“棉花棒”變“殺手锏”
——五細則襄助新環(huán)保法實施

文/劉哲

“棉花棒”變“殺手锏”
——五細則襄助新環(huán)保法實施

A gentle cotton swab becomes a killer mace: five rules to promote the new Environmental Protection Law

文/劉哲

十二屆全國人大三次會議閉幕后，國務院總理李克強在答記者問時提到：“今年的要害就是要嚴格執(zhí)行新出臺的《環(huán)境保護法》。對違法違規(guī)排放的企業(yè)，不論是什么樣的企業(yè)，堅決依法追究，甚至要讓那些偷排偷放的企業(yè)承受付不起的代價。對環(huán)保執(zhí)法部門要加大支持力度，包括能力建設(shè)，不允許有對執(zhí)法的干擾和法外施權(quán)。環(huán)保等執(zhí)法部門也要敢于擔當，承擔責任。對工作不到位、工作不力的也要問責，瀆職失職的要依法追究，環(huán)保法的執(zhí)行不是棉花棒，是殺手锏?！?/p>

新《環(huán)境保護法》被譽為“史上最嚴”，為了配合其順利實施，環(huán)保部出臺并實施了一系列細則：《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》和《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》。上過五細則提升了環(huán)保部門執(zhí)法的強制性、自主性和能動性，是破解當前環(huán)保困境的利器，也是對環(huán)境違法行為打出的一套有力的“組合拳”。

一、按日連續(xù)處罰 不設(shè)罰款上限

在新《環(huán)境保護法》修改前，環(huán)保部門對違法排污企業(yè)的罰款上限是100萬元，且對一個污染行為只能處罰一次。環(huán)境違法行為受到的處罰相對于巨大的污染防治成本顯得比例失衡，催生了“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)象，企業(yè)寧可選擇違法，承擔相對輕微的法律責任，也不愿遵守法律，承擔相對較高的污染防治成本。不少地方甚至出現(xiàn)過如下情景：年初，污染企業(yè)拿著錢去環(huán)保部門，表示這是一年的罰款，一次交夠了，環(huán)保部門全年都不用來執(zhí)法了。

自新法實施以來，這一情況有了明顯改善。今年1至2月份，全國實施按日連續(xù)處罰案件共26件，罰款數(shù)額達1238.96萬元，個案罰款數(shù)額最高為新疆維哈密環(huán)保局做出的按日連續(xù)處罰208萬元。隨著新環(huán)保法的深入推進，按日連續(xù)計罰的最高額被不斷刷新。3月以來，河北省陸續(xù)開出按日計罰罰單，六家企業(yè)共被罰款2047.57萬元，單張罰單最高684萬元。盡管如此，罰款并非是處罰違法行為的根本目的。依據(jù)新《環(huán)境保護法》第五十九條規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！薄董h(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》第七條規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物的，應當進行調(diào)查取證，并依法作出行政處罰決定。按日連續(xù)處罰決定應當在前款規(guī)定的行政處罰決定之后作出。”可見我國的按日計罰制度是為了彌補一般性處罰威懾力不足的缺陷，因此在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法排污的行為后，行政機關(guān)應當先責令其改正，而不是直接進行按日計罰。

《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》是對新《環(huán)境保護法》第五十九條內(nèi)容的細化和補充，詳細規(guī)定了實施按日連續(xù)處罰的依據(jù)、原則、范圍、程序、計罰方式以及與其他環(huán)境保護制度的并用關(guān)系。使違法處罰不再流于紙面，增加了違法成本，有效地促進了企業(yè)治污投入的良性循環(huán)。

二、實施查封扣押 徹底制止違法

新《環(huán)境保護法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備?！薄董h(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（以下簡稱《實施查封、扣押辦法》）作為配套實施的細則，緊密的結(jié)合了環(huán)境執(zhí)法實際，突出可操作性。具體操作規(guī)定篇幅占全篇的70%以上，關(guān)于查封、扣押的具體對象、執(zhí)行、送達、解除通知等規(guī)定都非常具體，切實可行，細到封條張貼的具體部位都一一列出，例如《實施查封、扣押辦法》第五條規(guī)定，對不易移動的或者有特殊存放要求的設(shè)施、設(shè)備，應當就地查封。查封時，可以在該設(shè)施、設(shè)備的控制裝置等關(guān)鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關(guān)閥門張貼封條。這樣的規(guī)定對于基層環(huán)保部門的執(zhí)法人員來說更規(guī)范、易執(zhí)行、能落實。

新法實施之前，由于環(huán)保部門缺乏查封扣押權(quán)，導致了執(zhí)法的軟弱性和不徹底性。許多違規(guī)企業(yè)對環(huán)保部門有恃無恐，遇到檢查時采取停產(chǎn)停業(yè)的方式進行規(guī)避，檢查結(jié)束后繼續(xù)違法生產(chǎn)，與環(huán)保部門“捉迷藏”，使環(huán)境污染久治不愈，甚至不了了之。新《環(huán)境保護法》將這一權(quán)利賦予了縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，從根本上制止了違法行為的繼續(xù)性，使環(huán)境執(zhí)法不再軟弱無力。

查封和扣押是行政強制措施權(quán)的兩種形式，是行政機關(guān)實現(xiàn)行政目的的有效保障。由于這一權(quán)利直接限制公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，故《實施查封、扣押辦法》對其適用范圍、實施程序進行了嚴格的規(guī)定，非經(jīng)法律規(guī)定的其他人員不得實施，也不得委托給其他單位和個人，在懲治違法的同時保障合法權(quán)益。

三、限制生產(chǎn)停產(chǎn) 加大執(zhí)法力度

限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治主要針對超標、超總量排污的情形。對于一些長期超標、超總量甚至有毒污染物的排污者，僅靠行政處罰和責令限期改正等行政執(zhí)法手段，已經(jīng)無法督促其有效整改。環(huán)保部門可以根據(jù)嚴重程度，采取不同程度的限制措施，由輕至重分別是：限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)、關(guān)閉，層層遞進。

在新法修改之前，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)這一處罰手段只能在限期治理制度之后仍未達標的情況下使用，而限期治理決定的做出要經(jīng)過現(xiàn)場監(jiān)測和技術(shù)評估等一系列較為繁瑣復雜的程序，使得限期治理制度成為了污染者逃避停產(chǎn)處罰的保護傘。新《環(huán)境保護法》第六十條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。這一規(guī)定充分體現(xiàn)我國治理污染的決心，表明了一味追求經(jīng)濟發(fā)展而犧牲環(huán)境的時代已成為歷史，賦予環(huán)保執(zhí)法部門更大的權(quán)利，能夠及時有效的遏制污染。

《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》是對新《環(huán)境保護法》第六十條的補充和詳解，對限制生產(chǎn)、停產(chǎn)的各類情形分別進行了規(guī)定，其中第八條還明確了報請政府責令停業(yè)、關(guān)閉的情形，是提高企業(yè)環(huán)境違法成本的有效手段。這一處罰辦法與僅對違法企業(yè)進行經(jīng)濟懲處相比，更加具有震懾力。因為對于一些大型企業(yè)來說，一點罰款影響并不大，但是一旦被限制生產(chǎn)或者被責令停產(chǎn)整改，就意味著企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序?qū)⑹艿綐O大影響，更嚴重者，將會面臨停業(yè)、關(guān)閉的處罰，強化了排污者的治污主體責任，以排污者自律作為措施實施的基礎(chǔ)，將處罰期限的長短交由排污者自身決定。加強了環(huán)境保護是企業(yè)生命線的生產(chǎn)經(jīng)營理念。

四、企業(yè)信息公開 公眾參與監(jiān)督

近年來，隨著環(huán)境保護意識的日益加強，社會公眾對企業(yè)社會責任越來越關(guān)注，尤其是企業(yè)的環(huán)境信息公開形式、內(nèi)容等。2008年出臺的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確了企業(yè)環(huán)境信息公開制度，對企業(yè)環(huán)境信息公開的形式、內(nèi)容和方式做了規(guī)定，但實踐中仍然存在一些問題。由于缺乏具體細致的規(guī)范，導致企業(yè)在進行環(huán)境信息公開時，披露的內(nèi)容較為簡單，定性描述多，傳遞的信息不夠充分；在公開的形式方面，缺乏統(tǒng)一標準，公眾很難對各企業(yè)公布的環(huán)境信息進行比較和分析。

此次修改明確了環(huán)境信息公開制度，正式將企業(yè)環(huán)境信息公開以法律的形式確定下來，對公開的內(nèi)容和方式做了較大程度擴展，不再限于宏觀的環(huán)境總體狀況。與新法同時實施的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》對列入重點排污單位名錄的企業(yè)實施強制公開，內(nèi)容包括基礎(chǔ)信息、排污信息、防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況、建設(shè)項目環(huán)境影響評價及其他環(huán)境保護行政許可情況、突發(fā)環(huán)境事件應急預案等。并要求企業(yè)事業(yè)單位應當通過便于公眾知曉的方式公開環(huán)境信息，并且強制規(guī)定必須采取在門戶網(wǎng)站、環(huán)境信息公開平臺或者當?shù)貓罂N最便于公眾獲取信息的方式之一公開其環(huán)境信息。除此之外，環(huán)境保護主管部門宣傳、引導、鼓勵公眾監(jiān)督企事業(yè)單位環(huán)境信息公開工作。公眾可以根據(jù)名錄向重點排污單位查詢相關(guān)環(huán)境信息，發(fā)現(xiàn)重點排污單位未依法公開環(huán)境信息、未按照法定方式公開以及公開內(nèi)容不真實、弄虛作假的，有權(quán)向環(huán)保主管部門舉報，對舉報情況查實后，應由縣級以上環(huán)境保護主管部門依照法律規(guī)定責令其及時準確公開環(huán)境信息，并做出三萬元以下罰款，還可以結(jié)合有獎舉報給予公眾一定的獎勵。

五、突發(fā)事件調(diào)查 依法承擔責任

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國面臨的環(huán)境風險正在逐步加大，突發(fā)環(huán)境事件進入高發(fā)期，嚴重威脅著人們的生活環(huán)境和身體健康。修改前的《環(huán)境保護法》第三十一條對突發(fā)環(huán)境事件的處理僅做了較為原則性的規(guī)定，因此導致實踐中出現(xiàn)了諸多問題，例如缺乏統(tǒng)一指揮的領(lǐng)導機構(gòu)、政府已有的應急預案應對效果欠佳、政府對企業(yè)的監(jiān)管不到位以及事件處理后的調(diào)查結(jié)論公開不及時等。隨著新法的修改，進一步明確了政府部門、企業(yè)在處置突發(fā)環(huán)境事件中的責任。2015年3月1日正式實施的《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》是這一制度的細化，對各級別環(huán)境事件的調(diào)查主體進行了詳細規(guī)定，并對上下級環(huán)境保護主管部門之間在調(diào)查過程中的相互關(guān)系進行了充分說明；為了保證調(diào)查過程的公平公正，規(guī)定了回避制度，與突發(fā)環(huán)境事件有利害關(guān)系的人不得參與調(diào)查；調(diào)查內(nèi)容和過程要遵守相關(guān)規(guī)范，否則將承擔法律責任。

另外, 《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》加強了違法企業(yè)的法律責任，突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生單位涉及環(huán)境違法行為的，調(diào)查組應當及時向相關(guān)環(huán)境保護主管部門提出處罰建議。相關(guān)環(huán)境保護主管部門應當依法對事發(fā)單位及責任人員予以行政處罰；涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機關(guān)追究刑事責任。發(fā)現(xiàn)國家行政機關(guān)及其工作人員、突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生單位中由國家行政機關(guān)任命的人員涉嫌違法違紀的，環(huán)境保護主管部門應當依法及時向監(jiān)察機關(guān)或者有關(guān)部門提出處分建議。對于連續(xù)發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，或者突發(fā)環(huán)境事件造成嚴重后果的地區(qū)，有關(guān)環(huán)境保護主管部門可以約談下級地方人民政府主要領(lǐng)導。

新《環(huán)境保護法》的實施是針對我國目前嚴峻的環(huán)境現(xiàn)狀進行主動出擊的“一記重拳”，對環(huán)境立法、執(zhí)法和司法三方面都產(chǎn)生了巨大的影響，是我國環(huán)境質(zhì)量提升的積極推動力，也是加強環(huán)境執(zhí)法的強效保障力。相信在生態(tài)文明理念的指導下，在全社會的共同努力下，這部帶著“殺手锏”的新《環(huán)境保護法》定能讓藍天?，F(xiàn)、青山常在、碧水長流。

作者單位：中國政法大學