我國高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開路徑探討

吳吉惠，鄧?yán)桀?/p>

（西華師范大學(xué) 教育學(xué)院，四川 南充637000）

高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開是指高校在國家基本法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，向公眾公開或開放自己所擁有的財務(wù)數(shù)據(jù)信息，使其它組織機(jī)構(gòu)和公眾個人可以基于任何正當(dāng)?shù)睦碛珊筒捎帽M可能簡便的方法獲得相應(yīng)信息。高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開是高校信息公開的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其公開的財務(wù)數(shù)據(jù)主要包括：預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、成本費用管理、財務(wù)清算、財務(wù)報告及財務(wù)分析相關(guān)數(shù)據(jù)。①高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開有利于提高辦學(xué)效益，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，提高學(xué)校公信力。英國、美國、加拿大、日本等國的高校在財務(wù)數(shù)據(jù)公開方面已經(jīng)基本實現(xiàn)普遍化、規(guī)范化及法制化。[1]近年來，我國高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開雖然取得了一定成果，但其現(xiàn)狀依然不容樂觀，面臨著諸多困難急需解決，探討科學(xué)的公開路徑迫在眉睫。

一、高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開的歷史及現(xiàn)狀

高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開在我國有一個較長的醞釀過程。1999年11月，全國教育工會制定了《關(guān)于推進(jìn)教務(wù)公開工作的意見》，要求教務(wù)信息向組織內(nèi)部公開。2002年2月，教育部和全國總工會聯(lián)合出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)校務(wù)公開工作的意見》（簡稱《公開意見》），要求各級各類學(xué)校全面推進(jìn)校務(wù)公開工作。2008年5月起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱《條例》），規(guī)定教育等與人民群眾利益密切相關(guān)的企事業(yè)單位，在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息應(yīng)依法公開。此后，為了使《條例》在教育領(lǐng)域得到深入貫徹落實，教育部著手進(jìn)行《高等學(xué)校信息公開辦法》的制定工作，廣泛聽取社會各方面的意見，2009年4月形成《高等學(xué)校信息公開實施辦法（征求意見稿）》。2010年7月《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》指出，完善教育信息公開，保障公眾對教育的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。同年9月《高等學(xué)校信息公開辦法》（教育部令第29號令）正式出臺。在施行過程中，《高等學(xué)校信息公開辦法》得到不斷的豐富和完善，2012年12月，財政部、教育部印發(fā)《高等學(xué)校財務(wù)制度》，該《制度》分總則、財務(wù)管理體制、預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、成本費用管理、財務(wù)清算、財務(wù)報告和財務(wù)分析、財務(wù)監(jiān)督、附則等共14章76條，自2013年1月1日起施行。至此，我國高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開更加具體化和明確化。

中國政法大學(xué)教育法中心編制的《2010-2011年度高校信息公開觀察報告》指出，在總分為100分的前提下，教育部“211工程”中的112所高校的信息透明考評成績平均分僅為40.3分，只有43家及格，及格率僅為38.4%，在這112所高校中，沒有一所高校公布其財務(wù)資金的具體使用情況，也沒有一家向社會主動公開學(xué)校經(jīng)費來源和年度經(jīng)費預(yù)算決算方案。[2]這也就是說，在教育部制定的《高等學(xué)校信息公開辦法》實施一年之后，仍有將近三分之二的高校未對信息公開工作給予足夠的重視，相應(yīng)信息公開制度也沒有建立。與之相對應(yīng)的是高等教育強(qiáng)國完善的信息公開制度，美國1966年頒布了《聯(lián)邦信息自由法》，英國2000年頒布了《信息自由法》，加拿大2000年制定了《會計手冊指南》（即“CICA Handbook”），日本2004年制定了《國立大學(xué)法人會計基準(zhǔn)》等，這些制度以法律強(qiáng)制力為依托，使得高校財務(wù)信息公開形成了規(guī)范的系統(tǒng)。我國與高等教育強(qiáng)國信息公開之間存在不小的差距，我們必須明確困難、原因，采取有效措施來加快推進(jìn)我國高校財務(wù)信息公開的進(jìn)程。

二、高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開面臨的困難及原因

（一）數(shù)據(jù)公開平臺建設(shè)滯后。數(shù)據(jù)公開平臺建設(shè)包括硬件建設(shè)和軟件建設(shè)兩大部分。硬件建設(shè)主要指計算機(jī)支持系統(tǒng)建設(shè)，軟件建設(shè)主要指領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。我國高校數(shù)據(jù)公開尚處于起步階段，網(wǎng)站建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)缺少整體規(guī)劃和設(shè)計，比如，院校沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、沒有標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)中心、沒有統(tǒng)一的公開平臺等，這就導(dǎo)致各類信息之間、各個院校之間在信息交流與共享上存在巨大困難。造成這種現(xiàn)象的原因主要有以下兩個：第一，初期缺少網(wǎng)絡(luò)共享規(guī)劃。高校的職能部門往往按照各自的分工建立自己的網(wǎng)站和系統(tǒng)，這些系統(tǒng)“各自為政”，設(shè)計的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、平臺都不一樣，數(shù)據(jù)要實現(xiàn)共享十分困難，可以說初期的無序狀態(tài)為后期共享困難埋下了隱患。第二，部分院校領(lǐng)導(dǎo)對信息公開的必要性認(rèn)識不足，普遍認(rèn)為財務(wù)數(shù)據(jù)屬于學(xué)校機(jī)密，不愿也不敢向社會公開，這就直接導(dǎo)致數(shù)據(jù)公開平臺建設(shè)推進(jìn)乏力。

（二）法律法規(guī)不健全。我國高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開工作缺少有效的法律法規(guī)保障，部分高校信息公開工作帶有濃重的形式主義色彩，為了“信息公開”而信息公開。[3]經(jīng)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，積極、主動、全面公開財務(wù)信息的院校很少，甚至部分高校對《高等學(xué)校信息公開辦法》置若罔聞，建立相應(yīng)的高校信息公開配套系統(tǒng)更是無從談起。放眼國際，財務(wù)數(shù)據(jù)公開工作做得較好的國家都有相關(guān)的法律法規(guī)作為堅強(qiáng)后盾，比如，美國的《信息公開法》、韓國的《公共機(jī)構(gòu)信息公開法》，這些法律給予了財務(wù)數(shù)據(jù)公開強(qiáng)制力，使財務(wù)數(shù)據(jù)公開上升到違法的層面，對高校數(shù)據(jù)的封閉形成了極大的威懾力。此外，我國沒有專門的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》和《商業(yè)秘密法》，不利于對高校財務(wù)數(shù)據(jù)是否屬于個人秘密、是否屬于商業(yè)機(jī)密、是否屬于需要公開的范疇作出界定，這對高校財務(wù)數(shù)據(jù)的公開產(chǎn)生了巨大的阻力。

（三）監(jiān)督及救濟(jì)渠道單一?！陡叩葘W(xué)校信息公開辦法》規(guī)定，公民法人和其他組織認(rèn)為高校未履行信息公開義務(wù)的可以向?qū)W校內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門舉報，向省級教育行政部門舉報。通覽整個《高等學(xué)校信息公開辦法》，監(jiān)督救濟(jì)的形式僅有“舉報”，我國是人口大國也是高等教育大國，有著龐大的人口基數(shù)，單一的監(jiān)督救濟(jì)途徑在解決數(shù)據(jù)公開中的爭議和糾紛時是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。《高等學(xué)校信息公開辦法》第27條指出，高等學(xué)校違反有關(guān)法律法規(guī)或者本辦法規(guī)定，由省級教育行政部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由省級教育行政部門或者國務(wù)院教育行政部門予以通報批評；對高等學(xué)校直接負(fù)責(zé)的主管領(lǐng)導(dǎo)，由高等學(xué)校主管部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予處分……”，這看上去比較完善，但細(xì)細(xì)推敲，不難發(fā)現(xiàn)，何為“情節(jié)嚴(yán)重”、給予什么樣的處分等，《辦法》并沒有給出明確的答案。此外，《高等學(xué)校財務(wù)制度》作為對《高等學(xué)校信息公開辦法》的補(bǔ)充，雖然新增財務(wù)監(jiān)督一章，但諸如對違反財務(wù)規(guī)章制度的問題進(jìn)行檢查糾正，高等學(xué)校要建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財務(wù)信息披露制度等懲罰和監(jiān)督措施依然顯得單薄。

三、高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開的實現(xiàn)路徑

（一）全方位強(qiáng)化數(shù)據(jù)公開意識。準(zhǔn)公共產(chǎn)品論認(rèn)為，根據(jù)產(chǎn)品受益者的不同，可以將社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三大類。公共產(chǎn)品是指消費過程中具有非競爭性和非排斥性的產(chǎn)品，與此相對的便是私人產(chǎn)品，介于二者之間的部分，既有公共產(chǎn)品的屬性又有私人產(chǎn)品的屬性，這部分就是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其成本由收益各方共同承擔(dān)。[4]根據(jù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論，高等教育在消費過程中既有公共產(chǎn)品的屬性又有私人產(chǎn)品的屬性，是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其辦學(xué)成本應(yīng)由政府、社會、學(xué)校及學(xué)生共同承擔(dān)。高等教育由于資金注入主體的多元化，因此各個投資者即政府、社會、學(xué)校和學(xué)生都有了解目前高校財務(wù)運行狀況的權(quán)利與義務(wù)。此外，制約高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開的首要因素是公開意識落后，我們可以從加強(qiáng)投資主體即提高國家、社會、學(xué)校和學(xué)生四大主體的數(shù)據(jù)公開意識，來促使財務(wù)數(shù)據(jù)公開得以早日實現(xiàn)。從國家層面看，要高度重視推進(jìn)財務(wù)數(shù)據(jù)公開工作，盡早制定出臺《高等學(xué)校信息公開條例》，以行政法規(guī)的形式確立高等學(xué)校信息公開的基本原則、基本內(nèi)容及處罰標(biāo)準(zhǔn)。同時，各級政府部門還要持續(xù)關(guān)注數(shù)據(jù)公開的落實過程，使高校的信息公開意識得到根本提高。從社會層面看，應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等多種媒體廣泛宣傳，在全社會營造高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開光榮、保守可恥的良好社會氛圍。從學(xué)校層面看，高校領(lǐng)導(dǎo)層要樹立財務(wù)數(shù)據(jù)公開是義務(wù)的觀念，明確公開的意義及目的，督促各個院系做好預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)余管理、專用基金管理、成本費用管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理等數(shù)據(jù)的采集、上報、公開工作。從學(xué)生層面看，學(xué)生要樹立“我繳費、我監(jiān)督”的意識，積極關(guān)注財務(wù)數(shù)據(jù)公開情況，對其中有疑問的地方及時質(zhì)詢，并主動協(xié)助國家、社會、學(xué)校做好財務(wù)數(shù)據(jù)公開工作。

（二）建立良好的數(shù)據(jù)公開平臺。美國數(shù)據(jù)公開平臺建設(shè)處于世界領(lǐng)先水平。其數(shù)據(jù)運用系統(tǒng)主要由數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)倉庫和報告分析三大部分組成，數(shù)據(jù)源將數(shù)據(jù)存入數(shù)據(jù)倉庫，數(shù)據(jù)使用者又從數(shù)據(jù)倉庫中提取所需信息，數(shù)據(jù)倉庫中的數(shù)據(jù)越準(zhǔn)確，運用的價值也就越大。我國當(dāng)前許多高校都有自己的檔案室，這就是數(shù)據(jù)倉庫，儲存著眾多的數(shù)據(jù)，對這些數(shù)據(jù)的挖掘?qū)⒂欣诟咝５臎Q策和發(fā)展。我們可以借鑒美國數(shù)據(jù)應(yīng)用建設(shè)模式，在各個院校數(shù)據(jù)倉庫的基礎(chǔ)上建立一個大的數(shù)據(jù)倉庫，方便數(shù)據(jù)的提取與利用。大的數(shù)據(jù)倉庫的建立要求我們要建立科學(xué)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的站群系統(tǒng)，統(tǒng)一設(shè)計網(wǎng)站模板，所有的部門網(wǎng)站實行統(tǒng)一管理，管理人員在發(fā)布信息時可以根據(jù)需要選擇發(fā)布范圍、發(fā)布站點和發(fā)布欄目，實現(xiàn)信息的一站式發(fā)布。[6]此外，還應(yīng)成立專門的院校財務(wù)數(shù)據(jù)工作組，在工作組的領(lǐng)導(dǎo)下，各個院校成立相應(yīng)的財務(wù)數(shù)據(jù)公開部門，共同致力于高校數(shù)據(jù)信息公開，推進(jìn)財務(wù)數(shù)據(jù)公開化進(jìn)程。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)。《高等學(xué)校信息公開辦法》第7條，要求高校公開財政性資金、受捐贈財產(chǎn)的使用情況及儀器、設(shè)備、圖書、藥品等物資的采購情況?！掇k法》里并沒有明確說明這是指總收支情況還是單筆收支情況，如果公開的僅僅只是一個總的收支數(shù)據(jù)，那么經(jīng)費的真實收支情況我們將無處可知。此外，《辦法》第10條規(guī)定，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和學(xué)校規(guī)定不予公開的其他信息高校不予公開。這其中的“國家秘密”、“商業(yè)機(jī)密”、“學(xué)校規(guī)定不予公開的其他信息”等模糊界定都給部分高校鉆《辦法》的空子提供了可能性。因此，我們要健全相關(guān)法律法規(guī)，使各項內(nèi)容盡可能細(xì)化。比如，在借鑒西方國家及征求民意的基礎(chǔ)上，設(shè)定一個經(jīng)費公開門檻，超過這個門檻的每一筆經(jīng)費都必須依法公布。又如，我們可以制定《商業(yè)秘密法》等類似法律，明確何為商業(yè)秘密，讓數(shù)據(jù)公開的主體和監(jiān)督者都清楚認(rèn)識到商業(yè)秘密的范疇，盡可能少留下《辦法》空白。2013年1月1日起施行的《高等學(xué)校財務(wù)制度》新增了“財務(wù)監(jiān)督”一章，明確規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財務(wù)信息”，但《高等學(xué)校財務(wù)制度》中對如何建立健全內(nèi)部控制系統(tǒng)，如何進(jìn)行處罰和處罰的種類并沒有涉及，這使得財務(wù)信息披露缺乏基本的約束力，難以落到實處。在今后的工作中，我們要積極探索具體健全的內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財務(wù)信息披露制度的有效途徑，并明確處罰的力度及標(biāo)準(zhǔn)。

（四）增強(qiáng)委托人財務(wù)數(shù)據(jù)公開救濟(jì)的廣度和力度。根據(jù)委托代理理論，政府、社會與高校在一定程度上是委托代理關(guān)系，政府、社會扮演著委托人的角色，高校相當(dāng)于政府和社會在高等教育方面的代理者。[7]高校有經(jīng)費使用權(quán)利，同時必須承擔(dān)匯報經(jīng)費使用情況的義務(wù)。委托人和代理人由于信息不對稱，代理人掌握著信息優(yōu)勢，他為了自身利益在設(shè)法履行契約的同時，可能利用委托人的授權(quán)以損害委托人的利益為代價來追求自身效益的最大化。委托人為了防止自己的合法權(quán)益受到損害，有權(quán)要求代理人定期或不定期匯報代理情況，并通過一定契約來約束代理人。當(dāng)委托人的合法權(quán)利受到侵害時，可以通過救濟(jì)途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益。救濟(jì)就是當(dāng)信息需要者在獲得數(shù)據(jù)的權(quán)力受到侵犯時，可以通過法律手段保護(hù)自己獲取合法信息的一種手段。當(dāng)前委托人數(shù)據(jù)公開救濟(jì)的廣度和力度不夠，因此，我們要積極拓寬廣度并加大力度。除了“舉報”以外，我們可以以省為單位，成立專門的數(shù)據(jù)公開救濟(jì)委員會，成員由社會代表、院校代表和學(xué)生代表組成，主要負(fù)責(zé)所在區(qū)域數(shù)據(jù)信息咨詢受阻的認(rèn)定、依法制定相關(guān)救濟(jì)條例、懲罰措施及賠償標(biāo)準(zhǔn)等，情節(jié)嚴(yán)重者甚至可以上升到違法的高度，增強(qiáng)對違反《高等學(xué)校信息公開辦法》及相關(guān)規(guī)定的懲罰力度和違法成本。此外，數(shù)據(jù)公開救濟(jì)委員會要制定一些激勵措施來鼓勵高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開，比如，制定統(tǒng)一的評價量表，定期對高校財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果及時向社會公布，對于表現(xiàn)優(yōu)異者建議政府在資金、政策等資源上給予更多支持，并在全社會通報表揚，切實從物質(zhì)和精神上給予優(yōu)秀者激勵。

總的來說，高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開其背后的觀念桎梏、平臺建設(shè)、制度瓶頸、利益沖突等不是短期內(nèi)可以解決的。由于我國高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開工作剛剛起步，無論在公開內(nèi)容還是在配套法律法規(guī)建設(shè)上，不可避免存在一定瑕疵，這就要求我們既要立足實際又要放眼國際，積極吸收引進(jìn)先進(jìn)國家經(jīng)驗，爭取早日實現(xiàn)高校財務(wù)數(shù)據(jù)公開。

注釋：

① 教育部.高等學(xué)校財務(wù)制度（財教〔2012〕488號），2012-12-19.

[1]施曉光，李 俊.美國、英國、日本高等學(xué)校信息公開研究[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2014（7）：86-91.

[2]王敬波.2010-2011年度高校信息公開觀察報告[R].北京：中國政法大學(xué)教育法研究中心，2011：16.

[3]張學(xué)敏，蘭正彥.“后4%時代”我國的公共教育財政制度研究[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2014（4）：19-26.

[4]（英）C· V·布朗，P·M·杰克遜.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].鄧力平，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000：64.

[5]張 瑾，張增修，周 玨.美國高校數(shù)據(jù)應(yīng)用建設(shè)啟示[J].中國教育網(wǎng)絡(luò)，2012（10）：70-72.

[6]凌 鏡.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下提高高校信息公開有效性的路徑[J].現(xiàn)代教育管理，2013（2）：56-59.

[7]劉有貴，蔣年云.委托代理理論述評[J].學(xué)術(shù)界，2006（1）：69-78.