新形勢(shì)下新疆水資源開(kāi)發(fā)利用應(yīng)對(duì)策略研究

李 波

（新疆水利水電科學(xué)研究院，新疆烏魯木齊830049）

新形勢(shì)下新疆水資源開(kāi)發(fā)利用應(yīng)對(duì)策略研究

李 波

（新疆水利水電科學(xué)研究院，新疆烏魯木齊830049）

介紹了新疆水資源特點(diǎn)及開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，分析了目前水資源開(kāi)發(fā)利用中存在的主要問(wèn)題及面臨的挑戰(zhàn)，提出今后應(yīng)調(diào)整水資源利用模式，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，完善水資源管理體制和機(jī)制，加強(qiáng)高效節(jié)水和水資源調(diào)配工程建設(shè)，創(chuàng)新水價(jià)形成機(jī)制，建立和培育水市場(chǎng)，建立水資源安全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，加大水源監(jiān)控能力建設(shè)。

新疆；水資源；開(kāi)發(fā)利用；應(yīng)對(duì)策略

新疆國(guó)土面積166萬(wàn)km2，土地光熱資源豐富，是我國(guó)重要的優(yōu)質(zhì)商品棉和畜牧業(yè)基地；礦產(chǎn)資源豐富，能源礦產(chǎn)是新疆的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，其中石油、天然氣遠(yuǎn)景儲(chǔ)量約占全國(guó)陸地油氣資源總量的1/3，煤炭資源預(yù)測(cè)儲(chǔ)量占全國(guó)煤炭預(yù)測(cè)總資源量的41%，有色金屬和稀有金屬礦產(chǎn)位居我國(guó)前列。新疆位于亞歐大陸腹地，遠(yuǎn)離海洋，降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源匱乏，與新疆的資源及經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局不相匹配。新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展擠占生態(tài)環(huán)境用水現(xiàn)象突出，農(nóng)業(yè)用水占經(jīng)濟(jì)發(fā)展總用水比重過(guò)高，且農(nóng)業(yè)用水效率較低，不利于水資源的持續(xù)開(kāi)發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，未來(lái)氣候變化將會(huì)進(jìn)一步加劇新疆水資源的嚴(yán)峻形勢(shì)。隨著全國(guó)及自治區(qū)最嚴(yán)格水資源管理制度的全面實(shí)施，對(duì)新疆的用水總量、用水效率及用水水質(zhì)等都提出了新的要求，必將深刻影響今后新疆水資源的開(kāi)發(fā)利用方式與供用水結(jié)構(gòu)。因此，針對(duì)新疆水資源特點(diǎn)、水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及新形勢(shì)下面臨的挑戰(zhàn)，分析研究水資源開(kāi)發(fā)利用應(yīng)對(duì)策略十分重要。

1 水資源概況

1.1 降水、冰川及徑流

新疆在遠(yuǎn)離海洋和高山環(huán)抱的綜合地理因素影響下，形成典型干旱氣候，集中表現(xiàn)在降水稀少，多年年均降水總量2544億m3，折合降水深154.8m m，為全國(guó)平均年降水深的23.8%。新疆冰川資源豐富，發(fā)育大小冰川18311條，冰川總儲(chǔ)量2623.47km3［1］，約占全國(guó)冰川總儲(chǔ)量的46.8%。共有大小河流570余條，河川總徑流量879億m3，其中年徑流量大于10億m3的河流18條，徑流量達(dá)526億m3，約占河川總徑流量的60%。

1.2 水資源量

新疆多年平均地表水資源量為789億m3，地下水資源量503億m3，地下水與地表水之間不重復(fù)量43億m3，水資源總量為832億m3（水資源總量占降水總量的32.7%）。其中多年平均入境水量90億m3，出境水量222億m3，含入?yún)^(qū)水資源總量為922億m3。新疆平原區(qū)地下水可開(kāi)采量153億m3。

1.3 水資源特征

1.3.1人均水資源量高，地均水資源量少

新疆人均占有水資源量約3970m3，為全國(guó)平均值的兩倍，居全國(guó)第4位。但是，新疆單位面積產(chǎn)水量?jī)H為5萬(wàn)m3/km2，為全國(guó)平均的1/6，為全國(guó)倒數(shù)第3位。與周邊同為干旱的國(guó)家和地區(qū)相比，新疆河流水系完整，水資源稟賦相對(duì)較好。但地均水資源少，是導(dǎo)致新疆分布大面積沙漠和土地極易沙化的原因，也是新疆河流一旦過(guò)度開(kāi)發(fā)就將導(dǎo)致當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)惡化的主要原因。

1.3.2水資源時(shí)空分布極不均，水土資源不匹配

在空間分布上，新疆水資源西多東少，北多南少，山區(qū)多平原少，與土地資源及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局不匹配。以天山為界，將新疆分為北疆和南疆兩大部分，面積分別占新疆的28%和72%，年徑流量則各占約50%。其中天山北坡經(jīng)濟(jì)帶G D P占全疆的56%，但水資源僅占全疆的7.4%［2］。從和田地區(qū)的策勒縣經(jīng)巴州的焉耆縣到昌吉州的奇臺(tái)縣劃一直線，將新疆分為西北和東南兩大部分，其面積大致相當(dāng)，而地表水資源量分別占新疆的93%和7%。

在時(shí)間分布上，由于河川徑流的最主要來(lái)源為山區(qū)降水和冰川融水，新疆河川徑流量年際變化幅度較小，但年內(nèi)分配極不均勻。河流來(lái)水量高度集中在夏季，春季（3～5月）水量占年水量的10%～20%，夏季（6～8月）水量占年水量的50%‵70%，秋季（9～11月）水量占年水量的10%～20%，冬季（12～2月）水量占年水量的10%以下。春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水資源條件是新疆水資源開(kāi)發(fā)利用中面臨的主要問(wèn)題之一。由于水資源時(shí)空分布不均，新疆資源性缺水和工程性缺水并存。

1.3.3干旱少雨，生態(tài)脆弱

新疆多年平均年降水總量為2544億m3，折年降水深為154.8m m，屬于地球相同緯度最少地區(qū)之一。全疆約48%的地區(qū)為沙漠、戈壁、荒原，由于干旱少雨、水資源匱乏，生態(tài)環(huán)境極為脆弱，人工綠洲與天然綠洲爭(zhēng)水現(xiàn)象十分嚴(yán)重。1950年新疆人工綠洲面積僅為3.8萬(wàn)km2，目前已擴(kuò)大1.8倍。不斷擴(kuò)大的人工綠洲消耗了大量水資源，使天然綠洲獲取的水量和面積不斷減少，沙化土地面積不斷擴(kuò)大，天然綠洲生態(tài)危機(jī)的局面十分嚴(yán)峻。

2 水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

2.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況

2012年新疆總?cè)丝?233萬(wàn)人［3］，其中城鎮(zhèn)人口982萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為44%。實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值7505億元，其中一、二、三產(chǎn)比例為17.6∶46.4∶36.0，人均生產(chǎn)總值33796元。農(nóng)業(yè)總灌溉面積9266萬(wàn)畝，其中農(nóng)田灌溉面積7264萬(wàn)畝。農(nóng)作物總播種面積7705萬(wàn)畝，其中糧食面積3155萬(wàn)畝，棉花面積2581萬(wàn)畝。實(shí)現(xiàn)糧食總產(chǎn)1260萬(wàn)噸，單產(chǎn)400kg/畝；棉花總產(chǎn)354萬(wàn)噸，單產(chǎn)137kg/畝；牲畜年末存欄4333萬(wàn)頭（只）。

2.2 水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

2.2.1水利工程現(xiàn)狀

新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，自治區(qū)黨委政府始終把水利工作擺在關(guān)系全局的戰(zhàn)略位置，不斷加大水利工程建設(shè)力度，水利事業(yè)取得了巨大成就。根據(jù)2011年水利普查數(shù)據(jù)，全疆已建大中小型水庫(kù)655座，總庫(kù)容198.5億m3，其中山區(qū)水庫(kù)214座、庫(kù)容131.5億m3，平原水庫(kù)441座、庫(kù)容67億m3。建成各類水閘4579座，其中引水閘1251座、引水能力1617億m3，泵站3258座，總流量866.5m3/s。流量在0.2m3/s以上的灌溉渠道18.8萬(wàn)km，襯砌長(zhǎng)度6.97萬(wàn)km，防滲率36.9%。已建機(jī)井61.39萬(wàn)眼，其中農(nóng)用井9.07萬(wàn)眼。

2.2.2供用水現(xiàn)狀

2012年，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)供用水總量為590.14億m3［4］，其中地表水477.88億m3，占總供水量的81%；地下水110.89億m3，占總供水量的18.8%；其他水源1.38億m3，占總供水量的0.2%。按行業(yè)劃分，農(nóng)業(yè)用水量559.48億m3，占總用水量的94.8%；城鄉(xiāng)生活用水量14.27億m3，占總用水量的2.4%；工業(yè)用水量12.38億m3，占總用水量的2.1%；河道外生態(tài)用水量4.02億m3，占總用水量的0.7%。

3 新形勢(shì)下水資源開(kāi)發(fā)利用的主要問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，受自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及水利投入等多種因素的影響，新疆水資源的開(kāi)發(fā)利用存在諸多問(wèn)題。在國(guó)家全面實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的新形勢(shì)與新要求下，今后水資源的開(kāi)發(fā)利用將面臨新的、更大的考驗(yàn)。

3.1 現(xiàn)狀用水量超過(guò)用水總量紅線控制指標(biāo)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕2號(hào)），國(guó)家下達(dá)新疆的用水總量紅線控制目標(biāo)2030年為526.74億m3，而2012年新疆總用水量已達(dá)590.14億m3，現(xiàn)狀用水量超出紅線指標(biāo)63.4億m3，占現(xiàn)狀總用水量的10.7%。按照新疆目前農(nóng)業(yè)平均灌溉水平600m3/畝計(jì)算，需要退減1057萬(wàn)畝灌溉面積才能實(shí)現(xiàn)新疆的用水總量紅線控制目標(biāo)，這對(duì)未來(lái)新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)及發(fā)展將形成巨大挑戰(zhàn)。目前新疆正處在向新型工業(yè)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要時(shí)期，而新疆工業(yè)主要為資源開(kāi)采與加工工業(yè)，屬于重化工高耗水型，工業(yè)化的快速發(fā)展將驅(qū)動(dòng)工業(yè)用水的大幅度增長(zhǎng)，新疆用水形勢(shì)將會(huì)更加嚴(yán)峻。過(guò)度開(kāi)發(fā)利用水資源，尤其是用水總量超過(guò)用水總量控制目標(biāo)，對(duì)新型工業(yè)化、生態(tài)文明建設(shè)需求保障構(gòu)成嚴(yán)重威脅和制約。

3.2 擠占生態(tài)環(huán)境用水突出

由于干旱少雨、蒸發(fā)強(qiáng)烈的自然地理特點(diǎn)，新疆生態(tài)極為脆弱，生態(tài)環(huán)境對(duì)水資源的依存度高。新疆現(xiàn)狀水資源開(kāi)發(fā)利用程度超過(guò)70%，水資源總體上處于過(guò)度開(kāi)發(fā)利用狀態(tài)，人工綠洲擠占天然綠洲用水現(xiàn)象十分嚴(yán)重。生態(tài)環(huán)境用水被大量擠占，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化。近半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，新疆自然生態(tài)演變基本特征呈現(xiàn)出“兩擴(kuò)大、一減少”，即沙漠與綠洲同時(shí)擴(kuò)大，荒漠和綠洲之間的過(guò)渡帶減少。在綠洲面積中，人工綠洲面積擴(kuò)張式發(fā)展，而天然綠洲面積卻呈萎縮態(tài)勢(shì)。尤其是南疆地區(qū)由于干旱缺水和生態(tài)用水被大量擠占，天然綠洲植被減少，沙漠化加劇，塔里木河流域生態(tài)脆弱的局面沒(méi)有根本改變，擴(kuò)大墾荒和增加灌溉用水現(xiàn)象沒(méi)有得到有效控制，遇到干旱年份生態(tài)趨于惡化的跡象明顯。新疆地下水呈現(xiàn)過(guò)度開(kāi)發(fā)狀況，目前天山北坡、塔額盆地、吐哈盆地、焉耆盆地等地地下水嚴(yán)重超采，超采區(qū)年均超采量達(dá)33億m3。地下水超采引發(fā)了地下水位持續(xù)下降、坎兒井干枯、土地沙化與荒漠化加劇等生態(tài)問(wèn)題。艾比湖面積上世紀(jì)50年代為1300km2，而自2000年以來(lái)基本維持在540～900km2，由于入湖水量不斷減少，湖面萎縮、湖底裸露是北疆鹽塵、沙塵的主要來(lái)源，嚴(yán)重危及天山北坡經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全。由于新疆近十年水資源處于豐水期，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)表現(xiàn)的并不明顯，但如果不改變現(xiàn)在的開(kāi)發(fā)格局與用水規(guī)模，新疆生態(tài)環(huán)境脆弱性逐步增加，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的風(fēng)險(xiǎn)也日趨加大。

3.3 跨界河流水資源開(kāi)發(fā)利用率低

新疆擁有與周邊國(guó)家和地區(qū)的跨界河流33條，流出國(guó)境的水量占全疆自產(chǎn)地表水資源量的28%。跨界河流是新疆水資源極其重要的戰(zhàn)略水源，在新疆水資源配置格局中具有十分重要的意義。目前，伊犁河、額爾齊斯河流域水資源開(kāi)發(fā)利用程度較低，地表水利用率不足30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全疆平均水平，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。兩河水資源開(kāi)發(fā)利用對(duì)于新疆內(nèi)陸干旱地區(qū)是一筆十分寶貴的資源與財(cái)富，加大兩河流域水資源開(kāi)發(fā)力度，對(duì)維護(hù)我國(guó)水權(quán)、完善新疆水資源配置格局刻不容緩。

3.4 農(nóng)業(yè)用水比重過(guò)高

現(xiàn)狀新疆農(nóng)業(yè)用水量占總用水量比例在95%左右，全國(guó)平均為64%，以色列為58%，與同處干旱地區(qū)的其它國(guó)家和地區(qū)相比，新疆農(nóng)業(yè)用水比重最高。相比二產(chǎn)和三產(chǎn)，農(nóng)業(yè)單方水產(chǎn)出效益相對(duì)較低，農(nóng)業(yè)用水比重過(guò)高不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。而新疆農(nóng)業(yè)灌溉面積規(guī)模過(guò)大是造成農(nóng)業(yè)用水比重高的重要原因。新疆農(nóng)業(yè)用水量在2000年前基本維持在450億m3左右，但自2000年后的十余年間，農(nóng)業(yè)用水突飛猛進(jìn)，至2012年增至560億m3，增幅達(dá)110億m3，年均增加9億m3。農(nóng)業(yè)用水量過(guò)大是造成新疆現(xiàn)狀用水量超過(guò)紅線控制指標(biāo)的根本原因。

3.5 用水效率和效益較低

新疆用水方式粗放，缺水與用水浪費(fèi)并存，水資源利用效率和效益較低。2012年新疆人均用水量為2644m3，為全國(guó)平均水平454m3的5.8倍；萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為792m3，為全國(guó)平均水平118m3的6.7倍；農(nóng)業(yè)灌溉綜合畝均用水量為600m3，約為全國(guó)平均水平的2倍，用水浪費(fèi)比較嚴(yán)重。與之相反，新疆單方水G D P產(chǎn)出為12.6元，同為西北地區(qū)的內(nèi)蒙古為86.1元，以色列為634元，新疆僅為以色列的1%～2%。全國(guó)農(nóng)業(yè)單方水增加值為12.7元，內(nèi)蒙古為9.6元，甘肅武威市為5.4元，而新疆僅為2.55元。

3.6 供水基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

新疆水利建設(shè)投入嚴(yán)重不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，水資源開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局不合理。首先，人飲安全供水保證率低，尚有300多萬(wàn)農(nóng)牧民的飲水安全存在問(wèn)題；其次，農(nóng)業(yè)灌溉工程老化失修，灌溉用水浪費(fèi)嚴(yán)重，目前規(guī)模以上灌溉渠系防滲率僅為37%，高效節(jié)水灌溉面積占總灌溉面積比例僅為36%，農(nóng)田灌溉水有效利用率不到50%，水資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重；第三，現(xiàn)狀水庫(kù)總庫(kù)容占河川徑流量比例僅為22%，其中山區(qū)水庫(kù)總庫(kù)容占總庫(kù)容比例僅為66%，且山區(qū)水庫(kù)主要集中在兩條國(guó)際河流上，其它地區(qū)平原水庫(kù)占比大于山區(qū)水庫(kù)。蓄水工程調(diào)蓄能力有限，控制性山區(qū)水庫(kù)比例低，加劇了因河流來(lái)水年內(nèi)分配不均造成的春旱、夏洪、秋缺、冬枯；第四，水資源區(qū)域分布差異大，西多東少，北多南少，水資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局不匹配，亟需加大水資源配置工程建設(shè)。

4 氣候變化對(duì)新疆水資源嚴(yán)峻形勢(shì)的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，隨著全球氣候變暖，新疆的氣候也逐漸變暖增濕。1951～2010年，新疆年平均氣溫總體上明顯升高，60年來(lái)的平均氣溫增加了約1.6℃［5］，增溫速率達(dá)到0.27℃/ 10a，高于全國(guó)平均氣溫增長(zhǎng)率0.22℃/10a。與此同時(shí)，新疆地區(qū)的降水也明顯增多，1951～2010年降水增率達(dá)到了12.2m m/10a。降水增多，來(lái)水偏豐，為提高農(nóng)業(yè)灌溉保證率及擴(kuò)大灌溉面積提供了一定的水資源條件，但也掩蓋了新疆水資源開(kāi)發(fā)利用所存在的問(wèn)題和矛盾。氣溫升高引起的冰川消融及徑流增加，是以固體水資源的不斷消耗為代價(jià)的，難以長(zhǎng)期持續(xù)。

新疆冰川和高山積雪是調(diào)節(jié)河川徑流的“固體水庫(kù)”，對(duì)于調(diào)節(jié)河川徑流具有十分重要的作用。因氣候變暖，山區(qū)降水量增加，冰川消融加快，短期內(nèi)河川徑流量還會(huì)呈現(xiàn)增大的趨勢(shì)，但隨著冰川的衰減與逐漸消失，冰川對(duì)河川徑流的“固體水庫(kù)”調(diào)節(jié)作用將大大減弱。遠(yuǎn)期新疆的水資源總量將呈現(xiàn)先增后減的趨勢(shì)，不僅水資源總量逐步衰減，而且年際變化加大，年內(nèi)季節(jié)性分配更加不均。新疆的水資源系統(tǒng)將會(huì)變得非常脆弱，嚴(yán)重威脅取用水安全，影響新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)安全維護(hù)。

5 水資源開(kāi)發(fā)利用應(yīng)對(duì)策略

為了保障新疆水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)與利用，今后應(yīng)未雨綢繆，積極調(diào)整水資源利用模式，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)灌溉面積，切實(shí)減少農(nóng)業(yè)用水量，全面統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，大力加強(qiáng)高效節(jié)水灌溉工程和水資源調(diào)配工程建設(shè)，調(diào)整供用水結(jié)構(gòu)，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)水資源的綜合管理體制建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加快建立水資源安全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

5.1 全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)最嚴(yán)格水資源管理制度考核

最嚴(yán)格水資源管理制度是針對(duì)我國(guó)水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等水資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)提出的，目的是控制水資源開(kāi)發(fā)總量、提高水資源利用效率、限制污水排放總量，確保水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。新疆現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量已超出用水總量紅線控制指標(biāo)，擠占生態(tài)用水現(xiàn)象突出。今后，必須從水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)三個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的取水、用水、排水全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管和控制，才能將用水總量控制在紅線目標(biāo)內(nèi)。而新疆用水結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)用水占95%，因此加大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)和退地減水工作是控制和降低用水總量的關(guān)鍵。為了保障最嚴(yán)格水資源管理制度各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中央和自治區(qū)已經(jīng)制定和出臺(tái)了最嚴(yán)格水資源管理制度的考核辦法，對(duì)各地實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的情況進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為各地主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，對(duì)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲。

5.2 健全和完善水資源統(tǒng)一管理體制與機(jī)制

《水法》及《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈水法〉辦法》明確了國(guó)家及自治區(qū)對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度。1992年公布、2005年修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木流域水資源管理?xiàng)l例》，作為新疆的第一部地方性流域水資源管理法規(guī)，則明確了塔里木河流域內(nèi)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，行政區(qū)域管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理，從制度上規(guī)定了塔里木河流域水資源的統(tǒng)一管理。但長(zhǎng)期以來(lái)，新疆的流域管理與區(qū)域管理關(guān)系并沒(méi)有很好的理順，各地對(duì)水資源的管理尚未實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一，源流與干流、上下游、流域內(nèi)各部門之間、兵地之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間、地表水與地下水、城鄉(xiāng)用水之間爭(zhēng)水矛盾屢見(jiàn)不鮮，水資源管理體制不完善，運(yùn)行機(jī)制不健全，不利于水資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，且與新時(shí)期新疆跨越式發(fā)展的水資源保障需求及實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求存在較大差距。今后必須加強(qiáng)水資源監(jiān)控和取用水設(shè)施體系建設(shè)，完善流域和區(qū)域水資源的統(tǒng)一管理與調(diào)度，促進(jìn)新疆水資源的合理開(kāi)發(fā)與利用。

5.3 繼續(xù)加大高效節(jié)水灌溉工程和水資源調(diào)配工程建設(shè)

新疆2012年高效節(jié)水灌溉面積為3330萬(wàn)畝，僅占總灌溉面積的35.6%，灌溉水利用系數(shù)在0.48左右，這與《自治區(qū)黨委自治區(qū)人民政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見(jiàn)》（新黨發(fā)［2011］21號(hào)）提出的2020年全疆高效節(jié)水農(nóng)田達(dá)到5900萬(wàn)畝以上、灌溉水利用系數(shù)提高到0.57以上的目標(biāo)差距還很大。因此，繼續(xù)加大高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)依然是今后一段時(shí)期水利工作的重要目標(biāo)。同時(shí)，為了促進(jìn)水資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，必須加大區(qū)域水資源配置工程建設(shè)，尤其是加大兩河流域水資源的開(kāi)發(fā)力度，從而打破水土資源不匹配、水資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸制約，為新疆經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航。

5.4 完善水價(jià)形成機(jī)制，推進(jìn)水價(jià)改革

目前全區(qū)平均農(nóng)業(yè)水價(jià)不到供水成本的40%，南疆三地州不足供水成本的30%，沒(méi)有充分體現(xiàn)水資源的稀缺性和商品價(jià)值，嚴(yán)重影響了供水工程的良性運(yùn)行和農(nóng)戶節(jié)水的積極性。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，水價(jià)能夠提高水的利用效率，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。新疆農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的比例高達(dá)95%，面對(duì)日益嚴(yán)峻的水資源短缺問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革已經(jīng)成為解決新疆農(nóng)業(yè)水問(wèn)題的必然選擇。今后應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)用水的商品屬性，利用農(nóng)業(yè)水價(jià)的杠桿作用調(diào)整農(nóng)戶的用水行為，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，逐步實(shí)現(xiàn)按供水成本收費(fèi)。同時(shí)，必須考慮農(nóng)民對(duì)水價(jià)的承受能力，需要建立和完善農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制，即調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，提高水資源的利用效率，又減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。實(shí)行差異化水價(jià)政策，農(nóng)業(yè)、工業(yè)及服務(wù)業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，城市全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度。

5.5 積極探索、建立和培育水市場(chǎng)

建立和培育水市場(chǎng)是水資源的經(jīng)濟(jì)管理手段，是實(shí)現(xiàn)水權(quán)價(jià)值、流轉(zhuǎn)水資源的使用權(quán)、提高水資源的利用效率、解決水資源緊缺問(wèn)題及新增用水的有效途徑。目前，新疆各地州、縣市、團(tuán)場(chǎng)用水總量控制指標(biāo)的分解工作正在有序開(kāi)展與陸續(xù)完成，在此基礎(chǔ)上可開(kāi)展初始水權(quán)確權(quán)登記制度，并進(jìn)一步探索建立水市場(chǎng)交易機(jī)制，嘗試新增用水通過(guò)水市場(chǎng)交易取得?？山⒏鱾€(gè)層面的水權(quán)交易平臺(tái)，設(shè)立水權(quán)交易中心，設(shè)定交易保護(hù)性指導(dǎo)價(jià)，對(duì)交易水量掛牌出售。制定相關(guān)保護(hù)和鼓勵(lì)政策，讓節(jié)水者多收益，讓高耗水者多付費(fèi)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)區(qū)域間、用水戶間的水權(quán)交易，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

5.6 建立健全水資源安全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，保護(hù)水資源

隨著新疆跨越式經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及生態(tài)文明建設(shè)對(duì)水資源的需求也日益加大，加之氣候變化所帶來(lái)的水資源的更加的不確定性，未來(lái)水資源的安全問(wèn)題不僅體現(xiàn)在水資源量的短缺上，同時(shí)水污染造成的水環(huán)境安全問(wèn)題正在不斷上升。在追求現(xiàn)代化的進(jìn)程中，許多地區(qū)片面追求高發(fā)展、高收益，而忽視了資源和環(huán)境的保護(hù)，致使水污染日益嚴(yán)重，對(duì)區(qū)域地下水和生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的危害，目前已在很多地區(qū)有所顯現(xiàn)。這不僅不利于水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用，而且會(huì)嚴(yán)重威脅子孫后代的生存的環(huán)境。及早建立水資源安全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，對(duì)預(yù)防和控制未來(lái)水資源的不安全問(wèn)題就顯得極其重要，最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施正是對(duì)水資源安全預(yù)警的重要舉措。今后必須建立健全水污染應(yīng)急機(jī)制，包括水環(huán)境健康及水污染危險(xiǎn)程度兩方面，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題快速得以解決，將危害降低到最小程度。

5.7 加大水資源監(jiān)控能力建設(shè)，提升水利信息化水平

水資源監(jiān)控能力是水資源管理工作的技術(shù)基礎(chǔ)。加強(qiáng)監(jiān)控能力建設(shè)，建立準(zhǔn)確、完善的水資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系，對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用情況進(jìn)行有效跟蹤和及時(shí)評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確掌握水資源開(kāi)發(fā)利用情況，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要手段。水資源監(jiān)控能力建設(shè)具體包括取用水監(jiān)控體系、水功能區(qū)監(jiān)控體系、主要斷面監(jiān)控體系；完善水文站網(wǎng)體系建設(shè)、水文監(jiān)測(cè)技術(shù)應(yīng)用和水文服務(wù)能力建設(shè)；加強(qiáng)水資源監(jiān)控制度體系建設(shè)，構(gòu)建水資源管理信息服務(wù)平臺(tái)；加強(qiáng)技術(shù)引進(jìn)和推廣應(yīng)用，建立健全新疆行業(yè)節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；完善水資源公報(bào)編制和水情信息發(fā)布，強(qiáng)化公共監(jiān)督；加強(qiáng)人才能力建設(shè)，全面提高水利從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力，提高水資源管理和決策的透明度。

［1］施雅風(fēng).簡(jiǎn)明中國(guó)冰川目錄［M］.上海：上?？茖W(xué)普及出版社，2005.

［2］鄧銘江，等.支撐新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的水資源供需結(jié)構(gòu)調(diào)控分析［J］.干旱區(qū)地理，2011，34（03）：379-390.

［3］新疆統(tǒng)計(jì)局.2013年新疆統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.烏魯木齊：新疆人民出版社，2014.

［4］新疆水利廳.2012年新疆水資源公報(bào)［R］.2013.

［5］龍愛(ài)華，等.氣候變化下新疆及成海流域河川徑流演變及適應(yīng)性對(duì)策分析［J］.干旱區(qū)地理，2012，35（03）：377-386.

T V 213.9

：A

：1672-2469（2015）09-0035-05

10.3969/j.i s s n.1672-2469.2015.09.012

科技項(xiàng)目：新疆自治區(qū)公益性科研院所基本科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（K Y 2015097）

李 波（1972年—），女，高級(jí)工程師。