高校內(nèi)部控制制度建設(shè)探究

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672－9617（2015）03－0337－04

DOI：10.13888／j.cnki.jsie（ss）.2015.03.012

收稿日期：2014－05－23

作者簡(jiǎn)介：肇麗穎（1966－），女，遼寧遼中人，高級(jí)會(huì)計(jì)師。

制度，是一個(gè)組織和集團(tuán)共同遵守的規(guī)程和準(zhǔn)則。高校建設(shè)數(shù)量和體量的增長(zhǎng)，對(duì)于高校內(nèi)部控制制度建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。如果沒(méi)有完善的內(nèi)部控制制度，仍然沿用過(guò)去“小作坊”式的粗放管理，高校就很難在制度保障下到達(dá)預(yù)計(jì)的發(fā)展目標(biāo)。制度要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，具體的控制活動(dòng)很重要，制度再好也需要執(zhí)行到位。高校內(nèi)部控制是一個(gè)科學(xué)體系，包含著從制度的制定到實(shí)施，再到執(zhí)行的一整套程序，從而對(duì)高校各項(xiàng)活動(dòng)的效果和風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的管控和預(yù)防，最終達(dá)到在制度保障前提下，運(yùn)行規(guī)范、資產(chǎn)保值增值、資產(chǎn)安全、合理高效使用、賬目信息客觀完整、杜絕舞弊、防范腐敗、提高高校管理效率和效果的目的。

一、健全高校內(nèi)部控制制度是高校發(fā)展的客觀需要

高校構(gòu)建內(nèi)部控制制度，對(duì)防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化高校內(nèi)部控制規(guī)范，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)起著非常關(guān)鍵的作用。目前，部分高校內(nèi)部控制制度體系基本形成，在規(guī)范高校經(jīng)濟(jì)行為、風(fēng)險(xiǎn)防控方面發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)企業(yè)在2006年推動(dòng)內(nèi)部控制體系規(guī)范建設(shè)，2009年實(shí)施了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的運(yùn)行，內(nèi)部控制體系已經(jīng)較成熟，在企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中起到了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高效率等重要作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制沒(méi)有系統(tǒng)的管理體系，近年來(lái)，行政事業(yè)單位屢屢出現(xiàn)問(wèn)題，國(guó)家公布了多起重大案件，可見(jiàn)高校風(fēng)險(xiǎn)管控還存在很多漏洞，因此，行政事業(yè)單位急需建立內(nèi)部控制制度。

二、高校內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問(wèn)題

（1）高校對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性認(rèn)識(shí)不足。隨著高校向現(xiàn)代化的推進(jìn)，以及硬件建設(shè)的不斷拓展，絕大多數(shù)高校開(kāi)始加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)。但是，高層管理者對(duì)在內(nèi)部控制制度中財(cái)務(wù)管理的重要性還沒(méi)有給予足夠的重視。高校管理活動(dòng)中，財(cái)務(wù)部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)很少作為一個(gè)整體來(lái)共同研究制定高校內(nèi)部控制制度的諸多框架，更缺乏對(duì)內(nèi)部控制的整體性、系統(tǒng)性培訓(xùn)。在高校管理體系中，內(nèi)部控制的嚴(yán)密性和執(zhí)行力更多地體現(xiàn)在財(cái)務(wù)部門(mén)，而其他如基建、管理、后勤、資產(chǎn)紀(jì)檢等管理部門(mén)，常常游離在管理范疇邊緣地帶，甚至個(gè)別部門(mén)將管理制度當(dāng)作形式，按照自己的慣例和內(nèi)部規(guī)定開(kāi)展活動(dòng)，各行其事。有的制度甚至一經(jīng)出臺(tái)十年不變，極大地消磨了內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性和時(shí)效性；高校內(nèi)部控制制度的宗旨是以人為本，許多高校的內(nèi)部控制制度沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)教師的積極性，使其成為踐行內(nèi)容控制制度的主體，致使他們對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠關(guān)心，也不清楚與教學(xué)科研項(xiàng)目相關(guān)經(jīng)費(fèi)及專(zhuān)項(xiàng)資金的執(zhí)行和使用情況，影響內(nèi)控制度的推行和效果，無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制制度的預(yù)期目的；對(duì)于高校的管理決策層面，許多高校仍然沒(méi)能明確內(nèi)部控制制度建設(shè)的責(zé)任主體，沒(méi)有明確分管此項(xiàng)工作的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有加大力度在建設(shè)、完善和評(píng)價(jià)三方面構(gòu)建內(nèi)部控制制度。由于沒(méi)有自上而下的強(qiáng)有力的組織重視和組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)管理作保證，高校內(nèi)部控制制度建設(shè)很難做好。

（2）高校內(nèi)部控制制度體系建設(shè)亟待完善。內(nèi)部控制制度覆蓋范圍不廣，體系不健全，不僅影響了領(lǐng)導(dǎo)者的決策，同時(shí)也增加了財(cái)務(wù)投資的風(fēng)險(xiǎn)，影響了高校教育事業(yè)的發(fā)展。由于對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)得不全面，對(duì)具體問(wèn)題缺少針對(duì)性，對(duì)約束重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度制定得不嚴(yán)謹(jǐn)；因?yàn)闆](méi)有制定明確的內(nèi)部控制制度的職權(quán)劃分，沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)，致使內(nèi)部控制制度在理論層面缺乏科學(xué)依據(jù)，在實(shí)踐層面缺乏豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得內(nèi)部控制制度內(nèi)容制定空泛，沒(méi)有與高校發(fā)展的實(shí)際情況相結(jié)合；對(duì)預(yù)算管理、收支管控、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)工程項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)合同六大業(yè)務(wù)方面資金管理缺少具體的相關(guān)的制度約束，對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制制度規(guī)范得不具體，導(dǎo)致有的業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理處于資金不明狀態(tài)，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)違規(guī)問(wèn)題，這是由高校內(nèi)部控制管理制度存在缺陷引起的。內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的不全面，造成部分高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督失去功效，喪失了對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全方位控制。

內(nèi)部控制制度是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)工程，是一套完整的體系。內(nèi)部控制制度的實(shí)施涉及高校各個(gè)層面，是全員參與的項(xiàng)目，建立健全內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和行為，采用全面控制和重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)控制相結(jié)合，才能完善高校內(nèi)部控制制度體系，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）高校內(nèi)部控制制度的執(zhí)行缺乏監(jiān)督機(jī)制。高校財(cái)務(wù)監(jiān)督主要有社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督三方面。高校內(nèi)部控制監(jiān)督有內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和教職工的監(jiān)督。教育部對(duì)直屬高校進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)多數(shù)高校沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制監(jiān)督和檢查機(jī)構(gòu)。有的高校即使有相關(guān)部門(mén)，但內(nèi)部核算體系和管理內(nèi)容也存在漏洞，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有有效地運(yùn)作。由于對(duì)內(nèi)部控制制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，高校的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，不履行監(jiān)察制度中規(guī)定的對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展定期和不定期檢查。有的高校沒(méi)有設(shè)立單獨(dú)的部門(mén)，更沒(méi)有相應(yīng)的審計(jì)辦法，即使在其他制度中有少量涉及，但也并未完全落實(shí)，基本上沒(méi)有開(kāi)展學(xué)校內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制制度監(jiān)督。高校設(shè)置的審計(jì)部門(mén)普遍存在人員不足問(wèn)題，審計(jì)監(jiān)督也只能局限于常規(guī)的小范圍內(nèi)項(xiàng)目，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督職能。一些高校管理人員存在對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)的理解誤區(qū)，錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制制度是對(duì)高校內(nèi)部資金、內(nèi)部費(fèi)用和內(nèi)部資產(chǎn)的安全防范而進(jìn)行的控制；有的高校個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)按照個(gè)人意志行事，沒(méi)有審批制度、領(lǐng)導(dǎo)集體決策制度、預(yù)算管理制度等，這些因素都制約內(nèi)部控制制度的制定和設(shè)計(jì)，阻礙高校內(nèi)部控制制度的建設(shè)和發(fā)展。

（4）內(nèi)部控制制度體系不健全存在風(fēng)險(xiǎn)漏洞。從教育部對(duì)直屬高校內(nèi)部控制制度建設(shè)情況調(diào)查看，雖然直屬高校大多已初步建立了內(nèi)部控制制度體系，但從不同學(xué)校情況看，各高校內(nèi)部控制制度建設(shè)發(fā)展情況各異。有的高校缺少崗位分工、崗位責(zé)任制、不相容職務(wù)分離、資金管理、內(nèi)部牽制制度、內(nèi)部審計(jì)等等方面的內(nèi)部控制制度；還有一些高校管理規(guī)章缺乏明確規(guī)范，大多隱含于各種文件中，沒(méi)有科學(xué)論證，正式發(fā)布，并形成內(nèi)部控制制度體系；有的高校內(nèi)部控制制度甚至存在與國(guó)家法規(guī)政策不符情況，在資金管理方面控制不嚴(yán)密，存在很多的風(fēng)險(xiǎn)漏洞，包括政府采購(gòu)、銀行對(duì)賬、對(duì)外投資、合同管理、結(jié)算支付等諸多方面；有的高校資產(chǎn)管理制度不健全，監(jiān)督制度缺位，預(yù)算、決算缺乏審計(jì)監(jiān)督，增加了高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。特別是缺乏對(duì)重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制度約束。地方高校也存在相同的情況。

三、建立健全高校內(nèi)部控制制度的幾點(diǎn)建議

1.構(gòu)建全方位立體化的內(nèi)部控制制度體系

內(nèi)部控制是一個(gè)決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”的全過(guò)程，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)高?；顒?dòng)的完整控制。為此，應(yīng)構(gòu)建內(nèi)部控制組織框架，涵蓋設(shè)立組織機(jī)構(gòu)、明確職能分工和崗位責(zé)任制。首先，成立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立總會(huì)計(jì)師崗位。財(cái)務(wù)部門(mén)作為學(xué)校統(tǒng)一管理財(cái)務(wù)工作的一級(jí)部門(mén)，是需要被監(jiān)督檢查的重要部門(mén)，不能作為牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制。因此，應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)內(nèi)控部門(mén)，設(shè)立以財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目、政府采購(gòu)等關(guān)鍵部門(mén)、關(guān)鍵人員參與的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)。設(shè)立高?？倳?huì)計(jì)師，負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)行預(yù)算、編制財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、制定資金的籌措和使用方案，以及資金的信貸計(jì)劃等進(jìn)行管理，這樣就能督促學(xué)校節(jié)約成本費(fèi)用，強(qiáng)化二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制，保證學(xué)校資金的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，建立各部門(mén)內(nèi)部控制職責(zé)分工，明確崗位責(zé)任制。通過(guò)明確責(zé)權(quán)利，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)。要想方設(shè)法提升內(nèi)部控制專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和收入水平，建立不同于教師的考核體系，將薪酬與考核結(jié)果掛鉤，以定期的績(jī)效考核結(jié)果為依據(jù)，采取優(yōu)勝劣汰機(jī)制，以保障內(nèi)部控制專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的工作效率和積極性。第三，建立集權(quán)管理、分權(quán)管理和歸口管理的三權(quán)分離管理模式。高校根據(jù)管理需要，采取一級(jí)管理、二級(jí)管理、三級(jí)管理或歸口管理的模式，通過(guò)授權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策權(quán)、審批權(quán)、決定權(quán)進(jìn)行管控。目前大多數(shù)高校實(shí)行二級(jí)院校管理，還有的學(xué)校多校區(qū)辦學(xué)，在建立內(nèi)部控制制度管理模式時(shí)要充分考慮實(shí)際情況，在加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的前提下提高辦事效率。

2.建立健全科學(xué)合理的內(nèi)部監(jiān)督控制評(píng)價(jià)機(jī)制

成立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)部門(mén)，對(duì)學(xué)校日常各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)，審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)制定學(xué)校內(nèi)部控制制度，負(fù)責(zé)構(gòu)建監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。審計(jì)部門(mén)不執(zhí)行具體業(yè)務(wù)，只對(duì)日常各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)，以保證內(nèi)部控制制度與實(shí)施部門(mén)保持相對(duì)的獨(dú)立性，確保執(zhí)行到位，確保制度的權(quán)威性；一定要將內(nèi)部監(jiān)督控制制度作為常規(guī)工作，納入部門(mén)年度工作計(jì)劃，對(duì)于內(nèi)部控制的重要方面要定期檢查，也可采用不定期抽查方式，確保每項(xiàng)內(nèi)部控制制度至少在一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的任期內(nèi)能得到重視，并開(kāi)展周期檢查；學(xué)校還可聘請(qǐng)具有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)和外部審計(jì)兩種方式，防范學(xué)校重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度的監(jiān)控，因?yàn)榇蠖喔咝６紝?shí)行二級(jí)管理體制，二級(jí)學(xué)院承擔(dān)著教學(xué)、科研、就業(yè)服務(wù)等重任，管理著巨額資金，有獨(dú)立的財(cái)務(wù)決策權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督控制和評(píng)價(jià)很有必要。

3.加強(qiáng)內(nèi)部控制信息的公開(kāi)、宣傳和普及

高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的重要性，從思想上給予重視，從上到下認(rèn)真組織落實(shí)內(nèi)部控制。為有效監(jiān)督高校內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，加強(qiáng)內(nèi)部宣傳和信息公開(kāi)很有必要?？梢詫⑾嚓P(guān)的管理制度在網(wǎng)站上公開(kāi)，在會(huì)議上定期通報(bào)相關(guān)信息，定期發(fā)布內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告、內(nèi)部控制審計(jì)報(bào)告等，自覺(jué)接受廣大師生的監(jiān)督。健全內(nèi)部管理制度，做到制度不流于形式，執(zhí)行力強(qiáng)，能發(fā)揮其真正的作用，可以把內(nèi)部控制制度用流程的形式詮釋出來(lái)。為減少和消除人為因素對(duì)內(nèi)部控制的影響，學(xué)?？梢詫?nèi)部控制流程圖嵌入學(xué)校的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制流程的信息化，以確保各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制流程能得以實(shí)現(xiàn)。

4.構(gòu)建內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程管理以減少運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算管理是加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)管理，提高經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理水平，增加資金使用效益的重要手段，預(yù)算管理亦可避免資金重復(fù)和浪費(fèi)，確保資金流向科學(xué)合理。收支管理是財(cái)務(wù)管理的重要管控目標(biāo)，應(yīng)保證收入合法、支出合規(guī)。固定資產(chǎn)是高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要方面，制定完整的購(gòu)建計(jì)劃很關(guān)鍵，資產(chǎn)的采購(gòu)流程要透明，要嚴(yán)格執(zhí)行固定資產(chǎn)的驗(yàn)收登記制度，以確保固定資產(chǎn)身份的有效識(shí)別。建立固定資產(chǎn)保管使用制度，明確使用部門(mén)和人員的保管使用職責(zé)和權(quán)限，實(shí)行崗位責(zé)任制，定期核查資產(chǎn)臺(tái)賬，定期報(bào)告資產(chǎn)使用和變動(dòng)情況，防止因保管不善、使用不當(dāng)?shù)仍斐晒潭ㄙY產(chǎn)被盜、挪用或毀壞。高校還應(yīng)建立固定資產(chǎn)定期清查盤(pán)點(diǎn)制度，要核查資產(chǎn)明細(xì)、資產(chǎn)總賬、固定資產(chǎn)實(shí)物等，防止賬賬、賬實(shí)不符情況，確保學(xué)校固定資產(chǎn)安全。還應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目工程公開(kāi)招投標(biāo)管理，加強(qiáng)合同管理。

高校經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面有了一些經(jīng)驗(yàn)積累。內(nèi)部控制制度作為貫穿高校決策、執(zhí)行和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，有的高校將財(cái)務(wù)工作與廉政建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，由紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督，對(duì)資金流失起著防范作用；有的高校成立法律事務(wù)部門(mén)，對(duì)重大的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)經(jīng)由法律事務(wù)部審核，并加以確認(rèn)之后，再交由校長(zhǎng)簽署，從而防范合同風(fēng)險(xiǎn)；也可以實(shí)行高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)的決策管理，嚴(yán)格實(shí)行收支管理，加大力度保證內(nèi)部審計(jì)制度的推行，將財(cái)務(wù)工作作為高校廉政建設(shè)的一個(gè)有機(jī)組成部分，緊密聯(lián)系起來(lái)，杜絕貪污腐敗的萌生。高校建立健全內(nèi)部控制制度要借鑒好的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合每個(gè)高校自身的實(shí)際情況，著力研究建立完善一套既符合國(guó)家法律法規(guī)，又體現(xiàn)本校工作特色的內(nèi)部控制制度，從而在日趨激烈的教育競(jìng)爭(zhēng)中，保持活力，健康、高速發(fā)展。