基于本土化公共服務理念的社會治理創(chuàng)新路徑問題研究

文獻標識碼：A

文章編號：1672－9617（2015）03－0314－05

DOI：10.13888／j.cnki.jsie（ss）.2015.03.007

收稿日期：2015－05－23

基金項目：遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展研究基地項目（2015lsljdwt－37）

作者簡介：秦國際（1967－），男，沈陽人，副教授。

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，提高社會治理水平的要求和部署，為轉換政府職能，創(chuàng)新社會治理模式奠定了政策面的基礎。從目前相關的社會治理創(chuàng)新研究來看，強調政府放權，激發(fā)社會組織活力的研究居多，而關于政府在社會治理中扮演何種角色及其依據(jù)的理論問題的系統(tǒng)研究缺乏。

社會治理創(chuàng)新源于我國社會轉型時期社會發(fā)展的必然要求，然而這種要求并不是簡單的政府放權，還涉及政府如何放權以及放權的依據(jù)等問題。社會治理創(chuàng)新不是地方政府的單干行為，而是在法治框架下的系統(tǒng)的治理活動。所以，政府在社會治理創(chuàng)新中的角色及其理論依據(jù)涉及社會治理創(chuàng)新所遵循的原則、途徑和模式等相關內容的確立。

一、本土化的公共服務理念

長期以來，關于社會管理或者社會治理問題的研究更多將關注點放在“如何管理”或者“如何治理”問題上，而忽視了對“為什么管理”和“為什么治理”問題的研究，從而將政府的管理和治理問題簡單置于政策層面，忽略了政策背后的理論原理和哲學依據(jù)。相關的社會治理依據(jù)問題的研究，學術界更多地從西方的公共服務理論角度進行闡釋，這種研究和闡釋固然對我國的社會治理創(chuàng)新研究具有借鑒意義，“但現(xiàn)實當中西方理論與中國經(jīng)驗之間存在巨大的磨合空間，其解釋力和適用性又是有限度的?！?［1］這顯然是一種拿來主義的體現(xiàn)，缺少可以直接理解和運用的本土要素。在實踐中，公共服務理論并沒有真正發(fā)揮其應有的作用。相反，由于這些“拿來的理論”缺少本土要素的支撐，常常在利用之余被擱置一旁，從某種意義上使公共服務理念的內涵被忽視了。

任何社會治理理論的形成都無法脫離基于本土的哲學和傳統(tǒng)要素的指引，否則就會脫離實際，成為無源之水。我國的主流哲學是發(fā)展了的馬克思主義，有別于西方原始的馬克思主義哲學，中國當代的主流哲學是以馬克思主義哲學為主導，融合了中國的傳統(tǒng)哲學和近代西方的法治思想的結合體。從哲學框架的角度來看，馬克思主義哲學與中國傳統(tǒng)哲學中的儒學和道教有著良好的契合點，使其很好地植根于中國社會，成為中國社會哲學的一部分，并通過同中國哲學的融合，形成具有中國特色的新型馬克思主義哲學。

儒學中的“仁學”思想和“大同”理想與馬克思主義的政治綱領有著極其相似的價值取向?！拔覈鴤鹘y(tǒng)哲學強調人與社會的和諧和人與自然的和諧，強調公共價值優(yōu)先，個人價值只有在滿足公共價值的基礎上才有意義；馬克思主義哲學中的人類終極目標的設定，同樣以滿足公共價值的實現(xiàn)為優(yōu)先考慮，并最終實現(xiàn)‘各盡所能，按需分配’的社會 ［2］”。

馬克思主義唯物辯證法在中國的傳統(tǒng)哲學中同樣能夠找到相似的元素。從道教的核心哲學思想來看，其所強調的“道法自然”“無為而無不為”以及陰陽學說包含了樸素的唯物論和辯證法思想。而馬克思主義唯物辯證法主張世界是物質的，社會存在決定社會意識，指出事物發(fā)展的根本原因在于內部的矛盾性。在對世界的看法上，“雖然前者沒有馬克思主義科學的論證基礎，但從期待的終極目標的角度來看，具有共同思維傾向和基礎 ［3］。”

所以，馬克思主義哲學與其說源于西方，不如說其在中國找到了合適的、得以播種的土壤，且與中國傳統(tǒng)哲學結合并成為中國哲學的一部分，其強調公共利益優(yōu)先，并在實現(xiàn)公共利益的前提下滿足個人利益。根據(jù)馬克思主義哲學思想，個人利益得以充分滿足的最高階段是共產主義社會。在公共利益優(yōu)先的哲學框架下，唯物辯證法為不同社會發(fā)展階段的個人利益分配和保障提供了理論上的依據(jù)。

根據(jù)馬克思主義哲學，政府不是永存的，其將隨著使命的完成而消亡。從人類社會的終極目標來看，政府的價值在于其保障公共利益，從而使個人利益在發(fā)展的過程中得到公平的維護，在控制兩極分化的過程中實現(xiàn)“共同”的個人利益，并在社會物質極大豐富的條件下實現(xiàn)共產主義條件下的個人的充分“自由”。從法治的角度來看，政府是工具，而行政機關不過是法治框架下連接法律與公共利益的媒介。政府的目的就是保障和實現(xiàn)公眾利益，而“公共行政的公共精神，是現(xiàn)代政府得以存在的合法性所在 ［4］。”

行政行為既要依據(jù)法律，又要服務法治目標，而法治目標顯然是為實現(xiàn)依據(jù)馬克思主義哲學而設定的政治目標而設立的。從這一點來看，行政行為與其說表現(xiàn)的是一種權力，不如說是一種服務。因為除了服務公共利益，國家無論從馬克思主義理論，還是西方自然法哲學來看，都沒有存在的根據(jù)。而行政機關作為政府部門，其權力的稱謂也就失去了意義。

作為行政管理者，從管理和服務公眾的角度來看，道德層面上應該是高尚的“自愿”者，其承擔的職位在剝離“權力”的味道之后，就只剩下精神層面的滿足感，因為從黨的先進性及其“全心全意為人民服務”的宗旨可以得出，行政管理或執(zhí)法的承擔者必須在道德層面具有高尚性和思想層面具有先進性，將為公眾服務作為終極目標是行政管理者理所當然的選擇。

二、社會治理創(chuàng)新的主體

1.社會治理創(chuàng)新的主導者

社會存在決定社會意識，社會治理創(chuàng)新理論正是在中國社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，原有的社會管理模式不再適應其發(fā)展要求的情況下提出來的。政府作為原有的社會管理者，由于管理思維以及基于此的管理模式不再能解決好社會經(jīng)濟發(fā)展問題，并由此引發(fā)了社會公平和社會矛盾，所以有必要改革管理觀念，由社會管理模式向社會治理模式轉變。

然而，政府轉變管理模式并不意味著政府將從此成為社會治理的旁觀者。在中國的現(xiàn)實條件下，政府無法將管理的職能拋向社會而置之不理。無論如何，社會治理創(chuàng)新不過是改革原有的管理模式而已。社會治理創(chuàng)新需要將原來屬于政府的一部分功能交給社會來行使，從而將政府從不擅長的事務中解放出來，更好地履行公共服務職能。

社會治理創(chuàng)新不是自下而上的改革，而是在政府主導下的有計劃、分階段逐步實現(xiàn)的過程。政府是社會治理創(chuàng)新的發(fā)動者，也是主導者。在此過程中，政府除了要轉變社會管理模式，還有完善自身的建設，從原來大包大攬的總管家，變成合格的服務者、監(jiān)督者和社會治理計劃的制定者。

2.社會治理創(chuàng)新的依托者

社會治理創(chuàng)新的一個重要目的就是將原來由政府承擔的一部分功能轉交社會來承擔，而其承擔者只能是社會組織。這里所說的社會組織是公益性社會組織，不包括營利性的社會組織，但可以包括營利性社會組織所從事的非營利性活動或其建立的非營利性公益組織。

社會組織應該是公益性的，因為其所承擔的是政府原來的職能，而政府作為公共服務者所從事的是公益性的工作。社會組織與政府所服務的對象并沒有改變，所以不能從中獲取額外利益。作為公共服務的承擔者，政府可以通過購買服務的方式，扶持和促進社會組織的發(fā)展，或者通過政策性支持等形式鼓勵社會組織參與公共服務中來。

不同于西方的非政府組織，我國的社會組織無論在社會意識層面，還是在法律框架層面都沒有西方非政府組織存在的土壤，在社會組織的建設和發(fā)展規(guī)劃方面更是存在巨大的差距。所以寄希望于通過創(chuàng)新社會治理模式而即刻實現(xiàn)預期目標是不現(xiàn)實的。我國的社會治理創(chuàng)新模式的建立，需要先對社會組織在組織建立、市場培育以及業(yè)務指導和監(jiān)督等多方面展開工作，并在此基礎上進行完善，逐步實現(xiàn)社會治理的預期效果。

3.社會治理創(chuàng)新模式的基礎

無論是政府還是社會組織，其本質是在公眾的基礎上形成的。我們經(jīng)常用國家機器和公司、法人等來稱謂政府和社會組織，然而拋開人這個元素，政府和法人等稱謂不過是“辦公場所”而已，沒有任何價值。政府的管理者或者社會組織成員都是在公眾中產生的，所以公眾的意愿是影響社會治理創(chuàng)新能否成功的重要因素。

社會組織參與社會治理活動，而不是從事營利性的經(jīng)濟活動，反映出其對于公共服務的意愿和道德的高尚性。從公益性組織成員的收入來看，其相對于營利性組織是微不足道的，而他們仍然樂于從事公益性工作。所以，公益性社會組織的發(fā)展有賴于構成其潛在成員的基數(shù)情況，而決定該基數(shù)的關鍵要素是公眾整體的道德素質?！坝惺裁礃拥娜司蜁兄裁礃拥男袨?［5］?！?/p>

公眾道德水平的提高和普及從來都不是自發(fā)形成的，有賴于政府或相關組織的發(fā)動、培育和示范。管理者的道德示范以及為志愿者及其組織設立的激勵機制，有利于樹立公眾對于道德高尚性的信仰，并通過這種信仰投身于公益事業(yè)中來，其所體現(xiàn)的效果不僅僅是公益事業(yè)層面本身，而是投射到所有的行業(yè)和事業(yè)中。當人們信仰道德，那么對于法治來說不啻為巨大的獎賞。

三、基于公共服務理念的社會治理路徑

1.完善與社會治理創(chuàng)新相適應的政府管理職能

（1）強化政府的專業(yè)化水平。政府的主管領導及其部門的工作人員要由其分管工作范圍內的專業(yè)人員組成，并通過調研，依托于科學化的規(guī)劃方案和考核指標，制定中長期的社會治理目標，使政府能夠對于社會組織承擔的公益性事業(yè)進行規(guī)劃、指導和監(jiān)督，分階段、漸進式地推薦社會治理創(chuàng)新的發(fā)展。

政府轉化行政職能，適當放權，并不等于任由社會組織自由發(fā)展，而是要起到指導和宏觀調控的作用。所以，在精簡政府的情況下，如果政府的官員只懂政策，不懂專業(yè)，就無法洞察社會治理過程中存在的問題，及時防止和避免問題積累過多，形成嚴重社會問題。

事實上我國在轉型期產生的很多社會問題正是由于政府對于經(jīng)濟活動的不專業(yè)性造成的，并因此引起一系列的社會問題。盡管現(xiàn)階段馬上實現(xiàn)政府的專業(yè)化面臨著諸多困難，但是可以先制定漸進式時間表，并按計劃實施，使政府在社會治理過程中真正承擔起應有的角色。

（2）制定合格社會組織準入基準和相關制度。政府轉交原來承擔職能給社會的目的主要是要解決專業(yè)性的問題，所以對于承擔此項職能的社會組織的資質、資金來源以及經(jīng)營范圍等內容要進行審查和監(jiān)督，并制定相應的準入基準，使其能有效承擔起該項公共服務的任務。

社會治理的主體主要是政府和社會組織，當政府在法治框架下，專業(yè)化地、主動積極地發(fā)揮其管理職能時，效率政府的條件就具備了。然而，政府集中精力履行管理職能，購買社會組織替代其完成公共服務并不能保證社會組織一定比原來政府做得更好。相反，如果沒有經(jīng)過科學論證的社會組織準入基準，那么其所引發(fā)的風險可能比原來政府管理時更大。

在建立社會組織準入基準的同時，通過建立制度規(guī)范社會組織的活動是非常必要的。作為民事行為或經(jīng)濟活動，法律無禁止即可行。所以，對于各具體類型的社會組織如何運作能夠勝任公共服務進行研究是必要的，并在此基礎上形成研究報告，在制度上加以規(guī)范，以確保社會治理得以充分實現(xiàn)。

（3）建立企業(yè)不履行社會責任的懲罰制度。對于不履行社會責任的盈利企業(yè)，根據(jù)法律制度進行嚴厲查處并進行重罰，所罰款項用于公益性社會組織的獎勵基金。應當引導從事公益活動的營利性企業(yè)與政府建立聯(lián)系機制，為其提供急需公益性服務項目的信息指南，鼓勵營利性企業(yè)整合資金，開展公共服務活動。

很多的社會問題是由于企業(yè)的生產活動造成的，如環(huán)境污染、食品衛(wèi)生、重大疫情等等，而這些問題增加了社會治理的成本。所以企業(yè)在盈利的同時，應當對其造成的公害承擔社會責任，并通過相應的獎懲制度激勵和推進社會治理的開展。

2.完善與社會治理創(chuàng)新相適應的政府服務職能

（1）建立社會組織參與公共服務的激勵機制。政府應當對參與公共服務的社會組織的運行提供優(yōu)惠政策，“更多地為社會組織創(chuàng)造空間、條件和機會，在政策導向、經(jīng)費籌集、授權委托、業(yè)務活動等方面給予積極支持和合作” ［6］。同時政府應當對急需的公共服務領域進行購買，提供相應的運作資金和發(fā)展空間，為社會組織介入公共服務提供條件。

（2）建立志愿者激勵機制。建立志愿者數(shù)據(jù)庫，將志愿者的相關信息錄入由政府主導的全國或地方性數(shù)據(jù)庫，作為政府和事業(yè)單位錄用公務員或雇員的優(yōu)先條件。同時向企業(yè)公開志愿者數(shù)據(jù)庫信息，作為企業(yè)招聘人員的參考信息。另外，建立志愿者免費培訓制度，根據(jù)志愿者從事的工作對其進行培訓，使其能勝任所承擔的工作。

社會組織和公眾參與社會治理是社會文明的重要標志，反映出社會整體道德水平的發(fā)展狀況。然而，公眾和社會組織積極參與到社會治理中來不能僅僅依靠其自覺和自發(fā)的行動，還需要政府為其發(fā)展創(chuàng)造條件，培育良好的機制環(huán)境，并通過政策性的激勵和培育，形成普遍熱心公益活動的風尚。

（3）建設信息化公共服務平臺和社會治理數(shù)據(jù)庫。首先，建設政府主導的信息化公共服務平臺，簡便辦事手續(xù)，通過電子信息認證、在線支付、分類信息快速查詢和語音答復等方式，快速實現(xiàn)公共服務功能。其次，建立政府和社會組織以及其他組織的社會治理活動內容登記制度，錄入統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。這些數(shù)據(jù)根據(jù)時間、地點、事件、處理數(shù)量和結果、內容分類以及滿意度等情況，利用計算機技術形成自動分析結果，對相關社會問題進行預警，便于對社會治理過程中存在的問題進行改進。

3.完善相對于政府治理的約束機制

（1）在法治框架下，建立政府官員的道德底線約束機制?！肮珓諉T必須既是道德的思考者，又是道德的實踐者?！?［7］作為行使國家權力的政府工作人員，理應具有高于普通公眾平均水平的道德水準，因其行為常常被公眾所效仿，具有強大的示范作用。所以，建立政府官員道德底線約束機制，對于道德上有嚴重瑕疵的政府官員實行就此免職制度。

另外，應當將相關的道德性問題法律化。我國近年來涉及公共利益的違法情況嚴重，然而在對待這類事件的態(tài)度上基本采用行政處罰的方式來解決，這就助長了危害公共利益行為，并因此產生有害的效仿行為。如環(huán)境污染、食品安全等問題已經(jīng)達到了危及人類生存程度，然而卻是屢禁不止。所以，將一些目前按照道德性問題究責的行為法律化，使人們對法律產生敬畏，那么社會治理中的很多問題就會迎刃而解。

（2）建立透明的信息公開制度。公開所有非國家機密類的信息及查詢流程，對于來自公眾的咨詢進行及時答復，并建立查詢——反饋與究責聯(lián)系制度，對于未按規(guī)定答復公眾意見的工作人員追究行政責任。同時對于社會組織建立嚴格的信息公開查詢制度，使捐贈人、公眾了解該組織的活動內容及過程是否非法，是否借公益活動謀私利。政府應當定期檢查社會組織的運作情況，并對存在的不規(guī)范行為以及違法性進行糾正及處罰。

社會治理過程中的很多問題是由于政府的運作過程不透明所導致。公眾由于不了解實際情況，往往會產生對于政府的不信任，并將這種情緒同正在發(fā)生的事件聯(lián)系起來，從而導致群體事件的發(fā)生。所以，建設陽光政府和透明化的社會組織，有利于公眾了解涉及公共利益的政策、項目的實際運作情況，化解矛盾，對于社會的和諧與穩(wěn)定意義重大。

四、結　語

社會治理創(chuàng)新涉及的絕不僅僅是政府轉換職能的問題，其治理的對象不僅僅是公共服務，政府本身、社會組織、志愿者以及公眾都是社會治理過程中的元素。社會治理，一方面是治，而治一定要從源頭治起，即從社會治理者本身治起，治理者公正、廉潔，深諳依法治國的理念，具有高尚的道德品質和良好的管理專業(yè)知識，那么社會治理就從源頭建立起了基點。另一方面是理，由政府主導，理順政府與社會組織，以及社會組織與公共服務對象之間的關系，在法治的框架下，社會治理創(chuàng)新將實現(xiàn)和諧社會的愿景。