推進(jìn)我國公共部門績效管理的路徑探析

王竹溪

（北京臨近空間飛行器系統(tǒng)工程研究所 北京）

自20世紀(jì)70年代以來，各國以政府為主要代表的公共部門績效不彰甚至每況愈下，因而受到人們?nèi)找婕怃J的抨擊。隨著人類社會進(jìn)入全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公民對公共部門的需求呈現(xiàn)多元化。公共部門必須一方面轉(zhuǎn)變管理理念，縮減規(guī)模，精簡和優(yōu)化職能，削減行政成本；另一方面要以最低的成本提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，如何優(yōu)化公共部門績效管理成為亟待解決的重大問題。

一、公共部門績效管理的內(nèi)涵研究概述

1.公共部門績效管理的興起背景

績效管理的概念來源于私營部門的管理。從20世紀(jì)二三十年代起，績效管理被運(yùn)用于企業(yè)的人力資源管理，20世紀(jì)70年代以后形成體系?？冃Ч芾碓谄髽I(yè)管理中的成功實(shí)踐，讓政府看到在自身改革中有必要借鑒此法。20世紀(jì)80年代，西方國家為解決普遍遇到的經(jīng)濟(jì)停滯、財(cái)政危機(jī)與公眾對政府滿意度下降等難題，興起了“重塑政府——建立企業(yè)化政府”的行政改革運(yùn)動。正是這場聲勢浩蕩的改革運(yùn)動，將績效管理引入公共部門。由此，公共部門從過去單純追求行政效率和管理秩序，轉(zhuǎn)向側(cè)重服務(wù)質(zhì)量、成本效用、顧客至上，嘗試少投多得的效果，提高管理效率和效益。

2.公共部門績效管理的內(nèi)涵

績效一詞在英文中涵義比較寬泛，可解釋為執(zhí)行、履行、表現(xiàn)、完成、成績和成就等。在工商企業(yè)中，其涵義是指工商企業(yè)管理活動的結(jié)果和成效。在政府管理中，其含義是指政府管理經(jīng)濟(jì)與社會生活活動的結(jié)果、效益或效能。政府績效不僅要求數(shù)量指標(biāo)，而且更重視質(zhì)量品位，公民滿意度是評價(jià)服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)。從發(fā)展趨向看，績效愈來愈成為一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)、效率、效能、質(zhì)量、公平、責(zé)任與回應(yīng)等在內(nèi)的綜合性的要素結(jié)構(gòu)?？冃c管理不分家，這已成共識，但對于績效管理的內(nèi)涵卻不盡相同。

美國國家績效衡量小組認(rèn)為：“績效管理是利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并報(bào)告成功符合目標(biāo)的過程”。理查德﹒威廉姆斯概括不同學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為績效管理是管理組織和雇員的績效，實(shí)現(xiàn)對二者的管理相結(jié)合的一種方法。胡雷等人強(qiáng)調(diào)，績效管理是旨在從生產(chǎn)力、質(zhì)量、時(shí)效性、回應(yīng)性、有效性方面完善公共組織和公共項(xiàng)目的綜合系統(tǒng)?？藘?nèi)和伯曼等人認(rèn)為：結(jié)果導(dǎo)向型的公共項(xiàng)目管理即績效管理。夏夫里茨和盧塞爾的看法是，績效管理的特點(diǎn)在于它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整合，包括全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面績效。從而使組織系統(tǒng)整合組織資源完成既定目標(biāo)。胡稅根認(rèn)為：公共部門績效管理就是公共部門主動吸納企業(yè)績效管理的經(jīng)驗(yàn)以滿足全球化發(fā)展和政府財(cái)政壓力的增加，形成以市場導(dǎo)向型、顧客導(dǎo)向型的機(jī)制，提高公共服務(wù)質(zhì)量等新思路和新方法。中國行政學(xué)會聯(lián)合課題組在其“關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告”中表述，為了對政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作做出正確的評價(jià)，運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ冃нM(jìn)行優(yōu)化的做法，即績效管理。劉旭濤強(qiáng)調(diào)：一方面績效管理整合了新公共管理和政府再造運(yùn)動中的多種思想和理念，并構(gòu)建出自身的制度基礎(chǔ)和先決條件。另一方面績效管理框架必須從戰(zhàn)略規(guī)劃角度，將各種管理資源系統(tǒng)有效整合，形成多重價(jià)值和多維角度的綜合性績效評估體系。這揭示出績效管理不是一個(gè)單一工具，而是一種觀念和系統(tǒng)。

綜合上述國內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為公共部門績效管理就是對公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)和量的評價(jià)過程，它是一個(gè)綜合性范疇，是一個(gè)完整的系統(tǒng)，也是一個(gè)動態(tài)的過程。

二、推進(jìn)我國公共部門績效管理的對策

改革開放以來，我國公共部門的改革不斷深化，從機(jī)構(gòu)到職能，從管理理念到管理方式都發(fā)生了很大的變化，公共部門績效越來越受到重視。目前，已在績效評估和改進(jìn)的方法方面進(jìn)行了的積極探索，如目標(biāo)責(zé)任制、問責(zé)制，珠海、洛陽等城市發(fā)起了“萬民評議政府”活動，還有借鑒國外機(jī)構(gòu)中常用的關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）和平衡計(jì)分卡技術(shù)。雖然績效管理的內(nèi)容逐漸系統(tǒng)，范圍也在日益擴(kuò)大，但在實(shí)踐中因受到諸多因素的影響，還未達(dá)到令人滿意的效果。

1.建立旨在研究公共部門績效評估的民間組織

蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心成立于2004年，是我國首家政府績效評價(jià)的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，集政府績效評價(jià)、學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)和咨詢服務(wù)等多功能于一身，是中立和非贏利的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)。但這里所指的并不是“第三方”專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，而是類似于德國透明國際的NGO。即在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的協(xié)會、社團(tuán)、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織。不是政府，不靠權(quán)力驅(qū)動；也不是經(jīng)濟(jì)體，尤其不靠經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。它的原動力是志愿精神，是公民社會興起的一個(gè)重要標(biāo)志。筆者認(rèn)為在國內(nèi)成立這樣一個(gè)組織，可以通過以下途徑加強(qiáng)對公共部門績效評估的外部監(jiān)督。①建立自己的網(wǎng)站，發(fā)布公共部門績效評估的方法、過程和結(jié)果；②每年發(fā)布一期“績效排行榜”；③出版大量有關(guān)公共部門績效管理的出版物。

2.深化公民參與機(jī)制

目前，我國在公共部門績效管理領(lǐng)域的公民參與機(jī)制并不完善，還有許多問題函待解決。具體體現(xiàn)在以下方面：

（1）從理論上看，公共選擇理論認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場和政治市場上活動的是同一個(gè)人，沒有理由認(rèn)為同一個(gè)人在兩個(gè)不同的市場上會根據(jù)兩種完全不同的行為動機(jī)進(jìn)行活動，即在經(jīng)濟(jì)市場上追求自身利益最大化，而在政治市場上則是利他主義的，他們都是出于私利而采取行動的個(gè)人。

（2）從實(shí)踐中看，一方面設(shè)計(jì)績效評估指標(biāo)的人員會設(shè)定對自身或?qū)?0%的人有利的績效指標(biāo)考核體系；而另一方面，公共部門為了實(shí)現(xiàn)低成本或者效益最大化的目標(biāo)，一旦對不合理的因素進(jìn)行消減時(shí)，員工就不可避免地會有抵制或消極對待績效管理的動機(jī)和行為。

（ 3）就是“ 暈輪效應(yīng)”、“ 近因效應(yīng)”、“ 偏見效應(yīng)”，以及體制、觀念等障礙，而導(dǎo)致的評估結(jié)果顯失公平性與正確性方面的問題。

（4）政府因素的多元性問題，即施政者與被施政者、監(jiān)督與被監(jiān)督者、不同利益集團(tuán)等，這些人為因素都會導(dǎo)致“公平問題”的出現(xiàn)。所以說，深化公民參與機(jī)制就要讓民眾根據(jù)自身切實(shí)利益確定績效評估的方向，選擇績效評估的對象，例如，在代議制的中國，可以通過人大代表走基層的方式，與公民進(jìn)行座談，把人民的想法制定成提案在人民代表大會上審議，真正做到“以人為本”，使人民滿意。

3.對績效評價(jià)細(xì)分化

自從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的方針提出后，我國普遍存在以宏觀GDP作為績效評價(jià)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)，從而忽視了對環(huán)境的影響等因素。既不符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，也對人們的生存環(huán)境造成不可估量的損失。此外，政府的目標(biāo)是多元化的，有時(shí)也是相互沖突的。例如，在教育資源上投入的多，社保、醫(yī)療等自然會少，因而把經(jīng)濟(jì)績效作為最主要的考核內(nèi)容具有極大的不合理性。所以，最好的策略是對績效評價(jià)進(jìn)行細(xì)分，如可分為五類，即經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)，從多個(gè)方面考評公共部門職能履行的情況。

4.績效評估結(jié)果采用多樣化形式

我國公共部門應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家實(shí)施的績效評估結(jié)果利用方式，目的是將這些成熟的方式與我國的實(shí)際情況相結(jié)合，走出一條更適于我國國情的績效管理模式來。

（1）“責(zé)任與靈活性”交易，這是一種制度化設(shè)計(jì)，通過授予高績效單位或部門更大的自主權(quán)，調(diào)動其提高績效的積極性。

（2）實(shí)施績效預(yù)算，其目的是打破傳統(tǒng)管理中“獎勵失敗”的做法，把績效水平和預(yù)算撥款能有機(jī)地聯(lián)系起來。

5.對績效考核的客體進(jìn)行分類

在我國，影響公務(wù)員績效考核的體制障礙主要是政事統(tǒng)一的管理模式，它雖然有諸多優(yōu)點(diǎn)，但卻給績效考核帶來了一些困難。政務(wù)類公務(wù)員主要擔(dān)任制定政策、掌舵政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方向等戰(zhàn)略任務(wù)和政治目標(biāo)，而業(yè)務(wù)類公務(wù)員主要從事微觀層面的管理和技能工作。因此，筆者認(rèn)為要對績效考核的對象進(jìn)行分類，在考核目標(biāo)、內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)方面，都應(yīng)區(qū)別對待。

6.加強(qiáng)對服務(wù)性職能的評估

一般而言，政府及各類公共部門主要是履行其管理職能，服務(wù)意識較弱。黨的十八大報(bào)告提出今后一段時(shí)期行政體制改革的目標(biāo)要求，即“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。因此，政府職能的創(chuàng)新主要在于加強(qiáng)服務(wù)型職能，使人民享有更好的政府服務(wù)。筆者認(rèn)為可以設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量獎，評出優(yōu)勝單位，形成示范效應(yīng)，全面提高公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)從"管制政府"向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。

三、結(jié)語

未來績效管理創(chuàng)新性研究，應(yīng)立足我國國情，關(guān)注政府新目標(biāo)模式，如服務(wù)型政府、責(zé)任政府、學(xué)習(xí)型政府等，以構(gòu)建出更有中國特色的績效管理體系來?？傊袊膊块T績效管理的發(fā)展趨勢，應(yīng)該朝著透明化、制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的方向發(fā)展，這才能使其更具有生命力，使我國公共部門的績效管理推進(jìn)工作更加深入人心。