立法不作為芻議

李 瑞

(鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州450000)

一、案件概述

2014年，著名演員黃海波因嫖娼被北京警方處以行政拘留15日后，又被決定收容教育6個(gè)月。公安機(jī)關(guān)的做法引起了輿論的一片撻伐，使得收容教育這一原本不為公眾熟悉的制度瞬間成為眾所矚目的焦點(diǎn)。同時(shí)，事件引起了法律界人士的高度關(guān)注，掀起了對(duì)收容教育制度存廢的大討論。

尋根溯源，收容教育制度始于國(guó)務(wù)院1993年實(shí)施的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。而該《辦法》的立法依據(jù)則是1991年全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，當(dāng)時(shí)是沒(méi)有問(wèn)題的。但在《立法法》生效后，它就失去了合法性，該授權(quán)應(yīng)當(dāng)終止，依據(jù)該授權(quán)制定的相關(guān)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)失效。

根據(jù)《立法法》第八條和第九條的規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由法律制定，國(guó)務(wù)院沒(méi)有制定行政法規(guī)的權(quán)力。根據(jù)2006年生效的《治安管理處罰法》第六十六條的規(guī)定:“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”，其中并不包括收容教育。后法優(yōu)于前法、下位法不得與上位法相抵觸，因此，收容教育制度也應(yīng)該被廢止了。從法律淵源上看，收容教育是從勞動(dòng)教養(yǎng)制度中派生或衍生出來(lái)的。而從2013年11月12日起，國(guó)家已決定廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度。因此，收容教育也應(yīng)隨勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除而自然失效。但是，這一容易引起權(quán)力尋租和選擇性執(zhí)法的不合法又不合理的制度不僅沒(méi)有被廢止，相反，我們?cè)邳S海波這樣一個(gè)全民矚目的案件中，再次看到了收容教育制度的隆重登場(chǎng)、華彩亮相。

二、問(wèn)題提出

隨著我國(guó)法制事業(yè)的逐步完善和發(fā)展，立法對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整在深度和廣度上持續(xù)加強(qiáng)，總體呈膨脹趨向發(fā)展。這種對(duì)社會(huì)關(guān)系的擴(kuò)大化規(guī)范，使社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域得以“有法可依”，避免了社會(huì)的無(wú)序狀態(tài)。當(dāng)然，立法也可能隨膨脹發(fā)展出現(xiàn)立法越權(quán)、立法侵權(quán)、立法爭(zhēng)權(quán)等無(wú)序和沖突現(xiàn)象。黃海波案不僅反映出了立法者積極的立法行為有可能會(huì)侵害公民權(quán)利，更反映出了立法者的消極懈怠同樣也會(huì)對(duì)公民權(quán)利自由造成侵害。

一般而言，人們判斷某種行為是否構(gòu)成侵權(quán)，是根據(jù)法律對(duì)該行為的規(guī)定，并以其作為獲得救濟(jì)的依據(jù)，問(wèn)題在于，當(dāng)立法者由于某種原因未能制定法律而侵害公民權(quán)利時(shí)，受害者遭受的損害如何獲得補(bǔ)救呢?因此，在強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法律武器來(lái)保護(hù)公民權(quán)利的同時(shí)，還必須重視立法不作為對(duì)公民權(quán)利侵害的問(wèn)題，因此，加強(qiáng)立法不作為的研究具有重要的理論和實(shí)踐意義，這已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的課題。

三、立法不作為的概念及表現(xiàn)形態(tài)

立法不作為沒(méi)有統(tǒng)一的概念，學(xué)者在使用該詞的時(shí)候往往做出不同的理解和詮釋。很多學(xué)者在研究立法不作為時(shí)是直接給出定義的，如:日本學(xué)者笹田榮司認(rèn)為，立法不作為是指憲法秩序賦予立法部門某些職權(quán)，使立法部門就某些特定事務(wù)領(lǐng)域具有行使職權(quán)的權(quán)限，因此，職權(quán)上具有作為的可能與義務(wù)，只是立法部門并未以憲法秩序的意旨而履行的法現(xiàn)象。［1］近年來(lái)，國(guó)內(nèi)有學(xué)者在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，把立法不作為定義為，“立法不作為，是指憲法明確規(guī)定或者隱含在憲法條文中，課以立法主體就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行立法，或者要求立法主體在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候修法及釋法的義務(wù)，而立法主體違反此種義務(wù)并在客觀上造成損害的行為?！保?］也有學(xué)者更進(jìn)一步把立法不作為分為顯性不作為和隱性不作為。筆者更傾向于后者，隱性的立法不作為，是指憲法和法律明確規(guī)定了公民的權(quán)利和國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，由于需要立法機(jī)關(guān)來(lái)制定相關(guān)的法律完善實(shí)施細(xì)則，使公民權(quán)利得以確實(shí)的保障，國(guó)家機(jī)關(guān)必須強(qiáng)制實(shí)施其職責(zé)，但是，由于憲法與法律沒(méi)有明確作出相關(guān)立法機(jī)關(guān)必須進(jìn)行立法的要求，立法機(jī)關(guān)遲遲不制定相關(guān)的法律，因此，憲法與法律所規(guī)定公民權(quán)利無(wú)法落實(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)無(wú)法切實(shí)履行。隱形的立法不作為，最為典型的是前幾年的齊玉苓案。

顯性的立法不作為，是指憲法與法律明確規(guī)定立法機(jī)關(guān)(包括具有立法權(quán)限的行政機(jī)關(guān))應(yīng)當(dāng)對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行專門立法，相關(guān)立法機(jī)關(guān)遲遲不進(jìn)行立法，或者對(duì)于相互沖突的法律、法規(guī)不進(jìn)行有效清理，抑或?qū)τ趹?yīng)當(dāng)及時(shí)批準(zhǔn)和備案的下級(jí)立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的法規(guī)不及時(shí)批準(zhǔn)或者備案，以致于使公民權(quán)利得不到具體的保障和國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)無(wú)法得以履行。收容遣送制度、勞動(dòng)教養(yǎng)制度及本文開(kāi)頭提及的黃海波被收容教育案再度引發(fā)的輿論大撻伐，均反映了立法機(jī)關(guān)顯性不作為，對(duì)于相互沖突的法律、法規(guī)不進(jìn)行有效清理，最終導(dǎo)致侵犯公民權(quán)利。

四、立法不作為的危害

立法不作為的危害主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是無(wú)法保障憲法與法律所賦予以及保障的公民權(quán)利得到落實(shí)。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要有一系列的保障措施，而不能僅僅靠法律的宣示，否則“權(quán)利”只是字面上的“權(quán)利”，無(wú)任何現(xiàn)實(shí)意義。公民享有哪些權(quán)利，應(yīng)該如何履行，當(dāng)公民的權(quán)利受到侵犯時(shí)，可以采取什么救濟(jì)手段，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)受到什么樣的懲罰，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行什么樣的職責(zé)來(lái)保障公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)等等，這些應(yīng)該有相應(yīng)的具體規(guī)定。否則，就像齊玉苓案，盡管憲法明確規(guī)定了公民的受教育權(quán)，但司法實(shí)踐中仍然陷入無(wú)法進(jìn)行救濟(jì)的尷尬局面。二是國(guó)家機(jī)關(guān)將會(huì)以此為借口不積極履行職責(zé)或者超越職權(quán)。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使都是以“法有明文規(guī)定”為限，憲法和法律上雖然規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，但沒(méi)有具體如何行使職責(zé)的規(guī)定，行政和司法機(jī)關(guān)權(quán)力的界限不明，他們或者以法律沒(méi)有規(guī)定而拒絕履行職責(zé)，或者超越職權(quán)行使權(quán)力。三是有損于民主政治和法治建設(shè)。人民選舉代表，組成立法機(jī)關(guān)，就是希望立法機(jī)關(guān)能及時(shí)頒布法律來(lái)保障人民的權(quán)利，如果憲法與法律規(guī)定的人民權(quán)利，遲遲不能進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，那么就有違人民當(dāng)家作主的宗旨。法治要求已有法律得到遵守，當(dāng)然包括那些憲法和法律宣示了的權(quán)利要能真正在現(xiàn)實(shí)中存在，法治也要求一切國(guó)家權(quán)力遵守憲法和法律，那么對(duì)于法律中明確要求國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的事項(xiàng)就必須進(jìn)行立法。

五、救濟(jì)模式

對(duì)于立法不作為，我們一方面要推行制度改革;另一方面要積極借鑒國(guó)外的可行經(jīng)驗(yàn)，由利害關(guān)系人啟動(dòng)監(jiān)督程序，以達(dá)到救濟(jì)的目的。

(一)建立可度量的授權(quán)立法規(guī)則

在立法上判定立法責(zé)任和立法不作為的基礎(chǔ)，無(wú)疑就是相關(guān)的授權(quán)機(jī)制。在中國(guó)，全國(guó)人大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)國(guó)務(wù)院及其下屬部委、地方政府等賦予立法上的授權(quán)，而國(guó)務(wù)院則可以對(duì)下屬部門進(jìn)行行政立法授權(quán)，全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)還可以對(duì)其他人民團(tuán)體或組織進(jìn)行行政立法授權(quán)，但這些類型的立法授權(quán)通常都沒(méi)有嚴(yán)格的成文程序或機(jī)制，對(duì)具體的授權(quán)范圍、對(duì)象、客體等都并沒(méi)有嚴(yán)格的限制，使這種立法裁量權(quán)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是處于不可控的狀態(tài)。此外，不確定性概念的運(yùn)用過(guò)多，使得這種授權(quán)缺乏嚴(yán)肅性。因此，監(jiān)督該種立法不作為亟需建立完備的立法授權(quán)規(guī)則。

(二)重建強(qiáng)制修、訂、廢制度，重視法律規(guī)范清理制度

在中國(guó)行政立法機(jī)關(guān)既是執(zhí)法主體，也是立法部門。某些行政立法機(jī)關(guān)對(duì)于涉及自身權(quán)力和利益的立法，往往缺乏制定、修訂和廢除的積極性。因此，重建該制度是極其必要的。目前，法規(guī)清理制度主要有兩種操作模式:一種是全部法律規(guī)范的全面清理;另一種模式則是對(duì)部分法律規(guī)范的專項(xiàng)清理。大體可以歸納為兩種:一是非定時(shí)個(gè)別單項(xiàng)清理，通常發(fā)生在新法制定前對(duì)舊法中有重合部分的予以清理;二是定時(shí)(通常是間隔一至兩個(gè)選舉周期)的集中式清理，由法定的立法機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行的規(guī)范性法律文本進(jìn)行集中式的清掃處理。這種法規(guī)清理制度，是中國(guó)特色政治下的一種行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督機(jī)制，帶有著很大程度的隨意和片面性，整個(gè)自我監(jiān)督的周期長(zhǎng)，沒(méi)有明確責(zé)任的歸屬，也不會(huì)產(chǎn)生立法賠償后果。這是我們需要反思的。

(三)發(fā)揮司法機(jī)關(guān)能動(dòng)性

司法應(yīng)當(dāng)積極能動(dòng)地發(fā)揮其在推動(dòng)顯性的立法不作為的作用。其一是通過(guò)“憲法司法化”，在具體案件的審判中，直接引用憲法的相關(guān)規(guī)定，以彌補(bǔ)沒(méi)有具體法律規(guī)定之弊端，更為周全地救濟(jì)公民的權(quán)利;其二是將來(lái)可以考慮建立“違憲審查制”，通過(guò)對(duì)于憲法和法律有相關(guān)規(guī)定但沒(méi)有具體規(guī)定的相關(guān)案件審理，明確與憲法和法律精神不符的法律、法規(guī)、規(guī)章違憲、違法，以推動(dòng)立法機(jī)關(guān)盡快為那些沒(méi)有具體規(guī)定的憲法和法律條文進(jìn)行立法。

(四)把立法不作為納入國(guó)家賠償范圍

《國(guó)家賠償法》明確規(guī)定了行政不作為造成公民損害的，應(yīng)當(dāng)給予賠償，［3］但是立法不作為卻在國(guó)家賠償法中沒(méi)有絲毫體現(xiàn)，這顯然與現(xiàn)代憲政國(guó)家的法治精神不符。有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必須要受到監(jiān)督，是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的應(yīng)有之義。因此，有必要把立法不作為也納入國(guó)家賠償范圍。結(jié)合其他國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者提出立法不作為之國(guó)家賠償責(zé)任應(yīng)包括以下兩個(gè)構(gòu)成要件:一是違反憲法義務(wù)行為之存在。立法者不為一定內(nèi)容立法的行為造成對(duì)公民基本權(quán)利的侵害，首先必須滿足“違憲性”的條件要求，才能給予國(guó)家賠償。二是違反憲法義務(wù)之行為導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生。立法不作為違憲并不必然引起國(guó)家賠償，賠償需有具體的損害才能發(fā)生。也即是只有在立法不作為侵害公民基本權(quán)利產(chǎn)生了具體損害的情況下，才能給予國(guó)家賠償。

［1］韓大元.論憲法解釋程序中的合憲性推定原則［J］.政法論壇，2003(2).

［2］俞 海，虞振威.對(duì)立法不作為的反思［J］.學(xué)習(xí)月刊，2005(12).

［3］陳新民.中國(guó)行政法學(xué)原理［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.