生態(tài)文明建設(shè)中的公眾參與問(wèn)題及對(duì)策
——以廣東韶關(guān)為考察對(duì)象

梅獻(xiàn)中

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東韶關(guān)512005）

生態(tài)文明建設(shè)中的公眾參與問(wèn)題及對(duì)策

——以廣東韶關(guān)為考察對(duì)象

梅獻(xiàn)中

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東韶關(guān)512005）

在當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)中,公眾參與存在著被動(dòng)參與多而主動(dòng)參與少形式參與多而實(shí)質(zhì)參與少事后參與多而事前事中參與少隨意性參與多而規(guī)范性參與少等問(wèn)題.其原因,既有行政主導(dǎo)傳統(tǒng)文化影響的因素,也有公眾自身利益衡量的考慮,更有法律制度不健全的影響.為此,應(yīng)當(dāng)做好法律制度建設(shè),增強(qiáng)參與的主動(dòng)性,減少被動(dòng)性；減少形式主義,增加實(shí)質(zhì)內(nèi)容；前移參與環(huán)節(jié),實(shí)行全過(guò)程參與；避免隨意性,推行規(guī)范化；最終實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)美麗中國(guó)的美好愿景.

生態(tài)文明建設(shè)；生態(tài)城市；公眾參與；法律制度

近年來(lái),隨著我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn),公眾參與問(wèn)題逐漸成為法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要話題,頻繁出現(xiàn)在黨的重要決議和國(guó)家的法律法規(guī)之中,對(duì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的理論研究也在逐漸深化。城市是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技、文化、政治、司法等文明成果的聚集地,它代表著一個(gè)國(guó)家文明的發(fā)展程度和發(fā)展水平,生態(tài)城市建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié),也是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵,對(duì)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的中國(guó)來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)著力解決好生態(tài)城市建設(shè)問(wèn)題。生態(tài)城市的居住者、建設(shè)者、管理者是作為廣大市民的公眾,公眾參與的法律制度保障狀況將直接影響生態(tài)城市建設(shè)的程度和水平。因而,分析公眾參與生態(tài)城市建設(shè)存在的問(wèn)題,探究其原因,進(jìn)而尋求完善之道,對(duì)建設(shè)生態(tài)城市、生態(tài)文明都具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。本文以廣東省韶關(guān)市為例,分析探討近年來(lái)公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的新進(jìn)展和面臨的新問(wèn)題,并在此基礎(chǔ)上提出一些新對(duì)策。

一、公眾參與近年來(lái)的新進(jìn)展

近年來(lái),生態(tài)城市建設(shè)正在全國(guó)各地如火如荼地進(jìn)行。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,截至到2012年2月,把生態(tài)城市建設(shè)作為發(fā)展目標(biāo)的城市已有280多座,生態(tài)城市已成為我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇［1］。學(xué)界認(rèn)為,所謂生態(tài)城市,是指社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然協(xié)調(diào)發(fā)展,物質(zhì)、能量、信息高效利用,技術(shù)、文化與景觀充分融合,人與自然的潛力得到充分發(fā)揮,居民身心健康、生態(tài)持續(xù)和諧的集約型人類聚居地。從廣義上講,生態(tài)城市是建立在人類對(duì)人與自然關(guān)系更深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的新的文化觀,是按照生態(tài)學(xué)原則建立起來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然協(xié)調(diào)發(fā)展的新型社會(huì)關(guān)系,是有效的利用環(huán)境資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新的生產(chǎn)和生活方式。狹義上講,就是按照生態(tài)學(xué)原理進(jìn)行城市設(shè)計(jì),建立高效、和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展的人類聚居環(huán)境［2］。生態(tài)城市圖景如此美好,引起了公眾熱切的關(guān)注。尤其近年來(lái),在國(guó)家建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的精神動(dòng)員和政策鼓勵(lì)下,公眾逐漸表現(xiàn)出高昂的參與熱情。2015年1月1日生效的新《環(huán)境保護(hù)法》不但將公眾參與作為環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則,而且明確將“信息公開(kāi)與公眾參與”規(guī)定為單列的一章。該法細(xì)化了法律原則,增強(qiáng)了可操作性,彰顯了公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的重要性和迫切性。

韶關(guān)是廣東省的北大門(mén)、重要的生態(tài)屏障,全市森林覆蓋率高達(dá)73%,在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局中,被廣東省政府定位為生態(tài)功能區(qū)。在地理位置上,韶關(guān)是廣東最北的地級(jí)山區(qū)城市,它曾經(jīng)也有過(guò)工業(yè)上的輝煌,有色金屬、煤炭等礦產(chǎn)資源豐富,廣東70%的煤產(chǎn)自韶關(guān),這里曾是廣東的重工業(yè)能源基地。2011年,由于多年過(guò)度的開(kāi)采利用,韶關(guān)市被國(guó)務(wù)院列入“全國(guó)第三批資源枯竭型城市”。按照新形勢(shì)下生態(tài)文明建設(shè)的要求,韶關(guān)現(xiàn)在處于轉(zhuǎn)型的重要階段。在2010年11月實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃生態(tài)發(fā)展區(qū)會(huì)議上,韶關(guān)市的乳源、始興兩縣被授予廣東省南嶺山地森林生態(tài)及生物多樣性功能區(qū)試點(diǎn)縣,而韶關(guān)在南嶺生態(tài)區(qū)全省11個(gè)縣（市）中共占5席之地。建設(shè)南嶺生態(tài)區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想,既是著眼于國(guó)家、廣東省發(fā)展戰(zhàn)略全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,積極探索經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展新模式的需要,也是從實(shí)際出發(fā),走出一條科學(xué)發(fā)展、綠色崛起的路子,為未來(lái)贏得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)、更大的發(fā)展空間的要求。2013 年,廣東省委省政府做出了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》,開(kāi)展全面推進(jìn)新一輪綠化廣東大行動(dòng)。韶關(guān)各界認(rèn)為,把握住良好的生態(tài)環(huán)境是韶關(guān)最大的優(yōu)勢(shì),要守住廣東最重要的綠色生態(tài)屏障,加快推進(jìn)南嶺山地森林及生物多樣性功能區(qū)建設(shè),打造“廣東綠色生態(tài)第一市”［3］。

建設(shè)“廣東綠色生態(tài)第一市”,也就意味著把韶關(guān)建設(shè)為一個(gè)生態(tài)城市。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型壓力和新的發(fā)展戰(zhàn)略指引下,為建設(shè)生態(tài)城市,近年來(lái)以韶關(guān)市環(huán)境保護(hù)局為主導(dǎo)、有關(guān)部門(mén)協(xié)同配合的情況下,相繼開(kāi)展了一些富有創(chuàng)意的生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng):創(chuàng)建省、市級(jí)“綠色學(xué)校”、“綠色社區(qū)”活動(dòng)；創(chuàng)建省、市“生態(tài)示范村”活動(dòng)；創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市活動(dòng)；開(kāi)展“環(huán)保為民,幸福你我”為主題的環(huán)保大接訪活動(dòng)；制作、宣傳生態(tài)標(biāo)語(yǔ)；舉辦“珠江流域韶關(guān)水環(huán)境綜合整治攝影大賽”；編寫(xiě)環(huán)保讀本進(jìn)行宣傳和培訓(xùn),如《生態(tài)韶關(guān)》以及《生態(tài)文明建設(shè)干部讀本》、《韶關(guān)市生態(tài)文明建設(shè)宣傳郵冊(cè)》,舉辦了10余期生態(tài)文明建設(shè)培訓(xùn)班等。此外,還專門(mén)投資籌建了青少年生態(tài)文明建設(shè)教育基地,經(jīng)常舉行環(huán)保宣誓動(dòng)員等教育展覽活動(dòng)［4］。除了環(huán)保局外,其他有關(guān)部門(mén)也結(jié)合部門(mén)實(shí)際,開(kāi)辟公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的路徑。如市社會(huì)組織管理局根據(jù)中央和廣東省關(guān)于扶持社會(huì)組織發(fā)展的意見(jiàn),積極為環(huán)保社會(huì)組織的設(shè)立提供便利。據(jù)統(tǒng)計(jì),截止到2013年4月12 日,全市共有一般社會(huì)團(tuán)體214家,其中有環(huán)保業(yè)務(wù)內(nèi)容的組織不斷增多,如放生文化協(xié)會(huì)、生態(tài)文化協(xié)會(huì)、節(jié)能循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)和環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)等。影響力比較大的放生文化協(xié)會(huì)于2010年5月成立,是中國(guó)第一個(gè)經(jīng)政府部門(mén)批準(zhǔn)成立的放生協(xié)會(huì),該協(xié)會(huì)每年定期舉辦與放生有關(guān)的活動(dòng),產(chǎn)生了很大的社會(huì)影響力。

經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的努力,通過(guò)大力開(kāi)展生態(tài)城市活動(dòng),普及了生態(tài)保護(hù)知識(shí),使全社會(huì)樹(shù)立了建設(shè)生態(tài)文明的理想和信念,取得了不小的成績(jī)。截至到2011年,全市共有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被命名為“國(guó)家級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)”；4個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)行政村、7個(gè)自然村、4個(gè)生態(tài)園被命名為“省級(jí)生態(tài)示范鎮(zhèn)（村、園）”；43個(gè)自然村被命名為“市級(jí)生態(tài)示范村”；建立了中小學(xué)生態(tài)文明建設(shè)教育基地；創(chuàng)建了市級(jí)以上“綠色學(xué)校（幼兒園）”84間,取得了良好的建設(shè)效果［5］。

二、公眾參與面臨的新問(wèn)題

在看到公眾參與生態(tài)城市建設(shè)取得顯著成績(jī)的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)看到背后存在的問(wèn)題,有些問(wèn)題還較為突出。這些問(wèn)題的存在制約了生態(tài)城市和生態(tài)文明建設(shè)的深層次發(fā)展,對(duì)其重視不但對(duì)韶關(guān)市是必要的,而且對(duì)廣東省乃至我國(guó)其他城市同樣具有警示和借鑒意義。這些公眾參與存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在:

(一)公眾被動(dòng)參與多,主動(dòng)參與少

受長(zhǎng)期以來(lái)行政主導(dǎo)文化傳統(tǒng)的影響,公眾對(duì)包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的社會(huì)公益事業(yè),還存在著依賴政府的心理習(xí)慣,對(duì)政府及其所屬部門(mén)行政行為的服從、配合,固然有利于法律政策的推行和社會(huì)公共利益的維護(hù),但相沿成習(xí)后卻逐漸沉淀為被動(dòng)、等待的價(jià)值與行為取向,這顯然會(huì)影響到對(duì)生態(tài)城市、生態(tài)文明建設(shè)參與的主動(dòng)性和有效性。雖然政府機(jī)關(guān)雷厲風(fēng)行,主動(dòng)舉辦各種各樣豐富多彩的宣傳教育和城市創(chuàng)建活動(dòng),公眾的參與依然是被動(dòng)的,甚至有時(shí)還是消極的。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“經(jīng)濟(jì)人”利益選擇的影響,若非自身利益受到直接的觸及,公眾很少以積極的行動(dòng)驅(qū)動(dòng)環(huán)保公益事業(yè)的進(jìn)行。加上專業(yè)知識(shí)的欠缺和參與能力的不足,有時(shí)即使有參與的愿望也無(wú)參與的成效,半途而廢常成為一種難以避免的現(xiàn)象。在韶關(guān)甚至在全國(guó)多地出現(xiàn)的城市“創(chuàng)衛(wèi)”活動(dòng)中,為迎接檢查社會(huì)各界在政府機(jī)關(guān)的號(hào)召下突擊搞衛(wèi)生,檢查通過(guò)后很快恢復(fù)以往常態(tài)的現(xiàn)象,就是一個(gè)突出的例子。

(二)形式參與多,實(shí)質(zhì)參與少

所謂形式參與多,主要是公眾表現(xiàn)出對(duì)環(huán)?？破罩R(shí)的了解學(xué)習(xí)和綠色學(xué)校、綠色社區(qū)等創(chuàng)建活動(dòng),對(duì)生態(tài)標(biāo)語(yǔ)的書(shū)寫(xiě)制作,以及放生活動(dòng)的積極參加等。而對(duì)于環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)論證,以及大氣、水、土壤污染和生態(tài)破壞原因的深層次問(wèn)題,尚缺乏在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的關(guān)注與參與,缺乏對(duì)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等法定程序的介入與表達(dá)。事實(shí)上,后者的影響更為長(zhǎng)遠(yuǎn),公眾參與的意義與價(jià)值更大。由于缺乏相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)和制度保障,公眾實(shí)質(zhì)參與的不足必將影響參與的長(zhǎng)遠(yuǎn)效能。

公眾實(shí)質(zhì)參與的不足還受政府部門(mén)官僚作風(fēng)的影響。學(xué)界認(rèn)為,公眾的檢舉和意見(jiàn)引起重視、積極采納了的參與才算真正有效的參與。但據(jù)觀察,部分韶關(guān)市民就算向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)了環(huán)境污染和破壞行為,也不能得到滿意的答復(fù)。瀏覽“韶關(guān)市網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)”發(fā)現(xiàn),市民舉報(bào)的環(huán)境問(wèn)題90%都是身邊的噪音、油煙和水污染等環(huán)境問(wèn)題,而且很多提問(wèn)都說(shuō)已經(jīng)向政府部門(mén)投訴多次都無(wú)人理會(huì)。這些提問(wèn)大部分都是“待回復(fù)”狀態(tài),就算是有回復(fù)了,公眾滿意度也不高。如網(wǎng)友“劉樹(shù)生”提問(wèn)“仁化縣長(zhǎng)江鎮(zhèn)大村低坪等幾個(gè)燒炭廠長(zhǎng)期毒氣排放村民舉報(bào)無(wú)人監(jiān)管”,仁化縣委辦到該地進(jìn)行調(diào)查辦理后,提問(wèn)下方的社會(huì)公眾滿意度顯示只有46%的公眾表示答復(fù)滿意,47%的表示不滿意。對(duì)網(wǎng)友“林”提出的“請(qǐng)盡快清理鴻洲花園正門(mén)河邊的沉船”問(wèn)題,處理結(jié)果滿意度竟然只有11%。而且這些關(guān)于環(huán)境污染提問(wèn)點(diǎn)擊數(shù)只有50-80多次,相對(duì)于其他提問(wèn)的100多次點(diǎn)擊數(shù)是比較低的。

(三)事后參與多,事前事中參與少

事后參與多,是指一般到了環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件發(fā)生后,公眾才真正參與到問(wèn)題的追查、原因的追溯和責(zé)任的追究之中；而對(duì)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為,如果沒(méi)有直接影響到切身利益,公眾很少真正關(guān)心,對(duì)事前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、事中的過(guò)程監(jiān)督和事后的評(píng)價(jià),不僅熱心不夠,而且也缺乏參與的制度保障。例如,重金屬污染是華南礦產(chǎn)資源豐富地區(qū)比較突出的一個(gè)環(huán)境問(wèn)題,2005年發(fā)生的廣東北江韶關(guān)段鎘嚴(yán)重超標(biāo)事件,曾引起社會(huì)的廣泛關(guān)注和討論。2012年2月份以來(lái),廣東韶關(guān)仁化縣董塘鎮(zhèn)陸續(xù)查出159名兒童血鉛超標(biāo),一人輕度血鉛中毒,8家企業(yè)因此被查處。廣東省環(huán)保廳對(duì)韶關(guān)采取了嚴(yán)格的區(qū)域限批措施,要求環(huán)境違法現(xiàn)象在沒(méi)有徹底整治之前,所有申報(bào)項(xiàng)目不予批準(zhǔn)。這些事件產(chǎn)生了很大的社會(huì)影響,同時(shí)也說(shuō)明了包括政府部門(mén)在內(nèi)的社會(huì)各界對(duì)環(huán)境違法行為事前監(jiān)督不力、事中跟蹤不夠、事后評(píng)價(jià)欠缺的現(xiàn)實(shí)。這個(gè)問(wèn)題正像環(huán)保部負(fù)責(zé)人所指出的那樣:公眾參與主要方式集中在末端參與,即在環(huán)境遭到污染和生態(tài)遭到破壞之后,公眾受到污染影響之后才參與到環(huán)境保護(hù)之中,相應(yīng)的對(duì)保證環(huán)境參與權(quán)、表達(dá)權(quán)的全過(guò)程參與較少,且參與活動(dòng)往往受到局限,缺乏公眾參與的有效性和廣泛性［6］。這無(wú)疑是需要改變的。

(四)隨意參與多,規(guī)范參與少

公眾參與需要的不僅是一腔熱情,也不僅是政府部門(mén)的主動(dòng)號(hào)召和動(dòng)員,更重要的是要有一套規(guī)范的法律制度和正當(dāng)程序加以保障。目前,雖然《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與有專章的規(guī)定,環(huán)保部出臺(tái)有 《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》兩個(gè)規(guī)范性法律文件,但公眾具體如何參與,哪些人可以參與,以及參與的權(quán)利保障和法律后果等,尚不明確。在程序方面,公眾參與得到正當(dāng)法律程序的保障顯然是十分重要的。所謂正當(dāng)程序,其基本涵義在于行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn),具體包含避免偏私、行政參與和行政公開(kāi)三項(xiàng)內(nèi)容。該原則直接體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)行政權(quán)力公正行使的最低限度、也是最基本的要求,從根本上承載了現(xiàn)代行政程序的基本價(jià)值追求——程序正義,是確保程序正義觀念在行政行為中得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。其中的行政參與原則,是指受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程,表達(dá)自己的意見(jiàn),并對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。如果行政相對(duì)人在行政程序中始終保持沉默,沒(méi)有機(jī)會(huì)闡明自己的觀點(diǎn),那么這種參與就是毫無(wú)意義的［7］。公正的法治秩序是正義的基本要求,而法治取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程,正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)［8］。公開(kāi)、公平、公正的程序是確保環(huán)境政策制定、環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境行政訴訟獲得公眾認(rèn)可與支持的不二法門(mén)。

前文所述公眾參與韶關(guān)生態(tài)城市、生態(tài)文明建設(shè)的諸多精彩活動(dòng),大多是由行政部門(mén)發(fā)起的。發(fā)起者之所以選擇此種方式而非彼種方式,通常情況下既無(wú)需法律的授權(quán),也無(wú)需上級(jí)的批準(zhǔn),只要認(rèn)為能夠促進(jìn)環(huán)保和生態(tài)城市建設(shè),在行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍內(nèi),均可主動(dòng)開(kāi)展,這本身也體現(xiàn)了行政權(quán)的主動(dòng)性特征。與此相應(yīng)的,公眾參與的方式方法在缺乏法律明文規(guī)定的情況下,具體到每項(xiàng)行政部門(mén)開(kāi)展的活動(dòng)中,也是隨意的、不規(guī)范的,參與的效果也就難盡如人意了。

以上幾點(diǎn)是筆者結(jié)合韶關(guān)實(shí)際所分析的公眾參與生態(tài)城市建設(shè)存在的不足,盡管不夠全面,但基本上揭示了當(dāng)前存在的突出問(wèn)題。韶關(guān)的例子自然有其特殊性,但所揭示的問(wèn)題卻可能具有普遍性,對(duì)其他城市和地區(qū)而言,未嘗沒(méi)有借鑒的意義和反省的地方。

三、解決公眾參與問(wèn)題的新思路

思想是行為的先導(dǎo),提出問(wèn)題就是要解決問(wèn)題。在當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下,公眾參與已經(jīng)十分重要,探索法律制度上的完善之道已是題中應(yīng)有之義。針對(duì)上述問(wèn)題,筆者認(rèn)為在完善公眾參與法律制度建設(shè)上,以下幾點(diǎn)值得認(rèn)真考慮:

(一)增強(qiáng)主動(dòng)性,減少被動(dòng)性

公眾參與之所以主動(dòng)性不夠,原因固然很多,但與行政部門(mén)的激勵(lì)機(jī)制缺失和信息公開(kāi)不夠有很大關(guān)系。缺乏激勵(lì)機(jī)制,公眾基于理性經(jīng)濟(jì)人利益衡量的考慮,對(duì)環(huán)境保護(hù)這個(gè)公共利益往往缺乏參與的動(dòng)力和激情；信息公開(kāi)不夠,公眾即使有參與的愿望和熱情,也無(wú)法通過(guò)具體的事件和平臺(tái)加以體現(xiàn)和表達(dá)。因此,為使公眾參與生態(tài)文明建設(shè)取得更好的效果,政府應(yīng)當(dāng)改變工作思路,創(chuàng)新工作方式,建立激勵(lì)基金,增加資金投入,擴(kuò)大公眾參與的渠道、途徑和方式,鼓勵(lì)公眾積極投身環(huán)境保護(hù)事業(yè),引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)揮作用,扶持第三方力量參與環(huán)境污染和生態(tài)修復(fù)治理。信息公開(kāi)是公眾參與的基本前提,盲目的公眾參與只能流于形式,“不明真相”的公眾無(wú)法提出建設(shè)性的意見(jiàn)或訴求。近年來(lái)多發(fā)的環(huán)境“鄰避”現(xiàn)象多是由于信息溝通不暢,訴求得不到及時(shí)、充分的滿足所致。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)信息公開(kāi)與公眾參與一并作出規(guī)定,意在解決以往信息公開(kāi)不夠,影響公眾參與效能的問(wèn)題。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開(kāi)的法律制度,明確拒絕公開(kāi)、公開(kāi)不足、公開(kāi)遲延等方面的具體責(zé)任［9］。

(二)減少形式主義,增加實(shí)質(zhì)內(nèi)容

實(shí)質(zhì)意義上的公眾參與,不是通過(guò)幾場(chǎng)豐富多彩的環(huán)保宣傳教育、文藝演出或者放生活動(dòng)能夠展現(xiàn)的,雖然這些活動(dòng)也很有必要。它更需要通過(guò)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以體現(xiàn)和保障。這包括環(huán)境法規(guī)和政策的制定、環(huán)境決策的產(chǎn)生、環(huán)境監(jiān)督的過(guò)程、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境宣傳教育等重要領(lǐng)域。這些領(lǐng)域不但是公眾關(guān)注度高、影響面廣、與公眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的方面,而且對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)往往具有重要而深遠(yuǎn)的影響。推進(jìn)環(huán)境法規(guī)和政策制定的公眾參與將有助于使出臺(tái)的環(huán)境政策更加科學(xué)合理；推進(jìn)環(huán)境決策的公眾參與,建立環(huán)境決策民意調(diào)查制度,健全專家論證會(huì)制度有利于提高環(huán)境決策民主化和科學(xué)化水平；推進(jìn)環(huán)境監(jiān)督的公眾參與,建立環(huán)境保護(hù)檢查員制度和監(jiān)督員制度,有利于發(fā)揮群眾監(jiān)督力量,成為環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的有力后備和擴(kuò)充；推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與將很大程度上保障重大環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃項(xiàng)目的順利進(jìn)行,降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),減小環(huán)境群體性事件發(fā)生的可能性,確保項(xiàng)目順利推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定和諧；推進(jìn)環(huán)境宣傳教育的公眾參與,引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織積極參與環(huán)境宣傳教育和知識(shí)普及,有利于在全社會(huì)營(yíng)造關(guān)心、支持、參與環(huán)境保護(hù)的文化氛圍,樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念［8］。這些方面,都需要各地結(jié)合本地實(shí)際,制定具體的制度規(guī)范加以推進(jìn)和落實(shí)。

(三)前移參與環(huán)節(jié),實(shí)行全過(guò)程參與

公眾的環(huán)境權(quán)益涉及到知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),它是一個(gè)完整的體系,無(wú)法割裂開(kāi)來(lái)。這需要樹(shù)立全過(guò)程思想,對(duì)之進(jìn)行全程性的思想重視與制度保障。

從國(guó)家環(huán)境立法的歷程看,公眾參與是一個(gè)逐漸發(fā)展完善的制度。2002年我國(guó)制定的 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次規(guī)定了公眾參與條款。2003年《行政許可法》也專門(mén)就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽(tīng)證制度。2014年的《環(huán)境保護(hù)法》除了第5條明確環(huán)境保護(hù)的公眾參與原則外,更是新設(shè)立了“信息公開(kāi)與公眾參與”專章,就公眾知情權(quán)、政府與重點(diǎn)排污單位信息公開(kāi)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的公開(kāi)與征求意見(jiàn)以及公眾對(duì)違法行為的舉報(bào)和環(huán)境公益訴訟做出了明確規(guī)定。公眾參與環(huán)境管理不僅是環(huán)境保護(hù)的需要,同時(shí)也是一個(gè)國(guó)家是否重視和保護(hù)公眾權(quán)利的一個(gè)重要標(biāo)志,它與國(guó)家的政治民主化進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的。從各國(guó)公眾參與決策過(guò)程的立法與實(shí)踐看,公眾在參與環(huán)境與開(kāi)發(fā)決策活動(dòng)中享有知情權(quán)、建言權(quán)、意見(jiàn)得到慎重考慮權(quán)以及司法救濟(jì)等四項(xiàng)權(quán)利［10］?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出,要健全舉報(bào)、聽(tīng)證、輿論和公眾監(jiān)督等制度,構(gòu)建全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系。在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、后評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié),有序增強(qiáng)公眾參與程度。具體而言,在落實(shí)公眾全過(guò)程參與的問(wèn)題上,可從以下幾點(diǎn)推進(jìn)和落實(shí):一是公眾的環(huán)境知情權(quán),能公開(kāi)的要盡量公開(kāi),而且要以具體的法律制度加以保障。二是公眾的環(huán)境參與權(quán),包括環(huán)境法規(guī)和政策的制定、環(huán)境決策的產(chǎn)生、環(huán)境影響評(píng)價(jià),以及生態(tài)治理修復(fù)結(jié)果的評(píng)價(jià)等。三是公眾的環(huán)境表達(dá)權(quán),要允許并敞開(kāi)渠道確保公眾的異議、陳述、申辯和檢舉、控告、訴訟等權(quán)利,并且應(yīng)將公眾表達(dá)的訴求給予及時(shí)、認(rèn)真的回復(fù)。四是公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán),包括立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政策監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督等,通過(guò)全方位的制度安排,使公眾的全過(guò)程參與權(quán)落到實(shí)處。

(四)避免隨意性,推行規(guī)范化

要避免公眾參與中的隨意性,實(shí)現(xiàn)規(guī)范化,其最終目標(biāo),就是要依法治理,使生態(tài)文明建設(shè)走法治之路。此處的“法”,既包括立法和行政機(jī)關(guān)通過(guò)的法律、法規(guī)和規(guī)章,也包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與合法有效的環(huán)境政策。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出,制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障。要依法保障公民權(quán)利,加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度,保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯,保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí),實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。健全依法決策機(jī)制,把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。具體在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域,按照《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》的要求,結(jié)合當(dāng)前實(shí)際,應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手:第一,健全法律法規(guī)。應(yīng)全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容,加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接。同時(shí)通過(guò)及時(shí)立法彌補(bǔ)現(xiàn)存在立法空白,確保公眾參與的制度體系完備、周密。第二,完善標(biāo)準(zhǔn)體系。加快環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的升級(jí)步伐,并及時(shí)將之公之于眾,便于公眾了解、掌握,給公眾參與監(jiān)督增添新的利器。第三,健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度,明確國(guó)土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任,并依法公示。第四,完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度。建立有公眾參與的嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度。第五,嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線。將各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi),并使公眾參與到環(huán)境生態(tài)紅線的監(jiān)督之中。第六,完善經(jīng)濟(jì)政策。健全價(jià)格、財(cái)稅、金融等政策,激勵(lì)、引導(dǎo)各類主體積極參與到生態(tài)文明建設(shè)中。第七,推行市場(chǎng)化機(jī)制。積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理,引入社會(huì)力量投入環(huán)境污染治理。第三方力量既是一個(gè)參與者,也是獨(dú)立的行動(dòng)者,第三方的參與可以減輕政府的壓力,發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì),通過(guò)政府和社會(huì)的良性互動(dòng),實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市和生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。

總之,要想建設(shè)美麗中國(guó),使藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在,建設(shè)好生態(tài)城市,實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明社會(huì)的建設(shè)目標(biāo),就必須建立健全公眾參與的法律政策機(jī)制,確保公眾參與中的各項(xiàng)權(quán)利,通過(guò)環(huán)境法治化之路,最終實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)、美麗中國(guó)的美好理想。

［1］鎮(zhèn)建.生態(tài)城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然選擇［N］.中國(guó)建設(shè)報(bào),2012-07-20（3）.

［2］生態(tài)城市:中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然選擇［EB/OL］.［2015-05-27］.http://www.chinagb.net/.

［3］谷立輝,黃德山.韶關(guān):打造廣東綠色生態(tài)第一市［N］.南方日?qǐng)?bào),2013-09-22（3）.

［4］鄧筱 .2008年韶關(guān)市環(huán)境信訪情況［J］.韶關(guān)環(huán)境信息,2009（1）:5-6.

［5］楊韶紅.我市生態(tài)文明建設(shè)工作取得新進(jìn)展［J］.生態(tài)韶關(guān),2011（3）:3-5.

［6］推動(dòng)環(huán)保公眾參與,創(chuàng)新環(huán)境治理模式——解讀關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)［EB/OL］.［2015-02-28］.http://news. xinhuanet.com/politics/2014-07/31/c_126818187.htm.

［7］周佑勇.行政法原論［M］.北京:中國(guó)方正出版社,2005:77-79.

［8］季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館,2014:13.

［9］中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)［EB/OL］.［2015-05-05］.http://news.xinhuanet.com/2015-05/05/c_1115 187518_3.htm.

［10］汪勁.環(huán)境法學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社,2014:116-119.

Study on the Public Participation Construction of in the Current Ecological Civilization:Guangdong Shaoguan as the Object

MEI Xian-zhong
（Department of Politics and Public affairs Management,Shaoguan University, Shaoguan 512005,Guangdong,China）

In the current construction of ecological civilization,there is a passive participation of public participation and more active participation less；forms of participation,less involvement in real terms；later participate more in advance less a matter of participation；arbitrary participation,less normative participation.The reason,both factors that affect administrative tradition,there are public interest considerations weigh more unsound legal system constraints.To this,the initiative should be increased to reduce the passive resistance；reduce formalism,increased substance；forward engagement process,the whole process of participation；avoid arbitrariness,strengthen standardization,and ultimately the rule of law in China,a beautiful China's bright future.

ecological civilization construction；ecological city；public participation；institutional norms

F29

A

1007-5348(2015)09-0026-06

2015-06-28

韶關(guān)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)共建項(xiàng)目“公眾參與韶關(guān)市環(huán)境保護(hù)存在的問(wèn)題與對(duì)策研究”（GJ201402）；韶關(guān)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“公眾參與韶關(guān)生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究”（Z2014011）

梅獻(xiàn)中（1969-）,男,河南周口人,韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授,碩士；研究方向:環(huán)境法學(xué)、行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯:陳景增）