如何建立社會組織的綜合服務(wù)監(jiān)管體制機制

記者/凌燕

如何建立社會組織的綜合服務(wù)監(jiān)管體制機制

記者/凌燕

2013年，全國兩會后公布了《國

直接登記放開后上?，F(xiàn)有多少社會組織？

務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對改革社會組織管理制度提出了核心要求，即加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。同時也明確了成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。為貫徹落實中央精神，全國已有近20個省份開展或試行了社會組織直接登記。上海作為社會組織發(fā)展較早、較成熟的地區(qū)，在推進直接登記放開工作中充分注重改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，積極穩(wěn)妥推進社會組織管理制度改革。為全面落實2014年上海市委常委會工作要點和市政府工作重點，通過大量的前期調(diào)研和政策籌備，上海市自2014年4月1日起實施四類社會組織的直接登記。

隨著社會組織直接登記放開后，過去困擾許多社會組織的“注冊難”問題基本解決。登記“門檻”的降低，社會組織申請登記數(shù)量的增加，必定會帶來社會組織的生存和規(guī)范管理的問題。如何使社會組織規(guī)范運行，如何使社會組織順利地承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能，如何使社會組織能夠在競爭激烈的環(huán)境下生存，如何發(fā)揮社會組織直接登記的制度“紅利”，存在著種種不確定因素，是對政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變能否落到實處的考驗和挑戰(zhàn)。

上海市社會工作黨委、徐匯區(qū)民政局、徐匯區(qū)社會建設(shè)辦公室組織了對全市社會組織監(jiān)管體制和運行機制的研究，并以徐匯區(qū)的實際情況為例，梳理分析出了目前全市各區(qū)縣存在的社會組織登記放開后服務(wù)監(jiān)管的共性問題，探索提出解決的建議。

張國光（上海市徐匯區(qū)公益組織支持中心）：

根據(jù)調(diào)研，截至2014年10月31日，經(jīng)上海市民政部門核準(zhǔn)注冊登記的社會組織共有12190家，其中社會團體3890家，民辦非企業(yè)單位8115家，基金會185家。徐匯區(qū)作為上海市中心城區(qū)，區(qū)域人口、經(jīng)濟、文化、教育、體育等社會事業(yè)發(fā)展一直名列前茅，其社會組織發(fā)展也較為蓬勃。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年10月底，經(jīng)徐匯區(qū)民政局注冊登記的社會組織有721家，其中社會團體147家，民辦非企業(yè)單位574家（基金會目前只能在市民政部門注冊登記）。徐匯區(qū)社會組織總數(shù)占全市比重的5.9%，僅次于浦東新區(qū)和閔行區(qū)，居全市第三位。

自4月1日直接登記放開后，今年4—10月，全市共登記成立社會組織561家，其中直接登記431家，占新成立數(shù)的76.8% 。徐匯區(qū)自直接登記后，4—10月新成立社會組織33家，其中直接登記29家，占新成立數(shù)的87.9%，直接登記中26家屬于公益慈善類，2家屬于城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類，1家屬于科技類。與去年4—10月份同比來看，成立數(shù)量多出了15家，增幅達到83%；與今年1—3月相比，社會組織每月新成立數(shù)量增幅近31%，且增速提升趨勢明顯，顯示出社會組織在直接登記放開后，有意愿成立社會組織的單位和個人付諸行動的大大增加。

對這些社會組織的運行怎么監(jiān)管？

黃琴（原上海市徐匯區(qū)民政局副局長，現(xiàn)上海市徐匯區(qū)社建辦副主任）：

在市級層面上，上海市民政局是社會組織登記管理部門，上海市社會團體管理局（副局級）是其管理的行政機構(gòu)，具體負責(zé)社會組織的登記、管理、服務(wù)和其他相關(guān)工作。根據(jù)職責(zé)，內(nèi)設(shè)綜合處、登記處、社會團體管理處、民辦非企業(yè)單位管理處、基金會管理處、社會組織服務(wù)處等6個處室，另有上海市社會團體監(jiān)察總隊作為直屬機構(gòu)，總編制近80人。

在區(qū)級層面上，以徐匯區(qū)為例，登記管理部門是徐匯區(qū)民政局，徐匯區(qū)社會團體管理局是其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，非獨立核定法人單位，有登記科和綜合科兩個科室，編制4人。另據(jù)了解，目前全市各區(qū)縣社團管理部門平均在編工作人員只有2-3人，個別區(qū)縣社團局常年僅1人。17個區(qū)縣社團局的人員配備總數(shù)不及市社團局，且沒有獨立的執(zhí)法隊伍，市區(qū)管理體制形成倒三角格局。

目前上海市已成立了市社會組織建設(shè)與管理工作聯(lián)席會議，各區(qū)縣也根據(jù)工作要求，加強直接登記管理的頂層設(shè)計，12個區(qū)縣相繼啟動聯(lián)席會議或召開專題會議，協(xié)同推進改革工作。浦東、徐匯、靜安、松江等也根據(jù)工作要求，加強了相關(guān)配套制度的頂層設(shè)計。如徐匯區(qū)，成立了社會組織建設(shè)與管理工作聯(lián)席會議，由33個委辦局和13個街道鎮(zhèn)組成成員單位，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在區(qū)民政局（社團局）。在此基礎(chǔ)上，按照“統(tǒng)一登記、各司其責(zé)、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管”要求，制定了《徐匯區(qū)社會組織管理部門職責(zé)分工方案》，明確了登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)主管部門工作職責(zé)分工，以確保社會組織建設(shè)與管理工作有效推進。區(qū)民政局健全并完善了多項工作機制和制度，如意見征詢機制、安全防范機制、事前約談機制和自律承諾機制等。

重點監(jiān)管哪幾個方面？

陳洪明（上海市社會工作黨委研究室副主任）：

上海市在社會組織監(jiān)管方面目前主要集中在執(zhí)法監(jiān)督、信息化管理、規(guī)范化建設(shè)以及信用體系建設(shè)四個層面，具體如下：社會組織執(zhí)法監(jiān)督方面。2004年全市正式啟動建立社會組織四級預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，目前已經(jīng)做到全市覆蓋，基本形成市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居委會聯(lián)動的四級體系。同時，由于區(qū)縣執(zhí)法力量較弱，市、區(qū)也建立了聯(lián)合執(zhí)法行動模式，對于一些疑難復(fù)雜的案件，市社會團體監(jiān)察總隊可支援區(qū)縣聯(lián)合執(zhí)法。

社會組織信息化管理方面。上海市社會團體管理局于2005年投入開發(fā)社會組織業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，于2006年開始在全市正式啟用，目前社會組織的登記管理、年度檢查等工作全部實現(xiàn)信息化，信息數(shù)據(jù)實現(xiàn)了全市聯(lián)網(wǎng)，提高了對社會組織信息和數(shù)據(jù)的管理效率。

社會組織規(guī)范化建設(shè)方面。根據(jù)民政部文件精神，上海市2007年試點，2012年全面推進社會組織規(guī)范化等級評估工作，截至2014年7月，累計完成規(guī)范化建設(shè)等級評估1111家，其中社會團體399家，民辦非企業(yè)單位691家，基金會21家。此項工作已成為民政部門對社會組織進行日常管理的一項重要抓手。

社會組織信用體系建設(shè)方面。作為社會信用體系建設(shè)的一部份， 2013年全市正式啟動推進。2014年初，全市登記管理部門啟動社會組織信用信息管理系統(tǒng)試運行，目前處于內(nèi)部試運轉(zhuǎn)狀態(tài)，為期兩年，信息暫不對外公開。計劃三年內(nèi)初步建成社會組織信用體系，屆時社會組織信用將與法定代表人個人信用數(shù)據(jù)掛鉤，最終與全市征信系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。

目前的監(jiān)管體系存在哪些不足？

魯兵（上海市社會工作黨委研究室）：

我們調(diào)研下來，存在著五大方面的問題。從宏觀方面來看，主要包括認(rèn)識問題、法律制度問題以及監(jiān)管體系問題。首先，對社會組織發(fā)展趨勢的認(rèn)識還不夠。這包括兩方面，第一個方面，是社會組織的定位。目前部分政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部對社會組織的認(rèn)識不到位，認(rèn)為社會組織是可有可無的。由于機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變還未深入觸及部門核心利益，在以往工作經(jīng)驗和傳統(tǒng)辦法繼續(xù)可以盛行的情況下，還存在著讓社會組織干不如自己干的思想。第二方面，是社會治理的目標(biāo)。中央提出社會治理的現(xiàn)代化目標(biāo)其根本實現(xiàn)途徑是多元權(quán)力的參與，社會組織就是其中重要的一個參與主體，目前不少部門對多元概念的理解還不深刻。我們認(rèn)為社會治理的最終目標(biāo)應(yīng)是通過多元權(quán)力對社區(qū)公共事務(wù)的參與，在權(quán)責(zé)分明的基礎(chǔ)上，相互依賴，達到“整合社區(qū)資源、滿足居民需求、維護公共利益、推動社區(qū)發(fā)展”的目標(biāo)。第三個方面是社會組織的功能。在目前政府與社會組織的互動中，不少部門對社會組織的功能和作用的認(rèn)識還不到位，認(rèn)為社會組織是從屬于或聽命于政府，指揮與被指揮的關(guān)系。殊不知社會組織與政府部門間應(yīng)是合作伙伴關(guān)系，具有三大功能，即補充政府提供公共服務(wù)的功能，溝通社情民意的功能，在重大應(yīng)急事件中動員群眾的功能。

第二，現(xiàn)行有關(guān)社會組織的法律法規(guī)不健全。比如法律法規(guī)滯后。在社會組織管理方面目前只有《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行管理條例》三個條例，頒布至今已超過15年，無法滿足形勢需要。在現(xiàn)有的法規(guī)條例下，民政部門作為社會組織的登記管理機關(guān)，可以依法對違法行為進行查處，而業(yè)務(wù)主管單位只能進行協(xié)助和配合。這就造成了前者疲于登記而對實際業(yè)務(wù)的監(jiān)管“有心無力”，后者因不擁有明確的法律授權(quán)而 “有力無心”。這種“兩管兩不管”的狀態(tài)直接引發(fā)對社會組織監(jiān)管的“乏力”。目前的監(jiān)管工作基本上只限于每年一次的年檢，由于監(jiān)管工作也只有法規(guī)的授權(quán)，調(diào)查取證等執(zhí)法措施有限，無法實現(xiàn)法治監(jiān)管全覆蓋，影響政府職能部門監(jiān)管工作的開展。

另外，缺少根本大法。社會組織的自律體系和信息公開的規(guī)范，需在法律框架下進行建立和健全。由于缺少法律層面上真正的《社會組織法》，社會組織在運行過程中發(fā)生的相當(dāng)部分民事行為的法律責(zé)任無法承擔(dān)和追究，從而引發(fā)社會矛盾和沖突。作為社會的主體之一，社會組織需要明確的法律框架來界定組織運作的基本要素，譬如：組織治理的法律要求，項目運作的法律底線，社會公示的法律標(biāo)準(zhǔn)，不贏利的界限，行政處罰的法律依據(jù)等等。同時，現(xiàn)行的不同部門制定的法規(guī)還存在“相互掐架”的情況，使基層開展工作無所適從。例如，《民非條例》中界定了非營利性，舉辦者不能取得合理回報，而《民辦教育促進法》中規(guī)定了民辦教育機構(gòu)舉辦者可以取得合理回報，但是對于“合理回報”的界定和范疇卻沒有明確定義，給實際操作帶來了困難。

第三，社會組織綜合監(jiān)管體系不完善。政府各部門之間的合作和協(xié)同有待提高。直接登記放開后，四類社會組織占了絕大多數(shù)，許多業(yè)務(wù)主管部門存在一些認(rèn)識上的不到位，有些認(rèn)為以后就可以撒手不管了，因為原先業(yè)務(wù)主管的權(quán)責(zé)是法規(guī)規(guī)定的，而業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能則沒有法規(guī)約束；有些是舍不得放手，還想繼續(xù)管，因為管理和審批的權(quán)力帶來的是相應(yīng)的資源控制和分配的利益。過去由于存在雙重管理，登記管理部門實質(zhì)上是“重登記輕管理”，業(yè)務(wù)主管部門也沒有與登記管理部門形成固定或者長效的聯(lián)合溝通和處置機制，一些有執(zhí)法職能的業(yè)務(wù)主管單位做出的行為甚至登記管理部門也不了解。雖然市里已經(jīng)有了《社會組織管理部門職責(zé)分工方案》，但還需要繼續(xù)細化，制訂操作細則,相關(guān)的工作機制有待進一步建立和完善。

登記管理部門力量有待加強。社會組織直接登記在為社會組織逐步“松綁”，對民政、社團部門來說，實際工作要求和壓力大大增加，考驗著各級登記管理部門的承壓能力，目前區(qū)縣的主要困難還是人員不足，市區(qū)呈現(xiàn)倒三角格局，如徐匯區(qū)平均每人得管近180家社會組織，僅年檢一項工作實地抽查40家社會組織也要跑上近兩個月時間。專業(yè)技術(shù)人才稀缺，登記管理機關(guān)工作人員的素質(zhì)與日益復(fù)雜繁重的工作不相適應(yīng)。目前社會組織數(shù)量多、涉及領(lǐng)域廣、涵蓋法律寬泛，都是前所未有的。監(jiān)管需要有專門的財務(wù)審計人員、及時指導(dǎo)社會組織合理使用票據(jù)和經(jīng)費;專門的執(zhí)法人員，及時對非法組織進行取締，對社會組織超出章程規(guī)定的不合法行為進行制止。同時，區(qū)縣工作人員流動也較大，監(jiān)管隊伍的不夠完善，無法適應(yīng)新時期社會組織監(jiān)管服務(wù)的要求。

對社會組織的監(jiān)督途徑有待創(chuàng)新和拓展。目前，對社會組織的監(jiān)督主要還是官方監(jiān)督為主，而官方對社會組織的信息公開還只停留在基本信息的查詢上。大部分社會組織自身的信息公開僅做到在其辦公場所內(nèi)部進行一些上墻規(guī)定內(nèi)容的公示，只有極少部分社會組織有自身的媒體宣傳和信息公開的途徑，但是信息公開的質(zhì)量不高，與社會組織向社會公開章程、事務(wù)、財務(wù)、資金籌集渠道、人員薪酬情況等信息“五公開”的要求還有較大距離。由于缺乏對信息公開的統(tǒng)一平臺、標(biāo)準(zhǔn)和要求，公眾與第三方機構(gòu)無法得知社會組織的活動運作、資金來源和組織規(guī)模等情況，造成了信息不對稱，無法形成有效的輿論監(jiān)督環(huán)境。且監(jiān)督方式只有電話或書信舉報等單一方式，不便于社會公眾使用和監(jiān)管部門調(diào)查取證，限制了社會監(jiān)督的作用發(fā)揮。

王茵：（上海市社會工作黨委研究室）：

從社會組織的發(fā)展層面來看，存在兩方面問題，第一個是發(fā)展環(huán)境尚需優(yōu)化。目前政府與社會組織間新型合作伙伴關(guān)系還未構(gòu)建。政府部門將事務(wù)性、輔助性工作交給有關(guān)領(lǐng)域的社會組織進行精細化服務(wù)管理的工作機制尚未建立。目前，缺乏統(tǒng)一的資源、信息和服務(wù)平臺，對不同類型的社會組織，缺少分類管理的對策研究。上海市民政局從2009年起通過福彩公益金對社會組織進行項目支持，但是用途僅限扶貧、濟困、助老、婦幼、助殘等民政領(lǐng)域，支持領(lǐng)域還不夠廣泛。對社會組織的運營評估機制和購買服務(wù)的考評機制還不規(guī)范，在籌資、運作、購買服務(wù)等方面給予社會組織的空間還不夠，社會組織參與社會公共事務(wù)的積極性和主動性還不強。

在人財物配套政策上還有缺陷。目前還沒有社會組織配套的相關(guān)職業(yè)進入國家職業(yè)大典，如募款師、社工師等專業(yè)人才的培養(yǎng)受到限制；財稅政策方面有不完善的地方，如大部分社團和民非都無法取得捐贈性票據(jù)；在免稅的范圍和領(lǐng)域方面還太窄，如養(yǎng)老院可以免所得稅，但是日間照料中心、日托所等助老類機構(gòu)就無法免所得稅。

社會公眾對社會組織還不放心。社會組織的宣傳還不夠，社會民眾對社會組織的認(rèn)識也有差距，我國社會組織的發(fā)展屬初級階段，傳統(tǒng)觀念深入人心，社會對社會組織也是帶著有色眼鏡進行觀察，認(rèn)為社會組織是不正規(guī)、不穩(wěn)定的，與對政府機關(guān)和企事業(yè)單位的認(rèn)知有較大差距。

第二個是，社會組織自身建設(shè)還需加強。首先社會組織規(guī)范運行情況有待加強。我國的社會組織距離現(xiàn)代社會組織體制要求尚有差距，一些社會團體還存在政社不分的情況，自治功能較差，社會組織法人治理結(jié)構(gòu)和民主機制，責(zé)任追究和資金管理等制度不完善，章程規(guī)定形同虛設(shè)。

其次，社會組織自身造血能力還較弱。目前的大部分公益類社會組織還是靠承接政府購買服務(wù)項目來生存，為企業(yè)和社會直接服務(wù)的較少，但是由于政府項目和資金是有限的，社會組織“僧多粥少”，如果接不到項目，組織自身募款能力又較差，也就無法供養(yǎng)高水平人員，人員流動增大，導(dǎo)致組織服務(wù)水平愈發(fā)低下，形成惡性循環(huán)。

還有社會組織服務(wù)水平有待提高。 許多基層對社會組織的評價有三多三少，一是活動較多，服務(wù)較少；二是短期項目較多，長期項目較少；三是探索項目較多，成熟項目較少。這“三多三少”形象地說明了目前很多社會組織的服務(wù)水平與政府和社會的期望還有相當(dāng)距離，社會組織專業(yè)化、多樣化、民間化的優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。

有什么改革的方案或建議？

方士雄（上海市社會工作黨委研究室主任）：

第一，需要進一步提高社會組織對經(jīng)濟社會發(fā)展重要性的認(rèn)識。社會組織的發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展進步的重要標(biāo)志。從國際城市化發(fā)展歷程看，社會組織作為與政府、企業(yè)并列的第三部門，是最基本、最活躍的一支社會力量，是社會管理服務(wù)的重要協(xié)同力量。社會組織的多寡興衰及其功能作用發(fā)揮的好壞，是經(jīng)濟社會發(fā)展進步程度的重要標(biāo)志之一。

因此，在創(chuàng)新社會管理服務(wù)，全面加強社會建設(shè)背景下，只有正確認(rèn)識形勢變化，適應(yīng)形勢變化，才能努力推動社會變化。認(rèn)同社會組織的合法地位，不能將其視為敵對勢力或“洪水猛獸”。正確地發(fā)揮社會組織的功能作用，有序引導(dǎo)社會組織參與社會管理和公共服務(wù)，依法管理社會組織，才能建立良好的政社合作互動局面。

社會組織是協(xié)調(diào)國家與社會、民眾的重要渠道。社會組織能廣泛聯(lián)系各個社會階層，代表不同的利益群體，可以反映社會各階層的需求和呼聲；也可以及時傳遞國家意志、黨的方針、政府的政策，是國家、黨和政府與社會、民眾聯(lián)系和溝通的重要渠道之一。社會組織可以在城鄉(xiāng)基層選舉中，承擔(dān)起公民教育、選舉觀察、協(xié)助過程設(shè)計等方面的工作，直接將黨的聲音傳遞給人民群眾，把群眾的呼聲反映給政府部門，可以成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。

社會組織是提供社會公共服務(wù)的一支重要力量。社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中是承接政府職能轉(zhuǎn)變，提供社會公共服務(wù)的一支重要力量?？梢詮乃膫€方面予以體現(xiàn)：一是社會組織彌補了政府公共服務(wù)的不足。一些社區(qū)社會組織積極配合政府部門，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，參與社區(qū)共治，化解了大量社會矛盾。上海市徐匯區(qū)人民調(diào)解協(xié)會每年調(diào)解各類民間糾紛3000～4000起，成功率達99%。二是社會組織，尤其是行業(yè)協(xié)會，在規(guī)范市場秩序、開展行業(yè)自律、制訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解貿(mào)易糾紛等方面，已經(jīng)成為市場經(jīng)濟體系中不可或缺的力量。三是社會組織的發(fā)展疏緩了就業(yè)壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來，全國社會組織提供的就業(yè)崗位已經(jīng)超過1000萬個，徐匯區(qū)社會組織從業(yè)人員有近16000人。四是直接服務(wù)于民生領(lǐng)域的社會組織涌現(xiàn)。在近年的抗災(zāi)救災(zāi)和重大活動中，全國各類社會組織以前所未有的規(guī)模和聲勢站在了第一線，累計募集款物超過1000億元，動員社會志愿者突破2000萬人次，推進了公益事業(yè)、弘揚了慈善精神。

第二，要積極完善監(jiān)管配套的法律體系，推進社會組織法治建設(shè)。首先要充分認(rèn)識成文法法律體系的特征。我國是實行成文法的法律體系國家。由于法律法規(guī)的制訂總是落后于社會現(xiàn)實的發(fā)展，所以法律法規(guī)的滯后是一種普遍現(xiàn)象，也可以說是成文法法律體系的一種特征。為彌補這個不足，成文法的法律體系還有另一個特征，對很多方面的規(guī)定比較原則，允許行政部門和地方立法制訂配套的行政法規(guī)規(guī)章和地方法規(guī)，包括其他規(guī)范性文件，作為補充。

其次要用創(chuàng)新的意識加強對現(xiàn)行法律體系的研究，要充分認(rèn)識到現(xiàn)行的法律法規(guī)在政府對社會組織的監(jiān)管職權(quán)和責(zé)任的規(guī)定是比較原則的，缺少實際操作性，但同時也給具體執(zhí)法部門留出了制訂實施細則的空間。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮開拓創(chuàng)新的積極性，組織力量加強對現(xiàn)有法律資源的研究，譬如：社會組織分類登記的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法的配套規(guī)定，規(guī)范社會組織信息公開的辦法，社會組織人才引進的管理辦法，公益性社會組織財稅的管理辦法，行業(yè)性社會組織自我管理和競爭的規(guī)則，社會組織資金募集和使用管理辦法等細則。抓住四類社會組織直接登記改革契機，積極探索建立起一個系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的社會組織監(jiān)管體系。

再次，要積極實踐，及時總結(jié)，推動修法和立法。政府及有關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)以科學(xué)態(tài)度，積極調(diào)研，積極實踐，及時總結(jié)。在現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章和配套的制度基礎(chǔ)上，推動出臺本市社會組織的地方性法規(guī)，為修訂《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，啟動《社會組織法》《行業(yè)協(xié)會法》《公益慈善法》等專項社會組織基本法的立法工作，積累經(jīng)驗，創(chuàng)造條件。

第三，要加強和完善政府監(jiān)管力量，創(chuàng)建新的監(jiān)管模式。一個是創(chuàng)新和完善社會組織綜合監(jiān)管體系。在降低社會組織登記門檻的同時要加大事中事后監(jiān)管力度，以適應(yīng)社會組織直接登記改革。要進一步明晰登記管理機關(guān)、行業(yè)管理部門、業(yè)務(wù)主管單位依法管理社會組織的職責(zé)，建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，加強執(zhí)法監(jiān)察。相關(guān)部門在法律法規(guī)賦予的職能范圍內(nèi)，對社會組織的業(yè)務(wù)活動進行指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管，切實轉(zhuǎn)變思維方式，建構(gòu)合作問責(zé)、依法監(jiān)管的體制機制。督促各職能部門切實履行各自的監(jiān)管責(zé)任， 真正實現(xiàn)“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管”目標(biāo)。探索對離岸社團、網(wǎng)絡(luò)社團的監(jiān)管措施。健全社會組織第三方評估機制，完善社會監(jiān)督舉報受理機制，拓寬社會監(jiān)督渠道，以免出現(xiàn)“放則亂，管則死”情形。

二是強化對社會組織的分類指導(dǎo)。監(jiān)管和培育是社會組織管理的兩個方面，社會組織分布的領(lǐng)域廣泛、類型各不相同，有各自的特點，在加強監(jiān)管和培育時應(yīng)當(dāng)注意差異化，注意分類指導(dǎo)，加強“底線意識”。一是重點培育經(jīng)濟社會發(fā)展急需的社會服務(wù)類、公益慈善類、文化科技類、協(xié)同管理等類型社會組織等。二是要注意依法禁止危害國家安全的非法組織。堅決依法取締敵對勢力、國際上從事反華活動組織、非法政治組織、邪教組織和非法宗教組織利用社會組織名義，反對我國憲法確立的制度和原則、顛覆國家政權(quán)、策動國家和民族分裂等活動。

三是發(fā)揮樞紐型社會組織作用。區(qū)縣和基層社區(qū)在目前工作人員緊缺，力量不足的現(xiàn)實下，應(yīng)加強基層的監(jiān)管力量，配置符合工作要求的管理隊伍。但在目前來看，配置完成適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管力量還需時間，基層單位不能有“等靠要”的思想，也要注重發(fā)揮好樞紐型社會組織在輔助登記管理部門上的積極作用。如徐匯區(qū)社團局通過區(qū)社會組織促進會為100余家社會組織搭建交流溝通合作的平臺，通過區(qū)社會組織評估中心指導(dǎo)社會組織參與規(guī)范化登記評估工作，通過區(qū)社會工作協(xié)會指導(dǎo)、督導(dǎo)、引導(dǎo)區(qū)專業(yè)社會工作機構(gòu)行業(yè)發(fā)展，通過區(qū)社會組織公益支持中心培訓(xùn)和指導(dǎo)社會組織參與公益招投標(biāo)項目，通過各街鎮(zhèn)社區(qū)社會組織服務(wù)中心做好區(qū)級公益組織孵化園和實踐基地的日常管理與服務(wù)。

第四，健全社會組織服務(wù)體系，及時出臺和落實相應(yīng)的政策措施?？芍朴喼虚L期規(guī)劃，將社會組織的培育發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并制訂相應(yīng)的績效考核機制。發(fā)揮工商聯(lián)、工會、團委、婦聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、社科聯(lián)、殘聯(lián)等群團組織的作用，加強其作為相關(guān)社會組織的龍頭帶動和組織者的角色。對社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展要和政府對社會治理的重點與民生需求的熱點相結(jié)合，大力培育和發(fā)展社區(qū)治理方面急需的基層社會組織，研究制訂促進城鄉(xiāng)基層群眾生活類社會組織發(fā)展的政策，特別是志愿服務(wù)、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類、社區(qū)矛盾調(diào)解類社會組織。

優(yōu)化社會組織外部環(huán)境。從國外社會組織發(fā)展情況來看，社會組織發(fā)展及其作用發(fā)揮的程度大小與外部環(huán)境的優(yōu)劣有著密切關(guān)聯(lián)。在社會組織培育程度較高的國家和地區(qū)，社會組織都擁有著較為自主、寬松、優(yōu)厚的外部環(huán)境。我國也應(yīng)著力優(yōu)化社會組織的外部環(huán)境，要在社會上加大對社會組織知識和作用的宣傳力度，加強社會公眾對社會組織的認(rèn)識，營造鼓勵社會組織蓬勃發(fā)展的氛圍。

加強社會組織人才隊伍建設(shè)。把社會組織人才納入“黨管人才”范疇，將社會組織中的優(yōu)秀代表人士納入黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員推薦范圍，適當(dāng)增加各級黨代會、人大、政協(xié)中社會組織代表的比例和數(shù)量。將社會組織人才納入各地各行業(yè)人才培養(yǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，加強社會組織亟需的專業(yè)和職業(yè)人才的培養(yǎng)，完善職業(yè)階梯制度建設(shè)，造就一支專業(yè)化、職業(yè)化的社會組織人才隊伍。

增加社會組織財稅支持。政府應(yīng)注重對社會組織的財政支持，探索建立區(qū)級甚至街鎮(zhèn)級的社會組織發(fā)展基金，更多地向社會組織開放公共資源和領(lǐng)域。擴大稅收優(yōu)惠種類和范圍，逐步建立統(tǒng)一、合理、普惠的社會組織稅收政策體系。同時積極支持社會組織拓展向社會募集資金的渠道，完善相關(guān)對捐贈者和捐助者的優(yōu)惠制度，鼓勵社會各界和廣大人民群眾積極參與。

第五，建立和健全社會組織運行的自律和制約機制。依法自治是現(xiàn)代社會組織體制的一項極為重要的目標(biāo)取向。依法自治是指在法律規(guī)定范圍內(nèi)，社會組織依照章程規(guī)定的治理結(jié)構(gòu)獨立運作，建立和完善以章程為核心的換屆選舉、議事決策、人事管理、財務(wù)管理、機構(gòu)管理等內(nèi)部管理制度。按照依法核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍開展活動，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我發(fā)展。只有依法自治，社會組織才會有公信力。

因此，要推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤。由于歷史原因，部分社會組織特別是行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向嚴(yán)重，政社不分、管辦一體，導(dǎo)致社會組織喪失了其本質(zhì)屬性和應(yīng)有活力。發(fā)揮社會組織作用，必須理清政府與社會的關(guān)系，積極穩(wěn)妥推進行業(yè)協(xié)會商會在機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、財務(wù)、人員等方面與行政機關(guān)脫鉤，真正確立社會組織的法人地位，提升依法自治水平和服務(wù)社會能力。

要建立社會組織信息公開制度。登記管理部門應(yīng)積極探索建立社會組織信息公開制度，規(guī)范社會組織信息公開的機制和方式，社會組織須向社會公開章程規(guī)定、業(yè)務(wù)活動、財務(wù)收支、人員機構(gòu)和薪酬管理等情況，引導(dǎo)社會組織加強自律誠信建設(shè)。通過聘請社會監(jiān)督員和建立“網(wǎng)格化”管理，鼓勵社會各界群眾投訴，舉報非法社會組織和社會組織的違法行為。建立社會組織誠實守信、公平競爭、規(guī)范運作、信息公開、服務(wù)承諾等自律制度和失信懲戒制度，推進社會組織信用體系建設(shè)，充分運用社會組織信用成果，對社會組織重大典型違法案件要加大披露，強化對社會組織的外部監(jiān)督，為有效實現(xiàn)組織自律保駕護航。通過新聞媒體，大力宣傳社會組織的正面典型，加強社會組織文化建設(shè)，培育現(xiàn)代社會組織精神。

探索建立資金管理制度。規(guī)范社會組織的資金使用和管理，建立資源應(yīng)用和資產(chǎn)處置的審計制度。探索制訂行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則，建立和規(guī)范志愿者的服務(wù)補助和工作人員的薪酬制度。嘗試內(nèi)部管理過程中建立與專業(yè)機構(gòu)的伙伴關(guān)系，引入第三方評估機制，實現(xiàn)社會組織資金的陽光運作，提升社會組織的透明度和公信力。對社會組織在進行公益項目和社會服務(wù)項目，同時開展的增值服務(wù)工作予以鼓勵和進行監(jiān)管。建立完整責(zé)任追究懲罰制度，追究違法違規(guī)的社會組織責(zé)任，對違規(guī)者終生追責(zé)。

第六，加大政府購買服務(wù)力度，支持社會組織發(fā)展。隨著機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變步伐的持續(xù)推進，社會組織管理制度改革正當(dāng)其時，凸顯了中央高層對于政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)律性的把握。而且，隨著近年社會組織的發(fā)展，如今社會組織承接政府職能的時機已趨于成熟。

繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變。要結(jié)合行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，將適合由社會組織提供的公共服務(wù)，交由社會組織承擔(dān)，為社會組織發(fā)揮作用提供空間。在推進過程中，要研究確定三方面內(nèi)容，一是政府職能轉(zhuǎn)移的目錄，明晰政府、市場、社會的邊界；二是適合承接的社會組織評價規(guī)范，對服務(wù)能力強、公信力高的社會組織可以提供優(yōu)先機會；三是購買服務(wù)內(nèi)容的清單，要明確具體的購買服務(wù)領(lǐng)域、內(nèi)容、定價和規(guī)格。

完善相關(guān)政策和配套措施。貫徹落實國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見，進一步完善配套政策，尤其是財政資金如何使用、購買服務(wù)如何長效執(zhí)行、資金使用如何監(jiān)管、項目如何評估等。通過多種形式公開信息，讓社會組織及時了解政府職能轉(zhuǎn)移的目標(biāo)、途徑和時間表，政府購買服務(wù)的范圍、項目指向和購買形式。

加強信息化建設(shè)。在現(xiàn)代社會治理的新形勢要求下，信息化技術(shù)手段是管理工作的必備條件。在政府購買服務(wù)工作中，通過信息化平臺建設(shè)，提高管理部門的工作效率和信息公開透明度，減少信息不對稱。同時加強新媒體，尤其是自媒體的運用，宣傳弘揚社會組織的正能量。

（本文由上海市社會工作黨委及上海市徐匯區(qū)民政局、徐匯區(qū)社會建設(shè)辦公室供稿。）