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    檢察機(jī)關(guān)請示制度芻議

    2015-04-09 07:04:30陳鵬飛李文棟
    關(guān)鍵詞:檢察官辦案檢察

    陳鵬飛,李文棟

    (重慶市北碚區(qū)人民檢察院,重慶400711)

    下級檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中遇到難辦事項,向上級檢察機(jī)關(guān)請示是較為常見的做法。但是檢察機(jī)關(guān)請示制度在立法上缺乏直接依據(jù),在司法中也存在運(yùn)行上的困境,在理論上缺少必要的關(guān)注,如何使請示制度更好地發(fā)揮功能,是實務(wù)界與理論界共同面臨的問題。

    一、檢察機(jī)關(guān)請示制度運(yùn)行困境

    (一)請示動機(jī)“不單純”

    下級檢察機(jī)關(guān)的動機(jī)“不單純”是現(xiàn)實存在的,下級檢察機(jī)關(guān)往往出于規(guī)避風(fēng)險、轉(zhuǎn)移壓力的動機(jī)才向上級檢察機(jī)關(guān)請示。之所以會出現(xiàn)動機(jī)“不單純”,一個重要原因就在于現(xiàn)行考核機(jī)制的異向指引。考核機(jī)制對檢察官辦案質(zhì)量進(jìn)行了嚴(yán)密的數(shù)目化管理,并通過這種量化管理推動檢察官與檢察機(jī)關(guān)實現(xiàn)特定的目的。[1]數(shù)字化管理體制下,多達(dá)數(shù)十種考核指標(biāo)時刻左右著檢察官辦案傾向,并對檢察官個人利益有著直接影響,加之嚴(yán)格的錯案追究制度,使得檢察官在遇到難辦案件時,首先考慮的就是如何規(guī)避風(fēng)險、轉(zhuǎn)移壓力,使考核數(shù)據(jù)更為華麗。對于難辦案件向上級檢察機(jī)關(guān)請示,并按請示結(jié)果來處理,能夠有效地將風(fēng)險或者說是責(zé)任轉(zhuǎn)移到上級檢察機(jī)關(guān)。

    請示制度本是下級檢察機(jī)關(guān)解決疑難問題的一個途徑,用之得當(dāng)能夠有效地提升辦案質(zhì)量,但現(xiàn)實卻并未能實現(xiàn)制度構(gòu)建時的初衷。檢察官辦理案件,法律是唯一的依據(jù),從事法律事務(wù)的動機(jī)只能是更加準(zhǔn)確地適用法律,而不是如何使自身利益最大化,檢察官應(yīng)當(dāng)在辦案過程中置自身利益于案件之外。司法實踐中,檢察官基于上述“不單純”的動機(jī),各種請示層出不窮,其中確實有些問題需要請示上級院,但也有相當(dāng)一部分的請示未必是真正的疑難問題。

    (二)請示結(jié)果性質(zhì)不確定

    部分下級檢察機(jī)關(guān)沒有正確地認(rèn)識到請示結(jié)果的性質(zhì),對待上級檢察機(jī)關(guān)作出的批復(fù)也存在著認(rèn)識上的分歧。上級檢察機(jī)關(guān)的批復(fù)是其實施領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方式之一,下級檢察機(jī)關(guān)必須執(zhí)行,但也有少數(shù)觀點認(rèn)為批復(fù)不是法定規(guī)范性文件,因而不具有約束力。對于后一情形,則完全忽視了請示制度的性質(zhì),違背了檢察一體化原則,對司法權(quán)威的損害也是顯而易見的。但在實踐中,由于上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的請示多為同意,這樣就被“狡猾的”檢察官所利用,將自己傾向的意見上報請示,并使上級檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生先入為主的作用,這樣就合理地利用上級檢察機(jī)關(guān)實現(xiàn)了自己的目的,且將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到上級檢察機(jī)關(guān)。

    有的上級檢察機(jī)關(guān)對于下級檢察機(jī)關(guān)的請示做出的批復(fù),一律要求下級檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行,這一做法本無不妥,但請示制度在程序上缺少一個救濟(jì)的回旋空間。請示與批復(fù)畢竟只是全案的一個斷片情節(jié),下級檢察機(jī)關(guān)請示時以及上級檢察機(jī)關(guān)做出批復(fù)時難免會出現(xiàn)疏漏,一旦批復(fù)有誤,強(qiáng)制要求下級檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行就有可能造成不可挽回的損害。實踐中也存在另一個極端情形,一些上級檢察機(jī)關(guān)基于風(fēng)險考慮,對于下級檢察機(jī)關(guān)的請示不甚重視,做出批復(fù)也是象征性的、程序性的完成,模糊性批復(fù)甚至僅僅口頭批復(fù),至于下級檢察機(jī)關(guān)是否執(zhí)行、如何執(zhí)行也不聞不問。請示及批復(fù)都是司法活動,具有法律事務(wù)應(yīng)有的嚴(yán)肅性,過于隨意的態(tài)度必將影響下級檢察機(jī)關(guān)的判斷與選擇,一旦這種隨意性形成風(fēng)氣,就完全有可能造成下級檢察機(jī)關(guān)對批復(fù)做選擇性處理,甚至成為試探上級檢察機(jī)關(guān)的工具,長此以往,必將嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威與公信力。

    (三)請示制度功能異化

    請示作為上下級檢察機(jī)關(guān)之間常態(tài)化的溝通方式和渠道,一方面,體現(xiàn)了上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),以及下級檢察機(jī)關(guān)對上級檢察機(jī)關(guān)的服從性。另一方面,實踐中上級檢察機(jī)關(guān)的辦案能力與辦案經(jīng)驗確實要勝出一籌,對于一些疑難問題,上級檢察機(jī)關(guān)能起到一錘定音的作用。但是,請示制度在發(fā)揮其特有功能的同時,也侵害了檢察官應(yīng)有的獨立性。盡管檢察官的獨立性不如法官那么明顯,但并不意味著檢察官的獨立性可有可無。檢察官所處理的法律事務(wù),是根據(jù)法律知識、法律思維及生活經(jīng)驗進(jìn)行的,在判斷是否需要對犯罪嫌疑人或被告人采取相應(yīng)的處理措施時,不能受到過多的干擾,從而影響公正的處理。一些下級檢察機(jī)關(guān)基于各種利益考量,對于本不需請示的問題,也指令檢察官請示。事實上,實踐中關(guān)于請示制度的運(yùn)行存在著誤區(qū),認(rèn)為所有的請示以及上級檢察機(jī)關(guān)對請示內(nèi)容的批復(fù)都是檢察一體化的當(dāng)然結(jié)局,沒有認(rèn)識到檢察官獨立的必要性,以致在體制上不斷強(qiáng)化檢察一體化,機(jī)制上卻越來越傾向于保障檢察官必要的獨立性。[2]

    二、檢察機(jī)關(guān)請示制度存在的合理性

    司法實踐中,下級檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中遇到難辦事項,向上級檢察機(jī)關(guān)請示是通行做法。一直以來,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)請示制度的存在是否合理,或存或廢,存在一定爭議,有觀點主張直接廢除該制度,或者以訴訟化機(jī)制取而代之,也有觀點主張保留請示制度。筆者贊同保留的觀點,該制度的實踐運(yùn)行固然存在一些問題,但其也有著不可替代的功能,因噎廢食的做法并不可取。檢察機(jī)關(guān)本來就不是完全獨立的,實行的是一體化領(lǐng)導(dǎo)體制,下級檢察機(jī)關(guān)向上級檢察機(jī)關(guān)請示,并服從上級機(jī)關(guān)的決定,是符合訴訟法理與司法實踐的。固然在立法上存在一定的不足,實踐運(yùn)行中效果也有待提高,但這只是立法技術(shù)與實踐操作層面的問題,不是否定其功能與價值的理由。請示存在有著現(xiàn)實的合理性基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)對其施以改良性措施,使其更好地發(fā)揮獨有功能。

    (一)保留請示制度是實踐中司法水平差異化的現(xiàn)實需要

    毋庸置疑,實踐中各級檢察機(jī)關(guān)之間的司法水平參差不齊,一般而言,上級檢察機(jī)關(guān)的司法水平要高于下級檢察機(jī)關(guān),這也是司法實踐中實際存在的現(xiàn)象。上級檢察機(jī)關(guān)往往承擔(dān)著重大、復(fù)雜的疑難案件的辦理,在處理棘手的問題上,上級檢察機(jī)關(guān)有著更為豐富的經(jīng)驗。并且,上級檢察機(jī)關(guān)在辦案人員的選撥上,一般從有著豐富的基層司法工作經(jīng)驗的基層檢察機(jī)關(guān)辦案人員中擇優(yōu)選拔,或者招錄有著較高教育程度的法學(xué)人才,使得上級檢察機(jī)關(guān)的辦案隊伍素養(yǎng)更高。因此,無論是從辦案經(jīng)驗、辦案能力還是人員素養(yǎng),上級檢察機(jī)關(guān)顯然要更勝一籌,在理解和處理疑難問題的能力上,值得下級檢察機(jī)關(guān)信賴。下級檢察機(jī)關(guān)遇到難以應(yīng)對的問題時,向上級檢察機(jī)關(guān)請示符合現(xiàn)實需要,也是解決疑難問題的理想途徑。

    (二)保留請示制度是排除干擾、公正辦案的現(xiàn)實需要

    幾十年以來,我國一直在加強(qiáng)法制建設(shè),但是實踐中仍然存在著一些非法治因素,如來自于行政、人情等,檢察官此時所面對的就不是法律問題,而是政治問題或人情問題。非法治因素嚴(yán)重干擾了司法獨立,對檢察權(quán)公正、獨立行使造成了極大傷害,在這種情況下,檢察機(jī)關(guān)如何保證堅守法律底線,既需要勇于排除干擾的勇氣,更需要靈活處理的智慧,請示制度在化解這一困境方面有著特殊的作用。檢察機(jī)關(guān)要恪守法律的底線,還要成功地排除干擾,就必須找到排除干擾的“借力點”,請示制度的存在,能夠為檢察官排除干擾,依法辦案提供“著力點”。面對不當(dāng)干擾,檢察官或檢察機(jī)關(guān)獨立應(yīng)對的方式和結(jié)果往往不是最佳的,而請示制度則在解決問題的同時,將壓力適當(dāng)轉(zhuǎn)移,從而靈活地排除干擾。不難想像,在我們這樣一個不具有法治傳統(tǒng)的國家里,很難在短期內(nèi)就根除非法治因素對司法的干擾,請示制度也有著長期存在的現(xiàn)實需要。

    (三)保留請示制度是加強(qiáng)監(jiān)督的現(xiàn)實需要

    檢察機(jī)關(guān)權(quán)力顯赫,其工作業(yè)務(wù)直接關(guān)系被追訴人的自由與生命,如果任由下級檢察機(jī)關(guān)自行判斷并處理,則不可避免地造成權(quán)力濫用或者權(quán)力尋租,適當(dāng)加強(qiáng)對檢察權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督勢在必行。尤其是疑難案件或者案件中的疑難問題,往往存在著更大的處理空間,加之這類案件往往具有較高的敏感性,檢察機(jī)關(guān)如何處理直接影響社會糾紛的化解。保留請示制度,可以將部分疑難問題納入上級檢察機(jī)關(guān)視野,在指導(dǎo)下級檢察機(jī)關(guān)如何處理的同時,也對下級檢察機(jī)關(guān)起到一定的監(jiān)督作用。如果說法官判斷是非曲直,必須在公正、獨立的環(huán)境之下冷靜思考,那么檢察機(jī)關(guān)追訴犯罪就有必要接受一定的監(jiān)督。

    三、檢察機(jī)關(guān)請示制度的完善

    (一)健全考核機(jī)制

    下級檢察機(jī)關(guān)請示動機(jī)“不單純”,其根源就在于現(xiàn)行考核機(jī)制的不當(dāng)引導(dǎo),沒有考核不行,考核不當(dāng)又容易導(dǎo)致實踐效果的走樣,如何通過考核實現(xiàn)利益平衡需要相當(dāng)?shù)募夹g(shù)和智慧。只有堅決取消不合理的考核指標(biāo),優(yōu)化考核方式,鏟除導(dǎo)致請示動機(jī)“不單純”的土壤,才能從根本上規(guī)范請示行為,“純潔”請示動機(jī)。筆者認(rèn)為,有必要取消諸如撤案率、不起訴率(或起訴率)、無罪判決率等考核指標(biāo),積極引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)正確行使職權(quán),而不是考慮如何規(guī)避風(fēng)險。與此同時,還需要優(yōu)化考核方式,改變當(dāng)前完全數(shù)目化的考核方式,劃定一個合理的區(qū)間,允許檢察工作存在一定的波動,只針對超過考核區(qū)間值的異常情形進(jìn)行質(zhì)量評查和責(zé)任倒查。[3]司法活動是一種社會科學(xué),往往具有相當(dāng)?shù)哪:?,不能像自然科學(xué)那樣具有精準(zhǔn)性并可以量化,允許檢察官的辦案方式與辦案結(jié)果在一定的區(qū)間內(nèi)波動,是符合社會科學(xué)運(yùn)行規(guī)律的。只有消除不當(dāng)考核機(jī)制的土壤,才能從根本上凈化司法環(huán)境,使檢察官在從事法律事務(wù)時只考慮法律和證據(jù),而不是顧慮自身利益和風(fēng)險。只有排除下級檢察機(jī)關(guān)與檢察官的自身考核利益考量,才能從根本上減少不良請示,使請示僅僅服務(wù)于辦案需要。

    (二)明確請示結(jié)果的法律性質(zhì)

    上級檢察機(jī)關(guān)對于下級檢察機(jī)關(guān)的請示做出的批復(fù)是何種性質(zhì),是否具有約束性?下級檢察機(jī)關(guān)是否必須執(zhí)行?目前還存在一定的分歧。筆者認(rèn)為,上級檢察機(jī)關(guān)做出的批復(fù)當(dāng)然具有約束性,下級檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?;跈z察一體化原則,上級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級檢察機(jī)關(guān),這一領(lǐng)導(dǎo)不僅包括行政事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo),還包括辦案上的領(lǐng)導(dǎo)。上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的請示做出的批復(fù)也是實施領(lǐng)導(dǎo)的一種形式,下級檢察機(jī)關(guān)如果可以不執(zhí)行,就存在著邏輯關(guān)系上的悖論。如果上級檢察機(jī)關(guān)的批復(fù)不具有約束力,下級檢察機(jī)關(guān)可以選擇性執(zhí)行,那么該制度也就沒有存在的必要性,必將嚴(yán)重?fù)p害檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性,最終破壞檢察體制的基石。

    在明確請示結(jié)果法律性質(zhì)的基礎(chǔ)之上,還應(yīng)當(dāng)注意到這一制度設(shè)計缺乏救濟(jì)的缺陷。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從請示撤回機(jī)制、再議機(jī)制與移送管轄機(jī)制三個方面進(jìn)行修復(fù)。首先,下級檢察機(jī)關(guān)在提請請示之后,如果發(fā)現(xiàn)有不需要請示的,在上級檢察機(jī)關(guān)做出批復(fù)之前可以撤回請示。其次,對于上級檢察機(jī)關(guān)做出批復(fù)后,下級檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為存在嚴(yán)重問題,如果執(zhí)行會造成嚴(yán)重司法不公的,可以就爭議點提出再議。針對再議問題,可以將全案報送上一級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查,再議結(jié)論為最終結(jié)論。最后,可以適當(dāng)借鑒請示訴訟化觀點,利用移送管轄制度處理相關(guān)問題??梢詤⒖甲罡叻ㄔ河?010年公布的《關(guān)于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》第三條規(guī)定,如果下級檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)存在重大、疑難或者新型案件的,超出下級檢察機(jī)關(guān)辦案能力之外的,或者直接由上級檢察機(jī)關(guān)辦理更為合適的,可以跳過請示環(huán)節(jié),直接移送上級檢察機(jī)關(guān)管轄,這樣既解決了難辦案件問題,又避免了向上級檢察機(jī)關(guān)請示滋生的各種問題。

    (三)保障檢察官必要的獨立性

    檢察官辦案需要一定的獨立性,請示程序中,是否應(yīng)當(dāng)請示上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重檢察官的判斷。要正確理解檢察一體化的正確涵義,并非所有事項都理所當(dāng)然地向上級請示,而是特定的事項才有必要請示,檢察機(jī)關(guān)不能為了自身利益需要要求檢察官去請示。令人欣慰的是,我國司法改革正在穩(wěn)步推進(jìn),其中加強(qiáng)檢察官辦案自主權(quán)是改革的一個重要方面,以制度保障檢察官必要的獨立性。

    [1]毋愛斌.司法權(quán)獨立行使的審級保障——以案件請示制度為切入點[J].云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版,2014(3).

    [2]陳衛(wèi)東.檢察一體化與檢察官獨立[J].法學(xué)研究,2006(1).

    [3]張明楷.刑事司法改革的斷片思考[J].現(xiàn)代法學(xué),2014(3).

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