歐美食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及其啟示

古桂琴

（許昌學(xué)院，河南 許昌 461000）

盡管中國(guó)食品安全情況“總體比較穩(wěn)定且一直在向好的方向發(fā)展”，但是“問(wèn)題的出現(xiàn)一直都沒(méi)停止過(guò)”［1］。食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建情況直接關(guān)系著公眾食用的食品是否安全和健康，也關(guān)系到中國(guó)各級(jí)政府的合法性與公信力問(wèn)題。中國(guó)先后出臺(tái)了一系列相關(guān)的法律，以有效遏制食品生產(chǎn)及銷售企業(yè)可能做出的不法行為?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》于2009年開始施行，這標(biāo)志著中國(guó)由從注重食品的衛(wèi)生狀況邁入了關(guān)注食品的健康和安全狀況時(shí)期［2］。中國(guó)現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系為中國(guó)食品安全監(jiān)管工作提供了有力的支撐和保障，但與國(guó)外一些國(guó)家或地區(qū)相比較來(lái)講，仍存在諸多不完善的地方。中國(guó)域外的一些國(guó)家和地區(qū)，特別是一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家在本領(lǐng)域的探索和實(shí)踐走在了中國(guó)前列，已經(jīng)積累出了大量的經(jīng)驗(yàn)［3］。美國(guó)、歐盟地區(qū)在探索如何構(gòu)建食品安全監(jiān)督管理體制方面已進(jìn)行了諸多探索，以保障公民享用的是安全、健康的食品［4］。探討和分析域外一些國(guó)家和地區(qū)的食品安全監(jiān)督和管理經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)一步總結(jié)歸納出對(duì)中國(guó)食品安全監(jiān)管工作來(lái)講可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)有著極其重要的意義。

1 美國(guó)食品安全監(jiān)管主要經(jīng)驗(yàn)

1.1 注重持續(xù)改革

美國(guó)的食品安全監(jiān)管模式并不是一開始就很好，美國(guó)也并非生來(lái)就成為了食品安全的國(guó)家，而是經(jīng)過(guò)持續(xù)的改革，才取得了今天的成就。由于美國(guó)較為重視食品的質(zhì)量并持續(xù)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)改革工作，所以，其在食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建及監(jiān)管工作上取得的良好成績(jī)也有目共睹。20世紀(jì)末，美國(guó)成立了總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)謀劃食品安全戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)國(guó)家食品安全保障事宜，在該機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌之下，達(dá)到對(duì)全國(guó)食品安全監(jiān)管工作一體化管理的目的［5］。從美國(guó)的食品安全監(jiān)督與管理體制來(lái)看，持續(xù)從食品安全監(jiān)督與管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及監(jiān)管立法方面大膽推進(jìn)改革工作，確保食品安全監(jiān)管制度適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的變化，也便于食品安全監(jiān)管職能部門可以參照現(xiàn)實(shí)情況的改變而適時(shí)修正監(jiān)管體系。如為了更好地確保食品安全，美國(guó)還成立了以食品安全檢驗(yàn)署為主的專門的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以便進(jìn)一步更好地監(jiān)管包括轉(zhuǎn)基因食品在內(nèi)的各類食品，并大膽施行食品召回制度，及時(shí)召回有問(wèn)題的食品。

1.2 重視信息公開，公眾參與度較高

研究美國(guó)的食品安全監(jiān)管體系可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府十分重視食品安全的信息發(fā)布工作，且公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性和參與度普遍較高。早在1906年美國(guó)通過(guò)的《純凈食品藥品法案》中就載明了“民眾有權(quán)獲得干凈、衛(wèi)生的食物”，該法案也漸漸使這種意識(shí)在公眾中深入人心［6］。在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，美國(guó)高度重視立法與監(jiān)管過(guò)程的透明化與公開化，鼓勵(lì)民眾參與其中。全國(guó)建立了一套從聯(lián)邦到地方的行之有效的食品安全監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行全方位的信息公開披露。此外，還建立了覆蓋全國(guó)的信息收集、評(píng)估及反饋方面的基礎(chǔ)設(shè)施。這不但使制定的各類法律及政策愈發(fā)完善，管理也更加高效。

美國(guó)食品安全信息公開工作的有效開展，也得益于本國(guó)信息公開相關(guān)法律的有力支撐。在訊息的開放與透明化實(shí)現(xiàn)工作中，美國(guó)規(guī)定了各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)法定訊息有面向公眾進(jìn)行開放的任務(wù)，聯(lián)邦和州的法律還規(guī)定，食品行業(yè)依法履行食品安全的義務(wù)和責(zé)任［7］。美國(guó)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)會(huì)將食品安全的信息通過(guò)電子媒介、出版物等方式公開展示給公眾，并有責(zé)任和義務(wù)對(duì)立法、行政、司法部門開展解釋工作。同時(shí)，鼓勵(lì)各類社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人積極參與，且確保公眾進(jìn)行評(píng)論的權(quán)利和機(jī)會(huì)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)做決策和實(shí)施食品安全監(jiān)督和管理工作的依據(jù)信息要向公眾及時(shí)開放，公眾根據(jù)所獲得的食品安全信息，進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)判斷，進(jìn)而表發(fā)個(gè)人見(jiàn)解。如果社會(huì)團(tuán)體或公民個(gè)人對(duì)職能部門的行為或制定的政策有意見(jiàn)，有權(quán)利提請(qǐng)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。若司法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查發(fā)現(xiàn)職能部門在做出行為或發(fā)布公共政策前沒(méi)有向公眾公開相關(guān)信息，則可以裁決行政行為或發(fā)布的公共政策無(wú)效。這些都有效地為本國(guó)的立法及決策工作的科學(xué)性、公眾參與性、信息公開的透明性等提供了有力的保障［8］。

2 歐盟食品安全監(jiān)管主要經(jīng)驗(yàn)

2.1 高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的食品鏈條

歐盟食品安全監(jiān)督和管理體制是為了保證“從田間到盤子”這一整個(gè)鏈條的安全而逐步建立的，在構(gòu)建過(guò)程當(dāng)中一直秉持著高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。眾所周知，該條食品鏈目前被世界各國(guó)公認(rèn)為是極為健康和安全的食品鏈之一。歐盟在確保該食品鏈條順利運(yùn)轉(zhuǎn)方面也進(jìn)行了諸多探索，如按照聯(lián)合國(guó)設(shè)立的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，成立食品安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立、透明的對(duì)歐盟地區(qū)的食品安全進(jìn)行檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管。

2.2 注重食物安全監(jiān)管法制化建設(shè)

歐盟地區(qū)確保食品安全的經(jīng)驗(yàn)重點(diǎn)集中在食品安全監(jiān)督管理法律體系的日益完善。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，市場(chǎng)由于其在資源配置問(wèn)題中自身的缺陷會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。而微觀經(jīng)濟(jì)主體——食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)則會(huì)把賺取利潤(rùn)看做是最重要的目標(biāo)。因此，食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)所產(chǎn)生的外部效應(yīng)問(wèn)題就需要政府監(jiān)管來(lái)予以解決或緩解，監(jiān)管的領(lǐng)域包括從食品生產(chǎn)企業(yè)的成立、食品加工、食品檢驗(yàn)到食品流通的所有步驟［9］。按照英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯的觀點(diǎn)，解決外部效應(yīng)問(wèn)題可以通過(guò)法律法規(guī)的介入。歐盟地區(qū)逐步創(chuàng)建了包含了幾近全部食品的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)及全部食品門類的法律系統(tǒng)，該法律系統(tǒng)一步步為其開展食物安全監(jiān)管工作提供了法制化的支撐。多年來(lái)，歐盟地區(qū)先后制定了近30部確保食物安全的法律，形成了無(wú)形但卻是影響力巨大的一套法律法規(guī)系統(tǒng)。此外，歐盟還制訂了幾百個(gè)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品與食品安全的標(biāo)準(zhǔn)，目前，這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)保障歐盟的食品安全發(fā)揮著積極的作用。

3 歐美食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

3.1 注重食品安全監(jiān)管部門之間的協(xié)作

美國(guó)實(shí)施的食品安全監(jiān)督與管理體制是由食品安全管理委員會(huì)進(jìn)行垂直管理的監(jiān)管系統(tǒng)，該系統(tǒng)按照食物類別來(lái)劃分職責(zé)，品種不同的食物分管于不同的監(jiān)督和管理部門。這一點(diǎn)值得中國(guó)認(rèn)真學(xué)習(xí)。不同的監(jiān)督和管理部門分管的食物種類也不一樣，各部門分工明確［10］，做好自己領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管工作。如，按監(jiān)管食品種類不同，有些機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)監(jiān)管大豆或花生。在學(xué)習(xí)美國(guó)食品安全監(jiān)管部門分工明確的同時(shí)，還要更加注重各食品監(jiān)管部門之間的協(xié)作和溝通協(xié)調(diào)及資源共享，構(gòu)建更加協(xié)調(diào)合作的一體化管理的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)，避免出現(xiàn)監(jiān)管部門之間相互推諉、扯皮現(xiàn)象，為中國(guó)的食品安全監(jiān)管工作提供有力的組織機(jī)構(gòu)保障［11］。

3.2 實(shí)施“從農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程控制

從美國(guó)和歐盟的食物安全監(jiān)督與管理的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨向來(lái)講，實(shí)施“從田間到盤子”的全程控制是一種較為有效的模式，且通過(guò)多年的實(shí)踐也證明了該模式是有效的。

監(jiān)控是食品安全監(jiān)管中一項(xiàng)重要的職能，要貫穿食品安全監(jiān)管的各級(jí)環(huán)節(jié)，要學(xué)習(xí)域外一些國(guó)家積累的經(jīng)驗(yàn)，試行“從田間到盤子”的全過(guò)程監(jiān)控。在傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管思想中，重視的是食品安全監(jiān)管的終點(diǎn)檢測(cè)，往往忽視了源頭方面的控制。中國(guó)發(fā)生的眾多食品安全事故均表明，食品安全監(jiān)管不應(yīng)忽視源頭和流向上的監(jiān)管，要著重強(qiáng)化“預(yù)防在先”的思想。隨著食品安全監(jiān)管的科技越來(lái)越進(jìn)步及食品安全事故的頻發(fā)和監(jiān)管理念的深入人心，應(yīng)該學(xué)習(xí)中國(guó)域外國(guó)家和地區(qū)先進(jìn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，積極實(shí)施“從農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程控制。避免執(zhí)法中出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，解決監(jiān)管中的漏洞，也需要著力強(qiáng)化全程監(jiān)管，即從農(nóng)田到餐桌的消除盲點(diǎn)的監(jiān)管。食品安全監(jiān)管部門和公眾均要對(duì)“從農(nóng)田到餐桌”的有關(guān)食品生產(chǎn)、銷售的諸多環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)控，并把這一控制理念以制度化的形式予以確立，并堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。這項(xiàng)全過(guò)程的控制制度要求食品行業(yè)所有的環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行操作，以此來(lái)監(jiān)控和減少潛在的食品安全事故的發(fā)生。此外，進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)的新聞發(fā)言人制度，一旦發(fā)生食品安全事故要及時(shí)向公眾發(fā)布相關(guān)信息，引導(dǎo)媒體正確發(fā)揮其輿論宣傳的作用，宣傳報(bào)道時(shí)要準(zhǔn)確、客觀，避免將事件夸大或?qū)Πl(fā)生事故的相關(guān)行業(yè)造成不良影響和損失。

3.3 進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

通過(guò)分析美國(guó)和歐盟地區(qū)食品安全監(jiān)管工作的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)共性的特點(diǎn)即是食品安全立法體系的完備。美國(guó)和歐盟保障食物安全工程所取得的成果均離不開食品安全確保法律法規(guī)系統(tǒng)的一步步完善。這些國(guó)家和地區(qū)的食品安全監(jiān)管法律體系的完善也不是一蹴而就的一件事情，例如美國(guó)在通過(guò)《純凈食品藥品法案》后又陸續(xù)出臺(tái)了很多類似的法案，也并非憑此法案的出臺(tái)就取得了該國(guó)食品藥品監(jiān)管工作的成功。歐盟關(guān)于食品安全監(jiān)管的立法工作也使得該地區(qū)食品安全管理部門的執(zhí)法范疇?zhēng)缀醺采w至食品安全監(jiān)管的所有領(lǐng)域。歐盟地區(qū)在食品安全監(jiān)管上不但制訂了較為完備的法律監(jiān)管體系，還構(gòu)建了從農(nóng)場(chǎng)至餐桌的全過(guò)程監(jiān)管的法律保障體系。即使出現(xiàn)了食品安全事故，也能果斷迅速地采取處理措施，極大地減少事故造成的損失，這些都離不開該地區(qū)較為完善的食品安全監(jiān)管法律體系。

雖然中國(guó)與域外國(guó)家和地區(qū)的體制各不相同，但毋容置疑的是我們可以借鑒別國(guó)和地區(qū)的食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，以推進(jìn)中國(guó)的食品安全監(jiān)管工作。完備的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)是嚴(yán)格執(zhí)法的法制化保障，中國(guó)在該條道路上是任重而道遠(yuǎn)。目前，中國(guó)已初步建立了食品安全監(jiān)督和管理體系，但相關(guān)配套的制度和規(guī)定尚不完備，不能構(gòu)建多方位的支撐。借鑒美國(guó)和歐盟的確保食物安全的監(jiān)督和管理經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)不僅要進(jìn)一步完善相關(guān)立法體系，也需要中國(guó)各級(jí)食品安全監(jiān)管部門針對(duì)不同食品類別出臺(tái)具有針對(duì)性的且操作性較強(qiáng)的指導(dǎo)性文件。此外，可以借鑒國(guó)外一些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)不同的食品類別進(jìn)行分門別類的立法。同時(shí)，還要注意學(xué)習(xí)美國(guó)的食品安全監(jiān)管的信息公開，確保公眾對(duì)食品安全信息和資料的知情權(quán)。

4 結(jié)束語(yǔ)

美國(guó)和歐盟在食品安全監(jiān)管工作上較早就開始探索和實(shí)踐，也累積了大量的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。雖然與他們相比，無(wú)論在意識(shí)形態(tài)還是在發(fā)展階段上中國(guó)均有不同，但這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)的食品安全監(jiān)管工作有著一定的借鑒價(jià)值。這些經(jīng)驗(yàn)可以作為中國(guó)推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的參考，但切忌不顧中國(guó)特有的國(guó)情而僵硬的套用這些經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)要在廣泛借鑒域外一些國(guó)家和地區(qū)在食品安全監(jiān)管問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合中國(guó)的食品安全監(jiān)管進(jìn)展情況，加快探索并進(jìn)一步完善結(jié)合中國(guó)的食品安全監(jiān)督和管理法律體系［12］。食品安全監(jiān)督與管理工作是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，它不能由一個(gè)部門單獨(dú)解決，需要各級(jí)政府機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重相互協(xié)作，并廣泛調(diào)動(dòng)各監(jiān)管主體的積極性和責(zé)任感，包括公眾在食物安全監(jiān)管方面社會(huì)責(zé)任感的發(fā)揚(yáng)，實(shí)施“從田間到盤子”的全程監(jiān)控。

此外，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的龐大的統(tǒng)計(jì)和分析功能，進(jìn)行食品安全技術(shù)分析和開展危險(xiǎn)性評(píng)估工作，為中國(guó)的食品安全監(jiān)管工作提供技術(shù)支撐服務(wù)，并建立食品安全監(jiān)管預(yù)警系統(tǒng)。詳細(xì)的有關(guān)中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的食品安全的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也有助于弄清自己的家底，進(jìn)一步明確該項(xiàng)工作的推進(jìn)方向。在開展食品安全監(jiān)管工作中，還要注重信息的公開，有關(guān)食品安全的信息及時(shí)通過(guò)各種媒介向公眾發(fā)布，保障公眾的知情權(quán)。所以，出于進(jìn)一步確保中國(guó)食品健康、衛(wèi)生、安全這一目的，中國(guó)要從實(shí)事求是的角度出發(fā)，在厘清本國(guó)食品安全監(jiān)督與管理開展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，平穩(wěn)推動(dòng)本國(guó)的食品安全監(jiān)督與管理事宜。

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