公安機關(guān)初查制度探析

韓　宇

（中國人民公安大學(xué)， 北京 100038）

公安機關(guān)初查制度探析

韓宇

（中國人民公安大學(xué)， 北京 100038）

初查，作為一項刑事訴訟制度，盡管沒有納入到《刑事訴訟法》的規(guī)定中，卻在公安機關(guān)、人民檢察院的訴訟實踐中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)階段，我國法律關(guān)于初查制度的規(guī)定僅見于《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，立法層面的缺失使得其在合法性上存在一定問題，這就導(dǎo)致初查制度在理論層面爭議較大。同時，由于《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對初查制度規(guī)定得過于簡單籠統(tǒng)，使得初查制度無法對公安機關(guān)的工作進行有效的指導(dǎo)，這就導(dǎo)致初查制度在實務(wù)層面存在較大問題。鑒于此，有必要理順初查制度的基點，進一步規(guī)范初查制度的實施，以便公安機關(guān)能夠更好地運用初查制度解決問題。

初查制度；性質(zhì)定位；必要性；公安機關(guān)

一、初查制度發(fā)展概述

在我國，初查制度起源于檢察機關(guān)的偵查工作，最早出現(xiàn)在第二次全國檢察機關(guān)信訪工作的文件中，而后逐步發(fā)展為檢察機關(guān)的一項調(diào)查制度，公安機關(guān)的初查制度便是從檢察機關(guān)的初查制度中演變過來的。

1997年《關(guān)于加強對辦理詐騙案件的監(jiān)督，堅持糾正非法干預(yù)經(jīng)濟糾紛的意見》①《關(guān)于加強對辦理詐騙案件的監(jiān)督，堅持糾正非法干預(yù)經(jīng)濟糾紛的意見》規(guī)定：“公安機關(guān)接到反映詐騙的報案后，應(yīng)先行初查，取得證據(jù)，經(jīng)刑偵法制部門審核確屬詐騙行為，構(gòu)成詐騙罪的，才予以報批立案?！钡某雠_是初查制度在公安機關(guān)開始實施的標志，雖然只是公安部的部門意見，卻開啟了公安機關(guān)初查制度的先河。1998年公安部出臺的《關(guān)于公安派出所受理刑事案件有關(guān)問題的通知》②《關(guān)于公安派出所受理刑事案件有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“派出所對受理或發(fā)現(xiàn)的犯罪線索應(yīng)迅速進行審查或按照刑偵部門展開初步調(diào)查工作?！睌U展了初查的適用范圍，使得初查適用的案件范圍從詐騙案件擴展為公安機關(guān)辦理的所有刑事案件。遺憾的是，初查制度始終沒能夠被納入到《刑事訴訟法》中，就當(dāng)前來看，關(guān)于公安機關(guān)初查制度的法律規(guī)范僅僅只有《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》③《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百七十一條規(guī)定：“ 對于在審查中發(fā)現(xiàn)案件事實或線索不明的，必要時，經(jīng)辦案機關(guān)負責(zé)人批準，可以進行初查。初查過程中，公安機關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施?！?。立法規(guī)范的不完善，不僅不能滿足實踐中初查制度的需要，而且引發(fā)了學(xué)界的諸多爭議。

二、初查的性質(zhì)定位

（一）初查的性質(zhì)爭議

目前，我國理論界關(guān)于初查制度的爭議集中體現(xiàn)在初查的性質(zhì)上，性質(zhì)不明就會導(dǎo)致法律適用的蒼白無力，就會導(dǎo)致各種問題的出現(xiàn)，因此有必要予以理順。我國學(xué)者關(guān)于初查性質(zhì)有三種觀點：第一種觀點認為初查是一種行政行為[1]；第二種觀點認為初查是偵查程序的初步階段，應(yīng)當(dāng)弱化立案程序的界限性質(zhì)[2]；第三種觀點認為初查發(fā)生在立案之前，不屬于立案程序，是立案的前置程序[3]。筆者認為這三者都有不妥之處。

首先，初查不是一項行政行為。法律對初查制度的規(guī)定體現(xiàn)在《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》之中，從這兩者的性質(zhì)來看，都是刑事領(lǐng)域的部門解釋做出的規(guī)定，因此初查制度應(yīng)當(dāng)屬于刑事領(lǐng)域，而不是一種行政行為。就公安機關(guān)而言，從初查所涉及的法律要素來看：第一，可以采取初查方式的主體是公安機關(guān)，雖然這里很難判定公安機關(guān)履行的是刑事職能還是行政職能，但是結(jié)合《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中規(guī)定的檢察機關(guān)的初查由偵查部門負責(zé)以及檢察機關(guān)本身的職能，可以看出檢察機關(guān)的初查行為不可能是履行行政職能，因此可以推出同樣實施初查制度的公安機關(guān)也不是履行行政職能。第二，初查針對的內(nèi)容是案件事實和線索不明的報案、控告、舉報和自首，這里的報案、控告、舉報和自首也是針對刑事違法行為而言的，因此可以說初查所針對的內(nèi)容屬于刑事領(lǐng)域。綜上，筆者認為初查制度應(yīng)當(dāng)歸屬于刑事領(lǐng)域而非行政領(lǐng)域。

其次，初查不是偵查程序的初步階段。就目前的法律規(guī)定來說，立案依舊是刑事訴訟開始的標志，其對于刑事訴訟的啟動具有重大的意義。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，只有立案程序啟動后偵查機關(guān)才可以開展偵查工作，未經(jīng)立案則不可以進行偵查活動。如果認為初查是偵查程序的初步階段，就會使得立案失去程序意義，否認了立案程序作為獨立訴訟階段的地位，同時也違反了立案后才能進行偵查的法律規(guī)定，如此就違反了刑事訴訟程序法定的基本原則。因此，不能認為初查是偵查程序的初步階段。

最后，初查不是立案的前置程序。刑事訴訟程序包括立案、偵查、起訴、審理、執(zhí)行五個階段，任何訴訟行為都應(yīng)當(dāng)包含在這五個階段中。如果將初查定位為立案的前置程序，就等于將初查排除在整個刑事訴訟程序之外，那么其在刑事訴訟中就失去了立足點。同時，根據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）第一百七十一條的規(guī)定，可以看出公安機關(guān)的部門解釋將初查納入到立案程序中受理案件階段，而不是獨立于立案程序之外。因此，初查并不是立案的前置程序。

（二） 初查的性質(zhì)定位

在《程序規(guī)定》的基礎(chǔ)上，結(jié)合《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，筆者認為初查性質(zhì)的定位應(yīng)當(dāng)是立案審查中的補充調(diào)查行為。

1. 初查是立案審查中的行為

首先，從法律規(guī)范來看，《程序規(guī)定》第七章分別從受案、立案、撤銷三個方面規(guī)定了刑事案件中公安機關(guān)的立案程序，初查制度就被規(guī)定在受案一節(jié)之中，由此可以看出，公安機關(guān)的初查制度應(yīng)當(dāng)是立案程序中的行為。其次，從具體的法律條文來看，根據(jù)《程序規(guī)定》第一百七十一條的規(guī)定可以看出，初查是在立案審查的過程中針對案件事實或者線索不明的情況而采取的調(diào)查手段，這里的審查就是對報案、控告、舉報和自首的案件的審查，因此初查制度應(yīng)當(dāng)是對報案、控告、舉報審查之后所進行的調(diào)查行為。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十條的規(guī)定①《刑事訴訟法》第一百一十條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關(guān)對于報案、控告、舉報和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進行審查?！?，刑事訴訟法明確將公、檢、法三機關(guān)對報案、控告、舉報、自首的審查納入到立案程序之中，這樣看來，初查制度并沒有脫離立案程序的范疇。因此，從法律規(guī)定本身可以看出，初查制度是立案審查中的行為。

2. 初查是補充調(diào)查行為

立案程序是一個過程性的程序，包括受理案件、審查案件和立案三階段，就單純的立案來說，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，只有符合一定的條件才能予以立案，這就需要對報案、控告、舉報、自首等的事實進行審查。如果審查順利，就可以立案或者不予立案，但是如果出現(xiàn)了案件事實不明或者線索不明的情況，就需要展開進一步的調(diào)查，調(diào)查清楚后才能做出立案或者不立案的決定。這樣看來，初查不是立案審查本身，也不是必然出現(xiàn)的手段，只有當(dāng)案件事實或線索不明時才會使用的，因此可以說初查是一種補充調(diào)查行為。

三、初查的特征和概念界定

作為一項頗具爭議的制度，初查的特征有必要予以重視和梳理，這樣才能更好地完善并體現(xiàn)初查制度的價值。具體來說，初查制度的特征包括三個方面。

（一）特定性

初查制度的特定性包括時間特定和內(nèi)容特定兩個方面內(nèi)容。所謂時間特定就是初查制度只能在特定的時間段運用，不允許違反和超越。根據(jù)規(guī)定，公安機關(guān)的初查是針對立案審查中出現(xiàn)的特殊情況而采用的調(diào)查手段，因此初查制度只能在立案審查階段使用。所謂內(nèi)容特定就是初查制度只能針對立案審查中的事實和線索，具體來說就是報案、控告、舉報、自首案件中的事實和線索。

（二）必要性和補充性

根據(jù)《程序規(guī)定》第一百七十一條對初查制度的規(guī)定可以看出，初查并不是沒有條件的隨意適用，而是在必要的時候才能適用，雖然法律沒有明確指出這里的必要性是什么，但是通過分析本條的規(guī)定，可以大致得出必要性應(yīng)當(dāng)是指通過立案審查，發(fā)現(xiàn)案件事實和線索不明的程度較深、范圍較廣以至于對能否立案具有直接且重要的影響。同樣的，從本條規(guī)定中可以看出初查并非立案審查本身，而是對立案審查中不能明確的案件事實和線索進行的調(diào)查，可以說，初查就是必要時對立案審查的補充。

（三）限制性和一定的偵查性

初查制度具有補充調(diào)查的性質(zhì)，是一種靈活運用的調(diào)查手段，法律允許公安機關(guān)采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料的方式進行調(diào)查，但也相對采取了限制性的手段，即不允許采用限制人身自由和財產(chǎn)權(quán)利的手段，因此，初查制度是一種限制性的調(diào)查方式。同時，這些法律所允許采用的調(diào)查手段與偵查階段的偵查方式具有一定程度的重合，但是由于初查不是偵查方式，而只是一種調(diào)查手段，因此只能說初查帶一定的偵查性。

綜合上述對初查制度性質(zhì)、特征的分析，筆者認為初查的概念應(yīng)當(dāng)定義為：立案審查過程中，因案件事實或者線索不明，偵查機關(guān)采取的不限制被調(diào)查對象人身自由、財產(chǎn)權(quán)利的補充調(diào)查方式。

四、初查制度的必要性和價值

（一）初查制度在公安工作中的必要性

初查的性質(zhì)爭論以及《刑事訴訟法》對初查規(guī)定的缺失使得人們對初查制度存在的必要性產(chǎn)生了疑問，甚至有學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)廢除初查制度[4]。筆者對此持反對態(tài)度，雖然《刑事訴訟法》并沒有明確初查的地位，但是初查制度在公安工作中仍然有存在的必要性。

1. 從刑事案件的發(fā)展趨勢與立案審查的關(guān)系來看

隨著社會的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進步，刑事案件也朝著多元化的趨勢發(fā)展，各種犯罪手段層出不窮，刑事犯罪也隨之呈現(xiàn)技術(shù)性、隱秘性等特征。這些變化不僅給公安機關(guān)的工作帶來嚴重的挑戰(zhàn)，增加了公安部門的工作負擔(dān)，而且也導(dǎo)致公安機關(guān)憑借單純的立案審查難以確定相關(guān)的案件事實和線索，這時具備一定偵查屬性的初查制度就可以發(fā)揮重大作用，一定程度上解決立案審查中的問題。如此一來，初查制度的存在就可以緩解刑事案件迅速發(fā)展給立案審查帶來的挑戰(zhàn)，從這個意義上看初查制度的存在有其必然性。

2. 從立案審查與立案標準的關(guān)系來看

立案審查不是偵查手段，在很大程度上只是一種書面的審查方式，這就造成立案審查僅僅停留在事實表面，很難深入挖掘有效信息。根據(jù)《刑事訴訟法》對于立案程序的規(guī)定，刑事案件并非簡單的根據(jù)報案、控告、舉報、自首就可以立案，而是有著相對較高的立案標準，即認為有犯罪事實，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。如此，單憑僅僅停留在事實表面的立案審查難以達到立案標準的要求，而初查制度的存在就是為了解決立案審查不足以達到立案標準的問題，因此，初查制度存在的必要性是十分明顯的。

（二）初查制度在公安工作中的價值

對于公安機關(guān)來說，初查制度的存在不僅是必要的，而且具有相當(dāng)?shù)膬r值。

首先，公安機關(guān)實施初查制度的目的是為了獲取尚不明確的案件事實和線索，以此來確定能否對報案、控告、舉報和自首等案件進行立案，這樣就可以將那些不屬于刑事案件的案件予以排除，不僅提高了總體的訴訟效率，而且有利于保障公平正義。

其次，公安機關(guān)通過初查這一調(diào)查手段可以獲取許多與案件相關(guān)的事實和線索，這不僅對于立案具有重要的意義，而且對于立案后偵查工作的開展也有很大的幫助，這樣就為刑事訴訟的開展提供了便利條件，有利于偵破違法犯罪案件。因此，可以說初查對于社會秩序的穩(wěn)定具有間接的幫助作用。

五、初查制度存在的問題及完善措施

（一）公安機關(guān)初查制度存在的問題

初查制度存在的必要性和價值無可非議，但是現(xiàn)階段公安機關(guān)的初查程序卻存在著許多問題，并不能充分地契合實踐的需要，甚至在某些方面會成為影響刑事訴訟進程的不利因素。具體來說，初查的問題包括以下幾個方面：

第一，初查缺乏充分的法律依據(jù)。刑事訴訟法對于初查制度并沒有做出規(guī)定，僅僅在公安機關(guān)的部門解釋中有所體現(xiàn)，這就導(dǎo)致初查的合法性頗受爭議，然而初查制度的存在對于公安機關(guān)的立案又有著相當(dāng)重要的作用，僅僅依靠部門解釋使得公安機關(guān)的工作束手束腳，無法充分發(fā)揮初查的有效價值。因此，公安機關(guān)初查制度的首要問題就是法律依據(jù)的不足。

第二，僅有的對初查的規(guī)定過于簡單和模糊?！冻绦蛞?guī)定》對初查的規(guī)定僅僅只有一條，粗略地規(guī)定了初查的時間、對象、一般措施和限制性措施，而且在用詞上極具模糊性，例如，對于其中的“必要時”“經(jīng)過批準”，如何才算必要時、應(yīng)該怎樣批準，規(guī)定中都沒有體現(xiàn)。因此，這樣簡單的一條規(guī)定不僅無法適應(yīng)公安機關(guān)的初查工作，對于整個立案程序來說也是一種不負責(zé)的體現(xiàn)。

第三，實踐中的違法行為?！冻绦蛞?guī)定》對于初查的規(guī)定僅僅停留在表面層次，簡單粗糙，缺乏可操作性，這就使得公安機關(guān)的初查工作往往陷于被動，甚至導(dǎo)致實踐中的公安工作人員不知如何具體適用初查手段，一旦為了立案的需要便會肆意運用初查制度，如此一來就容易導(dǎo)致違法行為的出現(xiàn)，例如未經(jīng)批準運用初查手段、以偵查手段代替初查、使用強制性偵查措施等。

第四，缺乏有效的監(jiān)督和制約。一項制度的運用，不僅需要規(guī)范的程序操作，更需要相對完善的監(jiān)督制約機制，初查制度亦是如此。從《程序規(guī)定》第一百七十一條對初查的規(guī)定中，只能看到“經(jīng)過批準”這一點帶有監(jiān)督性質(zhì)的規(guī)定，相對于整個初查制度來說，這一規(guī)定顯得十分單薄，難以真正對初查形成有效的監(jiān)督制約，這也是初查在實踐中產(chǎn)生問題的一個方面原因。

（二）公安機關(guān)初查制度的完善

1. 法律地位的確立

前文已經(jīng)說過制約初查制度的首要問題就是法律依據(jù)的問題，由于目前規(guī)范公安機關(guān)初查制度的規(guī)定僅限于《程序規(guī)定》，難以最大程度地發(fā)揮初查制度的效用，因而完善初查制度的第一步就是確定初查制度的法律地位。因此，首要的就是在基本法層面確立初查的地位，具體來說就是在《刑事訴訟法》立案程序中的立案審查環(huán)節(jié)增加一條對初查制度的原則性規(guī)定，然后借鑒《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》關(guān)于初查制度的規(guī)定，在《程序規(guī)定》中對初查制度的具體程序進行規(guī)定。

2. 具體制度的構(gòu)建

對于初查制度的完善，在借鑒《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的基礎(chǔ)上，筆者建議從以下幾個方面著手：

第一，初查的適用條件。關(guān)于初查制度的適用條件，筆者認為應(yīng)當(dāng)規(guī)定如下內(nèi)容：一是立案審查過程中發(fā)現(xiàn)了案件事實不清或者線索不明的情況；二是偵查機關(guān)難以通過普通的審查方式獲取有效信息；三是難以查清的案件事實或線索對于能否立案具有實質(zhì)上的影響。

第二，初查的批準?！冻绦蛞?guī)定》規(guī)定了初查的實施需要經(jīng)過批準，卻沒有規(guī)定相關(guān)的批準程序，筆者認為應(yīng)當(dāng)完善以下幾個方面：（1）制作申請書。偵查人員認為需要初查的，應(yīng)當(dāng)制作申請書，申請書的內(nèi)容包括申請主體、申請事由、相關(guān)的案件事實和線索、需要查明的案件事實和線索。（2）申請書的審查。辦案部門負責(zé)人應(yīng)當(dāng)對申請書的合法性和初查的必要性進行審查，這里的必要性審查包括審查案件事實和線索不明確的程度以及其對于立案的影響程度。（3）批準期限。辦案部門應(yīng)當(dāng)在收到申請書之日起7日內(nèi)做出是否批準的決定，逾期未做出決定的視為不予批準。

第三，初查的監(jiān)督。對于初查的監(jiān)督，除了上述的批準程序外，還應(yīng)當(dāng)加強初查的外部監(jiān)督，即通過檢察院對初查制度進行監(jiān)督。具體來說，人民檢察院可以要求公安機關(guān)說明初查的實施情況，對于不符合初查條件或者發(fā)現(xiàn)初查違反法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見；違反刑法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

第四，初查材料的運用。初查只是為立案服務(wù)的，與偵查取證的目的存在較大差異。同時，初查的規(guī)范性也無法與偵查相比，獲得的材料信息的真實性、合法性難以達到證據(jù)使用的標準，因此，初查材料不適合直接作為證據(jù)使用?；诖耍P者建議做出如下規(guī)定：首先，初查所獲得材料信息不得直接作為證據(jù)使用，但可以作為偵查的線索。其次，對于違反法律規(guī)定獲得的材料信息，不得用于偵查階段的偵查。

第五，初查的終結(jié)。初查的結(jié)果是案件事實和線索能否明確，其對于立案有著重要作用，筆者認為對于初查的終結(jié)程序應(yīng)當(dāng)做出如下規(guī)定：經(jīng)過初查，案件事實和線索明確且符合立案標準的應(yīng)當(dāng)予以立案，并將初查材料附卷后移送人民檢察院。經(jīng)過初查，案件事實和線索明確但不符合立案標準或者經(jīng)過初查不能明確案件事實和線索的應(yīng)當(dāng)不予立案。

初查制度雖然在合法性上存在較大爭議，但是作為一項調(diào)查手段，其在立案環(huán)節(jié)發(fā)揮的重大作用是不容置疑的。當(dāng)前，刑事案件的立案標準較高，給立案審查帶來較大的困難，初查制度的存在很好地緩解了違法犯罪行為多樣化與立案審查之間以及立案審查與立案標準之間的沖突，緩解了立案程序的壓力，促進了刑事訴訟程序的健康發(fā)展。因此，初查制度不但應(yīng)當(dāng)在《程序規(guī)定》中予以完善，而且應(yīng)當(dāng)在《刑事訴訟法》中確立其應(yīng)有的地位。

[1] 徐啟明，趙靜.論公安機關(guān)初查制度[J].山東警察學(xué)院學(xué)報，2014，（1）:69.

[2] 高瑩欣.論初查的合理定位——以立案、偵查為視角[J].社會與法制，2014，（12）:124.

[3] 蔡宏圖，蔣文玉. 刑事初查制度視角下我國刑事啟動程序的改革初探[J].山東社會科學(xué)，2014，（5）：112.

[4] 施鵬鵬，陳真楠. 初查程序廢除論——兼論刑事立案機制的調(diào)整[J].社會科學(xué)，2014，（9）:106.

Analyze the Preliminary Investigation System of Police Agencies

Han Yu
（Chinese People's Public Security University， Beijing100038， China）

As a criminal procedure system， the preliminary investigation system has played a crucial role in the practice of police agencies and the people's procuratorates， although it has not yet been included in the "Code of Criminal Procedure". At this stage， the laws concerning the preliminary investigation system can only be seen in the “Provisions of the Public Security Organs for Criminal Cases" and the "People's Procuratorate Rules of Criminal Procedure". The legislative lack leads to problems of legality， which might cause theoretical controversy. Furthermore， as the “Provisions of the Public Security Organs for Criminal Cases" involving the provisions of the preliminary investigation system are simple and ambiguous， the preliminary investigation system can not offer effective guidance for the work of police agencies， which might lead to much controversy in practice. So， it is necessary to amend the preliminary investigation system and to further standardize its implementation so that the police agencies can solve problems by making full use of the system.

Preliminary Investigation System； Determination of Nature； Necessity； Police Agency

D951.3

B

1008-5750(2015)06-0042-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.06.006

2015-09-06責(zé)任編輯：陳匯

韓宇（1990— ），男，中國人民公安大學(xué)刑事訴訟法專業(yè)2013級碩士研究生。