。第三,明確決策參與的途徑和程序。進(jìn)一步科學(xué)地界定校黨委、校務(wù)委員會、職工代表大會、教授委員會參與決策的程序和途徑，保證依法治校和民主管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的渠道暢通。第四,建立決策責(zé)任制度。行使決策權(quán)力就要承擔(dān)決策責(zé)任,這既是法定責(zé)任,也是對決策權(quán)力行使的一種有效制約。按照權(quán)責(zé)一致的原則,確定學(xué)校決策失誤所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2.形成有效的權(quán)力平衡機(jī)制

在一個(gè)利益分化和利益主體多元的社會中，不同的利益主體有不同的訴求。在大學(xué)的內(nèi)部治理中，解決和化解不同教育利益的矛盾和沖突已不可能回避。面對“沖突和多元利益”的真實(shí)表現(xiàn)，決不能允許行政權(quán)力排斥學(xué)術(shù)權(quán)力長期存在?！耙粋€(gè)有效的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)利益相關(guān)者組織屬性并區(qū)分戰(zhàn)略利益相關(guān)者和一般利益相關(guān)者，將決策控制按照實(shí)際需要，合理地分布于不同的治理主體手里，并使不同主體產(chǎn)生權(quán)力依賴和制約關(guān)系”[10]22-26。

3.建立依法治校和民主管理績效考核機(jī)制

民主績效考核是指上級主管部門或群眾組織按照一定的指標(biāo)體系對依法治校和民主管理工作成效和影響進(jìn)行全面的考察與評價(jià)。對當(dāng)前來講，建立高校民主績效考核機(jī)制是深化高校依法治校和民主管理改革的重要一環(huán)。為此，第一要合理地確立考核的指標(biāo)體系，如依法治理情況、權(quán)力制衡情況、民主決策情況、校務(wù)公開情況等各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。第二要規(guī)范績效考核的程序?？己顺绦蛞?guī)范與否，直接關(guān)系考核結(jié)果的說服力和可靠性。第三要健全考核結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，獎優(yōu)罰劣，以正確的考核激勵(lì)推動依法治校和民主治理。

(四)完善民主監(jiān)督機(jī)制

只有建立一套比較完善的民主監(jiān)督機(jī)制，來約束、監(jiān)督管理者的權(quán)力運(yùn)用，才能保證學(xué)校在良好的機(jī)制與有序的環(huán)境中穩(wěn)步推進(jìn)依法治校和民主管理進(jìn)程。因此，健全師生員工參與民主管理和監(jiān)督的工作機(jī)制，切實(shí)保證廣大教職工的共同參與，促進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督工作，才能真正使依法治校和民主管理落到實(shí)處。從學(xué)校來講，要積極推進(jìn)教職工代表大會制度建設(shè)和探索黨員代表制度建設(shè)，實(shí)行黨務(wù)公開和校務(wù)公開，及時(shí)向師生員工、群眾團(tuán)體、民主黨派、離退休老同志等通報(bào)學(xué)校重大決策及實(shí)施情況，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，自覺接受群眾的監(jiān)督。

三、結(jié)語

隨著國家“依憲治國”的方略的逐步落實(shí)，教育的法治文化也在不斷地建設(shè)，大學(xué)需要在法治的文化中進(jìn)行內(nèi)部有效的治理。盡管當(dāng)下的大學(xué)在依法治校和民主治理的進(jìn)程中還遭遇不同困境，遇到不同的困難，但只要大學(xué)人能以創(chuàng)新的思維、擔(dān)當(dāng)?shù)臍馄恰掗煹男貞?、不懈的精神凝聚共識，擺脫陳舊的陋習(xí)，推動依法治校和民主治理的文化建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，大學(xué)的有效治理水平會不斷地得到提升，大學(xué)的魅力會進(jìn)一步得到彰顯，從而引領(lǐng)社會的進(jìn)步。

[1] 趙 成，陳 通.現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)解析[J].天津大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2005(5).

[2] 王學(xué)春，張 鑫.高校依法治校理論研究[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(5).

[3] 徐顯明. 確立依法治校理念 提升依法治校水平[J].中國高等教育，2006(5).

[4] 德里克·博克.大學(xué)的治理[J].高等教育研究，2012(4).

[5] 郭 卉.如何增進(jìn)教師參與大學(xué)治理[J].高等教育研究，2012(12).

[6] 杜 威．人的問題[M]．傅統(tǒng)先，邱 椿，譯．上海：上海人民教育出版社，1965．

[7] 湖南將公布所有官員“權(quán)力清單”繪權(quán)力運(yùn)行圖[N].濟(jì)南日報(bào)，2010-06-22(1).

[8] 張楚廷.大學(xué)文化與傳統(tǒng) [J].高等教育研究，2012(6).

[9] 劉獻(xiàn)君.論大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的制約機(jī)制 [J].高等教育研究，2012(3).

[10] 龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石[J].教育研究，2009(6).

[責(zé)任編輯 樂 知]

Thinking About Governing Schools by Law and Democratic Management Mechanism Construction of the University

CAO Liucheng

(ZhumadianVocationalTechnologyCollege,Zhumadian463000,China)

When democracy and the rule of law have become the core of social governance, university governance should not be exposed to the two outsides. Perfecting the running system of governance and democratic management according to law helps to stimulate the related interest gainer to provide resources power for the development of university. In the University's internal governance, however, propulsion power of the democracy and the rule of law is still insufficient, and the operation system of governance and democratic governance according to law has not been effectively integrated. It is necessary for universities to thoroughly implement the core idea ofgoverningbylaw,democraticmanagementand to promote the development of itself.

the university governance; governing schools by law; democratic management

2015-03-13

國家教師科研基金2012年度重點(diǎn)資助項(xiàng)目“堅(jiān)持依法治校和民主管理機(jī)制建設(shè)”(項(xiàng)目編號：CTF120524)

曹留成(1975- )，男，河南泌陽人，駐馬店職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，教育學(xué)碩士，主要從事高等教育和高等職業(yè)教育研究。

D922.16；G647

A

1671-8127(2015)04-0040-04