廣西百靖高速公路PPP模式探析

續(xù) 耀 喜

(中冶京誠工程技術(shù)有限公司，北京 100176)

廣西百靖高速公路PPP模式探析

續(xù) 耀 喜

(中冶京誠工程技術(shù)有限公司，北京 100176)

針對(duì)已經(jīng)建成通車的百色至靖西高速公路，探討了采用政府企業(yè)合作(PPP)模式的應(yīng)用效果，證明了該模式在公路工程建設(shè)中的可行性及有效性，并分析了工程建設(shè)中需要解決的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

高速公路，PPP模式，合作，效益

1 項(xiàng)目概況

2014年12月16日，廣西壯族自治區(qū)百色至靖西高速公路正式通車運(yùn)行。百靖高速公路全長97.2 km，設(shè)計(jì)時(shí)速100 km/h，路基寬度26.0 m，雙向四車道，總投資75億元。路線起點(diǎn)位于田陽縣那坡鎮(zhèn)那音村，與已經(jīng)通車的南寧至百色高速公路相接，經(jīng)過百色市的田陽、德保、靖西三縣，終點(diǎn)在靖西縣新靖鎮(zhèn)亮表村，接擬建的靖西至龍邦高速公路，是國家公路網(wǎng)干線銀川至百色G69的重要組成部分。該項(xiàng)目的建成對(duì)完善廣西高速公路網(wǎng)布局，加強(qiáng)廣西西部、大西南與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)交通聯(lián)系，開發(fā)利用桂西礦產(chǎn)、旅游資源，加快桂西鋁工業(yè)發(fā)展，促進(jìn)廣西西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)施國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，構(gòu)筑中國—東盟國際大通道，推進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展建設(shè)起到重要的推動(dòng)作用。這是廣西第一條采用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式建設(shè)的高速公路。

2 PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership)即政府與社會(huì)資本合作模式，指的是政府與社會(huì)資本通過合作來提供公共品或服務(wù)的一種方式。其中，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、融資和運(yùn)營養(yǎng)護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)；總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。目前，主要集中在以“使用者付費(fèi)”為特征的經(jīng)營性項(xiàng)目。PPP模式不增加地方政府債務(wù)，有利于緩解地方債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下六種交易模式：

1)政府注資+特許經(jīng)營模式；

2)政府授權(quán)+特許經(jīng)營；

3)政府購買服務(wù)；

4)政府注資+股權(quán)回購；

5)政府做資源型補(bǔ)償+項(xiàng)目收益分成模式；

6)政府授權(quán)+永續(xù)經(jīng)營模式。

PPP模式推行的真正目的是控制和轉(zhuǎn)化政府債務(wù)，吸引社會(huì)資本的參與。政府吸引社會(huì)資本的目的是緩解公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，而社會(huì)資本參與的目的是想從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中獲得一定的收益。在項(xiàng)目實(shí)施的全過程(即項(xiàng)目識(shí)別→項(xiàng)目準(zhǔn)備→項(xiàng)目采購→項(xiàng)目執(zhí)行)階段使政府和社會(huì)資本在職責(zé)權(quán)利和項(xiàng)目收益方面達(dá)到均衡。

3 招商合作

2009年10月20日，廣西交通投資集團(tuán)有限公司與中冶京誠工程技術(shù)有限公司在第六屆中國—東盟博覽會(huì)上簽訂了合作意向書，以百靖高速公路的初步設(shè)計(jì)作為依托，共同出資組建項(xiàng)目公司，采用政府注資+股權(quán)回購的PPP模式合作建設(shè)百靖高速公路，完成百靖高速公路資本金籌集、工程款融資和設(shè)計(jì)施工任務(wù)。

3.1 組建項(xiàng)目公司

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)運(yùn)輸交通廳《公路工程項(xiàng)目建設(shè)單位現(xiàn)場管理資格標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(桂交建管發(fā)[2009]18號(hào))文件要求組建項(xiàng)目公司，按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了法人備案。項(xiàng)目公司人員來自合作雙方委派的管理人員和工程技術(shù)人員，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置工程管理部、質(zhì)量安全部、合約部、綜合部、協(xié)調(diào)部和財(cái)務(wù)部，組建后制定了完整的公司管理制度，并開始運(yùn)作。項(xiàng)目公司組建后，這時(shí)百靖高速公路已完成初步設(shè)計(jì)工作，進(jìn)入施工圖設(shè)計(jì)階段。

3.2 工程總承包

根據(jù)合作意向，工程建設(shè)采用工程總承包模式，即設(shè)計(jì)施工總承包，由中交第四航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司、中交第二公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司、中冶京誠工程技術(shù)有限公司共同完成。施工圖設(shè)計(jì)文件按照廣西交通投資集團(tuán)有限公司《公路工程項(xiàng)目前期及勘察設(shè)計(jì)管理辦法》和《標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)須知》進(jìn)行設(shè)計(jì)，保證了百靖高速公路設(shè)計(jì)意圖的實(shí)現(xiàn)。施工按照廣西交通投資集團(tuán)有限公司《高速公路施工標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)指南》進(jìn)行施工，保證了施工方案的執(zhí)行，施工單位由總承包方選擇滿足資質(zhì)要求的單位。

工程造價(jià)的控制主要為以下兩個(gè)方面：

1)總價(jià)調(diào)整。工程總承包采用固定總價(jià)模式實(shí)施，除政策法律變化、重大設(shè)計(jì)變更、路面結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)變更、不可抗力等因素外，工程總價(jià)一律不做調(diào)整。

2)材料調(diào)差。按照價(jià)格調(diào)整公式計(jì)算當(dāng)期的物價(jià)總指數(shù)漲幅低于基期價(jià)格指數(shù)3%(含3%)則物價(jià)指數(shù)不進(jìn)行調(diào)整，高于3%則超過部分進(jìn)行價(jià)格調(diào)整。

3.3 工程監(jiān)理

百靖高速公路項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)設(shè)置為二級(jí)監(jiān)理機(jī)構(gòu)模式，設(shè)一個(gè)總監(jiān)理工程師辦公室，總監(jiān)辦下設(shè)三個(gè)駐地高級(jí)監(jiān)理工程師辦公室。項(xiàng)目公司采用公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位，總監(jiān)辦為湖南和天工程項(xiàng)目管理有限公司，駐地高監(jiān)為廣西八桂工程監(jiān)理咨詢有限公司，項(xiàng)目公司逐月對(duì)監(jiān)理公司進(jìn)行考核。

4 存在的主要問題

1)法律法規(guī)不健全，市場行為未規(guī)范。

由于政府與社會(huì)資本合作模式，還沒有出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，缺乏可操作的政策依據(jù)，還沒有完整的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有法律法規(guī)效力不高，造成市場還不規(guī)范，存在較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2)地質(zhì)變化引起的費(fèi)用不合理。

工程實(shí)施中出現(xiàn)突泥、涌水、溶洞、有毒氣體等重大地質(zhì)變化，包含在總承包造價(jià)中，存在較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

3)企業(yè)對(duì)利益的追求，影響質(zhì)量最優(yōu)化。

投資方從實(shí)施工程總承包的過程中取得利益，從這一點(diǎn)出發(fā)，企業(yè)為了追求更高的利潤，往往只滿足工程使用基本功能，工程質(zhì)量也是滿足基本要求，缺乏創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)工程的動(dòng)力，阻礙了工程質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

5 對(duì)策及建議

1)健全法律體系。

PPP不僅僅是一種投融資模式，更是一項(xiàng)涉及到政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方利益的系統(tǒng)工程，需要通過完善的法律法規(guī)對(duì)參與各方進(jìn)行有效約束，最大限度發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)的作用。政府公益性的出發(fā)點(diǎn)與資本的逐利性存在天生的沖突，需由法律保證實(shí)現(xiàn)，否則社會(huì)資本會(huì)望而卻步。要制定PPP領(lǐng)域的基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》。

2)地質(zhì)變化引起的費(fèi)用應(yīng)分擔(dān)。

地質(zhì)變化引起的損失與處置費(fèi)用除保險(xiǎn)公司賠付外，由建設(shè)單位和總承包單位各承擔(dān)50%。

3)加強(qiáng)制度建設(shè)和信用評(píng)價(jià)，增加企業(yè)質(zhì)量意識(shí)。

在施工階段，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化施工的要求，加強(qiáng)工序的交接檢驗(yàn)，發(fā)揮監(jiān)理的質(zhì)量管理作用，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)文件和施工組織設(shè)計(jì)施工，防止降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)信用評(píng)價(jià)，讓質(zhì)量優(yōu)良企業(yè)獲得更多的市場。

6 結(jié)語

百靖高速公路經(jīng)過4年的建設(shè)，政府和社會(huì)資本在建設(shè)中進(jìn)行了成功的合作，保證了項(xiàng)目按期通車，由于這種模式在我國公路建設(shè)中尚處于起步階段，在項(xiàng)目上暴露出了質(zhì)量、費(fèi)用等一些問題，但都總體可控。PPP模式是基于政府和社會(huì)資本所簽訂的合同開展的，參與各方都必須有契約精神，嚴(yán)格執(zhí)行合同條款，承擔(dān)各自的責(zé)任，履行自己的義務(wù)，就會(huì)生產(chǎn)出更多的公共產(chǎn)品。政府承擔(dān)總體策劃，理順各方關(guān)系，創(chuàng)造良好建設(shè)環(huán)境責(zé)任；企業(yè)注重質(zhì)量和信用，在將工程質(zhì)量放在首位的前提下，尋找效益和質(zhì)量的最佳結(jié)合點(diǎn)。只要政府和社會(huì)資本嚴(yán)格履約，PPP這種模式必將取得更大的成績。

[1] 鄭冰林.百色至靖西公路工程總承包管理模式探討[J].西部交通科技，2012(3)：30-31.

[2] 王小忠，劉曉東.新疆庫阿高速公路設(shè)計(jì)施工總承包應(yīng)用探析[J].公路，2012(5)：23-24.

Analysis on Baise-Jingxi highway PPP mode in Guangxi

Xu Yaoxi

(ChinaMetallurgyJingchengEngineeringTechnologyCo.,Ltd,Beijing100176,China)

In light of Baise-Jingxi highway built, the paper explores the PPP application effect, proves its feasibility and effectiveness in highway engineering construction, analyzes problems needing attention in engineering construction, and finally puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

highway, PPP mode, cooperation, benefit

2015-02-09

續(xù)耀喜(1966- )，男，碩士，高級(jí)工程師

1009-6825(2015)11-0239-02

U412.366

A