農(nóng)村私人建房征管的難點(diǎn)及對(duì)策

阮智廣

近幾年來(lái)，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐的加快，各地農(nóng)村私人建房發(fā)展迅猛，既改善了農(nóng)村的居住條件，同時(shí)富余的房子也帶來(lái)了不菲的財(cái)富，已然成為農(nóng)村地區(qū)的重點(diǎn)稅源。但是由于私人建房的敏感性、特殊性、復(fù)雜性，其稅收管理也面臨重重困難。為了切實(shí)解決這一問(wèn)題，筆者對(duì)某縣A鎮(zhèn)、B鄉(xiāng)自2009年以來(lái)的私人建房情況進(jìn)行了調(diào)查。

一、農(nóng)村私人建房市場(chǎng)蓬勃興起的三個(gè)原因

（一）國(guó)家政策的拉動(dòng)

黨的十八大提出：“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑?！薄皥?jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件?！币虼顺擎?zhèn)化已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，更是各級(jí)政府當(dāng)前的重點(diǎn)工作之一。廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民、居民居住條件差，國(guó)家又采取對(duì)口支援等形式，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口區(qū)域性集中趨勢(shì)越來(lái)越突出，使農(nóng)村私人建房的出現(xiàn)和發(fā)展有了廣闊的空間。

（二）住房需求的推動(dòng)

一是改善居住條件的需要。當(dāng)前，廣大農(nóng)村居民特別是集鎮(zhèn)居民改善居住狀況的愿望非常迫切，但目前由于縣城以及城市房?jī)r(jià)太高，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)老百姓的收入不足以進(jìn)入縣城或者大城市購(gòu)買房屋，加之故土情結(jié)難舍等，大多數(shù)農(nóng)民難以進(jìn)城買房，只能在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)另尋出路。二是房產(chǎn)保值增值功能凸顯。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列的房地產(chǎn)調(diào)控政策，但國(guó)家關(guān)注的目光僅停留在一、二線城市，對(duì)三線以下城市影響有限，這樣部分開(kāi)發(fā)商將眼光轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)。據(jù)了解，目前農(nóng)村房?jī)r(jià)已由幾百元上漲至1000元左右，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已突破1500元。雖然國(guó)家一直采取各種措施抑制物價(jià)的上漲，但是物價(jià)并沒(méi)有隨著政府的抑制而下行，因此，在農(nóng)村地區(qū)投資房產(chǎn)成為農(nóng)戶資產(chǎn)保值增值的首要選擇。三是農(nóng)村富余資金的推動(dòng)。近年來(lái)，農(nóng)民逐步從土地上解放出來(lái)，大量勞動(dòng)力的輸出換回了資金的回流，這無(wú)論是對(duì)于建設(shè)或者是購(gòu)買都起了興波助瀾的作用。

（三）商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)

由于住房的旺盛需求，農(nóng)村私人建房基本上是建畢售盡，建設(shè)周期短資金回籠快；土地成本低、沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)劃審批和建筑質(zhì)量監(jiān)管，各項(xiàng)費(fèi)用支出小，也沒(méi)有考慮稅收成本；建筑和銷售融為一體，沒(méi)有轉(zhuǎn)包分包環(huán)節(jié)的利潤(rùn)再分配，利潤(rùn)相當(dāng)可觀，由此驅(qū)動(dòng)少數(shù)開(kāi)發(fā)商專注于農(nóng)村房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。加之，國(guó)有土地和集體土地的二元式劃分，導(dǎo)致了土地一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家壟斷，農(nóng)民在征地當(dāng)中獲得的補(bǔ)償與市場(chǎng)價(jià)值相差太大，因而選擇自主建房出售。為迎合市場(chǎng)需求，一些村社集體組織、開(kāi)發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義，在農(nóng)村集體土地上開(kāi)發(fā)房產(chǎn)，或農(nóng)民聯(lián)合開(kāi)發(fā)。

二、農(nóng)村私人建房稅收征管的三大難題

農(nóng)村私人建房的蓬勃興起，形成了可觀的地方稅源。由于參與主體法治意識(shí)差、監(jiān)管體系不健全、運(yùn)行也極不規(guī)范，基于法治、公平、穩(wěn)定等因素，其稅收征管面臨三大難題。

（一）違章建設(shè)比例很大，是否開(kāi)展稅收清查難以把握

以某縣A鎮(zhèn)和B鄉(xiāng)為例，違章建房戶分別占93.52%、83.39%。然而，對(duì)這些違章建房征稅，不符合稅收法治原則；僅對(duì)手續(xù)齊全戶征稅，又形成了事實(shí)上的不公平，不符合稅收公平的原則。由此，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)是否全面進(jìn)行稅收清查難以把握。

1.違法用地、違法建設(shè)比重很大。目前，私人建房的規(guī)劃工作由縣規(guī)劃主管部門委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施（去年來(lái)分別成立了規(guī)劃分局）。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都專門設(shè)立了集鎮(zhèn)辦，其主要職責(zé)就是進(jìn)行集鎮(zhèn)的管理、規(guī)劃。建房戶要建房，必須首先向集鎮(zhèn)辦提出申請(qǐng)，由集鎮(zhèn)辦出具《建房審批表》或者《選址意見(jiàn)書(shū)》，然后到國(guó)土部門辦理用地手續(xù)，方可工開(kāi)。

農(nóng)村建房主要有三種方式，即先建后辦，邊建邊辦，先辦后建。實(shí)際情況是有的僅辦理了國(guó)有土地出讓合同，有的僅辦理了建房審批表，只有極少數(shù)全部辦齊。從調(diào)查看，2009年以來(lái)A鎮(zhèn)共24戶建房戶，僅有7戶辦理了規(guī)劃申請(qǐng)，B鄉(xiāng)有36位建房戶，24戶辦理了規(guī)劃手續(xù)。在辦理用地手續(xù)方面，A鎮(zhèn)24戶私人建房戶，僅有4戶辦理了國(guó)有土地出讓合同，B鄉(xiāng)36位建房戶有21戶辦理了用地手續(xù)。而規(guī)劃和土地手續(xù)都辦理了的A鎮(zhèn)有2戶，B鄉(xiāng)有15戶，分別占建房總數(shù)的6.48%和16.61%，即兩地違章建房比例分別為，A鎮(zhèn)93.52%，B鄉(xiāng)83.39%。

2.集體土地上建房對(duì)外銷售不受法律保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的房子發(fā)放土地證和房地產(chǎn)證。

據(jù)調(diào)查，目前在集體土地上建房的比例很大，而在集體土地上建房是不能進(jìn)入交易市場(chǎng)的，只能在本村集體內(nèi)部進(jìn)行，向本村集體以外的購(gòu)房者銷售的即屬于違法交易，不受法律保護(hù)，因此就不能對(duì)這部分房地產(chǎn)進(jìn)行征稅；而僅是集體內(nèi)部村民之間的交易條件也很苛刻，符合條件的連契稅都是免征的，更別說(shuō)其他建筑、銷售的稅收了；如果征稅了那么購(gòu)房戶事實(shí)上不能去相關(guān)部門辦理土地、房產(chǎn)證件。

3.僅對(duì)手續(xù)齊全的建房戶征稅，有違稅收公平原則。如果不對(duì)違法用地、違法建設(shè)的房屋征稅，那么，對(duì)那些已辦理了規(guī)劃、用地手續(xù)的建房戶而又必須交稅后方可辦理產(chǎn)權(quán)證書(shū)的買賣雙方來(lái)說(shuō)，形成了事實(shí)上的不公平。

（二）計(jì)稅依據(jù)無(wú)法查實(shí)，征多少稅難以把握

根據(jù)現(xiàn)行稅法規(guī)定，房地產(chǎn)涉及稅收主要的計(jì)稅依據(jù)為建筑工程價(jià)款、實(shí)際銷售金額、施工方應(yīng)稅所得、建房者應(yīng)稅所得。然而實(shí)際情況是，無(wú)論是建筑環(huán)節(jié)的施工方、銷售環(huán)節(jié)的建房者，基本是個(gè)人，無(wú)賬可查，而每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)樓棟在建造過(guò)程中的情況又千差萬(wàn)別，使計(jì)稅依據(jù)難以查實(shí)。

1．從納稅主體看，個(gè)人建房難以控管。農(nóng)村建房主體以個(gè)人為主，鮮有公司，有的也只不過(guò)記個(gè)流水賬，更談不上賬務(wù)健全、核算真實(shí)準(zhǔn)確；各種合同中的單價(jià)和金額的真實(shí)性難以辨別，為逃避稅收簽訂“陰陽(yáng)合同”的比比皆是；調(diào)查中凡納稅人提供的工程核算證明材料、工程造價(jià)、成本費(fèi)用、銷售利潤(rùn)等都不足采信。

2．從鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異看，難以統(tǒng)一稅額核定標(biāo)準(zhǔn)。由于每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理位置不同，補(bǔ)償差異、基礎(chǔ)、市場(chǎng)行情、人工費(fèi)用、原材料價(jià)格等因素，建筑成本各不相同。在辦理建房手續(xù)方面，有的收取了配套費(fèi)，有的沒(méi)有收配套費(fèi)，且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，有的只辦理用地手續(xù)便建房，還有純粹農(nóng)戶建房只交工本費(fèi)的，有什么手續(xù)不辦就建房的。在建設(shè)過(guò)程中有采取單包工的形式，有的是采取大包的形式，還有的純粹是靠家庭作坊式建成一至半個(gè)單元的房子。在地理位置方面，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于受土地因素制約，寸土寸金，有的還要開(kāi)山，有的地基松軟要加固等，不同的地域房子售價(jià)也不同，導(dǎo)致建房的收入、成本、費(fèi)用都無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的核算。

（三）納稅義務(wù)混淆不清，容易引發(fā)不和諧因素

一是建房動(dòng)因多樣性。改善居住條件、持房保值增值、追求豐厚利潤(rùn)是建房的三大動(dòng)因。同時(shí)，還有一定比例建房是因國(guó)家南水北調(diào)、扶貧開(kāi)發(fā)、庫(kù)區(qū)移民搬遷、沿江滑坡體治理、生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)等政策因素。由此，自住、自住兼外售、外售、合作建房等多樣性建房動(dòng)因，每一種情況都極為復(fù)雜。二是建房方式多樣性。從施工看，有自建、外包（分包工包料和包工不包料等）、合作等多種形式。建房方式以及房屋處置的多樣性，由誰(shuí)負(fù)擔(dān)建筑安裝、房屋銷售環(huán)節(jié)的稅收，也成為了現(xiàn)實(shí)難題。三是建房主體復(fù)雜多樣。農(nóng)村房屋建設(shè)分為兩大類，一類是集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，另一類是規(guī)劃區(qū)外的。對(duì)于規(guī)劃區(qū)內(nèi)原則上是要從嚴(yán)管理，必須持規(guī)劃、國(guó)有土地手續(xù)方可進(jìn)行建設(shè)；而對(duì)于規(guī)劃區(qū)外的，主要是服務(wù)性質(zhì)的，基本是鼓勵(lì)建設(shè)，只要依規(guī)定申請(qǐng)，有關(guān)部門即予審批。而在集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)的主體非常復(fù)雜，具體又有兩種情形：一種是占用集體土地或耕地違法建設(shè)，將集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，用于商品房開(kāi)發(fā)的違法建筑；二種是在政府劃撥或出讓的土地上，不按規(guī)劃功能開(kāi)發(fā)或使用，或者超規(guī)劃建設(shè)，并將限制銷售的房屋直接在市場(chǎng)上銷售，具有產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。四是納稅義務(wù)與負(fù)擔(dān)稅收不一致。根據(jù)現(xiàn)行稅法規(guī)定，建房銷售的納稅義務(wù)人是賣房人，而實(shí)際中買賣雙方在協(xié)議中明確由買房人負(fù)擔(dān)相關(guān)稅費(fèi)，更為嚴(yán)重的是賣房人沒(méi)有考慮房?jī)r(jià)中的稅收成本，買賣雙方都根本沒(méi)有考慮稅收因素。由此，如果對(duì)房屋建造、銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，將會(huì)出現(xiàn)應(yīng)由賣房人承擔(dān)的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給買房人的現(xiàn)實(shí)可能，而買房人（除了極少數(shù)房產(chǎn)的投資者外，多是為了改善居住條件的當(dāng)?shù)鼐用窕蜣r(nóng)民）要負(fù)擔(dān)這兩個(gè)環(huán)節(jié)稅收，還不論自身應(yīng)繳納的契稅，實(shí)際負(fù)擔(dān)更重。

由于私人建房與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)存在著巨大的差別，而且目前國(guó)家僅對(duì)自建自住的有比較明確的政策，納稅人對(duì)其從事的應(yīng)稅行為應(yīng)該履行的納稅義務(wù)不清楚。如果對(duì)農(nóng)村建房按現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收政策執(zhí)行到位，納稅人將面臨“既得利益回吐”甚至是“由盈轉(zhuǎn)虧”的局面，由此可能將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁買房人，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收難度也相應(yīng)增加，而且很容易引起不和諧因素。

三、破解農(nóng)村私人建房稅收征管難的建議

開(kāi)展農(nóng)村私人建房稅收清理，是深挖隱性稅源、公平稅收負(fù)擔(dān)、組織財(cái)政收入的具體措施之一。在推進(jìn)過(guò)程中要把握分類處理、法治、以人為本和公開(kāi)、公平、公正的原則。

（一）建立機(jī)制，綜合治理

充分利用“三違”治理東風(fēng)，由縣長(zhǎng)或者分管縣長(zhǎng)主持召開(kāi)由稅務(wù)、建設(shè)、國(guó)土、公安等部門參加的專門會(huì)議，明確要求各部門充分履行職責(zé)，堅(jiān)決打擊各類違建行為，為開(kāi)展私人建房稅收清理掃除法律上的障礙。建立縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩個(gè)層面的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、縣直相關(guān)部門配合、地稅主抓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職能部門參與、司法保障的整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因?yàn)檗r(nóng)村私人建房牽涉面廣，國(guó)土、住建、地稅等相關(guān)部門都有職責(zé)，因此這些單位要各負(fù)其責(zé)，切實(shí)履行職責(zé)，加大法律宣傳、法律執(zhí)行力度，定期互相通報(bào)情況，互相傳遞相關(guān)資料，達(dá)到齊抓共管、事半功倍的效果。

（二）把握原則，分步實(shí)施

一是分類處理。分門別類處理好集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的建房管理，從嚴(yán)約束集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的私人建房，對(duì)于已建和在建的能夠通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)的堅(jiān)決要求限期整改到位；確實(shí)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)能力不能承受的，由相關(guān)職能部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定靈活處置；沒(méi)有承受能力又必須建設(shè)的走聯(lián)建其他路子；對(duì)于又有能力又拒不辦理的而又影響較大的可考慮強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)于待建的嚴(yán)格按照先辦后建的原則進(jìn)行，由此推動(dòng)農(nóng)村私人建房健康、有序、合法發(fā)展，為加強(qiáng)私人建房稅收征管掃除法律上的障礙。二是分步實(shí)施。按照先宣傳、先疏導(dǎo)、后糾違、再清稅的步驟進(jìn)行，實(shí)施中按照先手續(xù)齊全戶、后違章建筑戶的順序逐步推進(jìn)，對(duì)違章建筑戶，先國(guó)有土地、后集體土地，做到違法用地（建設(shè)）處理一戶、稅收清算一戶。三是公開(kāi)、公平、公正。對(duì)各類涉稅事項(xiàng)的認(rèn)定和處理，依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)一把尺子量到底，對(duì)應(yīng)當(dāng)公示的依程序進(jìn)行公示，并接受社會(huì)監(jiān)督。四是以人為本。堅(jiān)持清理稅收與維護(hù)群眾合法權(quán)益相結(jié)合，在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，幫助解決弱勢(shì)群體的合理訴求。

（三）明確政策，疏導(dǎo)矛盾

現(xiàn)行的房地產(chǎn)行業(yè)稅收主要包括建筑環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)，綜合稅率達(dá)20%左右。如果每個(gè)平方按800元計(jì)算一套房子就會(huì)在16000元左右，還不包括買方應(yīng)繳的契稅。實(shí)際上，建房者大多數(shù)通過(guò)協(xié)議將各個(gè)環(huán)節(jié)稅收協(xié)議給買方負(fù)擔(dān)，因此買方很難承受這部分稅收負(fù)擔(dān)。而合法擁有私人建房是關(guān)乎民生和諧穩(wěn)定的大事，如果不及時(shí)作政策調(diào)整進(jìn)行化解，將造成矛盾進(jìn)一步積壓。建議通過(guò)明確稅收政策，降低稅負(fù)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，與地稅部門共同確定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最低單位建筑價(jià)格、最低單位銷售價(jià)格，在實(shí)施中可根據(jù)地段等因素，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分若干區(qū)域（標(biāo)準(zhǔn)），從而利用稅收的調(diào)節(jié)杠桿推動(dòng)私人建房產(chǎn)權(quán)合法化，從而使該行業(yè)走上健康有序的發(fā)展軌道。

（四）強(qiáng)化征管，堵塞漏洞

一是切實(shí)加強(qiáng)稅法宣傳。召開(kāi)由各建房戶參加的稅收政策宣傳輔導(dǎo)培訓(xùn)會(huì)和行業(yè)專項(xiàng)稅收整治動(dòng)員大會(huì)，印制稅收政策宣傳單，結(jié)合實(shí)際案例以案說(shuō)法，在征管過(guò)程中耐心細(xì)致地做好政策解釋工作，提高納稅人稅法遵從度。二是開(kāi)展稅源摸底。對(duì)私人建房進(jìn)行全面摸底，做到心中有數(shù)。三是統(tǒng)一征管尺度。通過(guò)實(shí)地調(diào)查和納稅人提供的相關(guān)資料，結(jié)合房地產(chǎn)一體化管理辦法，分年度確定交易指導(dǎo)價(jià)格，公平稅負(fù)，減少核定不均衡造成的阻力。對(duì)已銷售的要全面清繳建筑安裝、銷售不動(dòng)產(chǎn)各項(xiàng)稅收；對(duì)在建的根據(jù)工程進(jìn)度及時(shí)入庫(kù)建筑安裝各項(xiàng)稅收；對(duì)涉嫌偷稅等違法行為的按規(guī)定移送查處，加大打擊力度，推動(dòng)私人建房稅收管理從非常規(guī)化向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。