北愛爾蘭水庫安全立法

［北愛爾蘭］R.柯爾克

英國的水庫脆弱性問題一直十分突出。早在1864年，當(dāng)陪審團對戴爾(Dale)堤壩垮塌事件進行調(diào)查時，就已明確了水庫大壩管理的必要性，但當(dāng)時尚無任何水庫安全立法。直到1925年，短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生的兩起潰壩事件再次將公眾視線聚焦于水庫安全問題。這兩起潰壩事件，其中一起為北威爾士多蓋洛(Dolgarrog)潰壩事件，導(dǎo)致16人死亡。另一起為斯蓋漠尼(Skelmorlie)潰壩事件，導(dǎo)致蘇格蘭北艾爾郡5人死亡。

這幾起潰壩事件促使《水庫(安全)法》于1930年通過，并最終于1975年更名為《水庫法》，但這一法案并未應(yīng)用于北愛爾蘭地區(qū)。

在北愛爾蘭的憲法中共有兩處涉及水庫安全的規(guī)定。①1973年《排水(北愛爾蘭)法令》第33條，②2006年《水與污水服務(wù)(北愛爾蘭)法令》第297條。根據(jù)這兩條，可以“就水庫大壩的施工、檢查、維護與維修制定有關(guān)法律法規(guī)”，但卻從未正式提出過相關(guān)法律法規(guī)。因此，北愛爾蘭還沒有關(guān)于水庫安全的法律規(guī)定，也就是說水庫安全由業(yè)主和運營商根據(jù)判例法(即依據(jù)法官對案件的判決結(jié)果而制定的法律)自行處置。

英國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部(DARD)河流管理部門是《歐盟洪水指令》的執(zhí)行機構(gòu)，也負責(zé)實施2010年12月完成的《洪水風(fēng)險初步評估》。

缺乏相關(guān)監(jiān)管就意味著無法確定潰壩的可能性，因為無法了解水庫的整體狀況。因此，河流機構(gòu)開始首先通過對大壩全部潰壩的潛在影響進行量化來了解潰壩的風(fēng)險。《洪水風(fēng)險初步評估》繪制了潰壩的淹沒圖，明確指出，如果156座水庫全部潰壩，則水庫淹沒區(qū)將會有約66000人受到影響。盡管大家都認可這是一個極端不現(xiàn)實的情況，但這卻是量化潛在災(zāi)害的唯一途徑，因為沒有任何其他的條件數(shù)據(jù)。其中有45座水庫隸屬于北愛爾蘭水務(wù)公司(一家供水與污水處理企業(yè))。雖然沒有相關(guān)法律制度，但這些水庫基本上都按照1975年法案的精神進行了維護。

到目前為止，北愛爾蘭尚無水庫潰壩導(dǎo)致的傷亡記錄，但的確發(fā)生過幾起大壩事故。鑒于水庫管理制度的空白，并考慮到潰壩事件的潛在影響，北愛爾蘭行政院于2010年年底決定由DARD部長牽頭制定水庫安全法規(guī)。

1 政策

這一政策的目的在于構(gòu)建水庫安全管理的法律和行政框架。經(jīng)過與利益相關(guān)者的溝通與協(xié)商，達成的有關(guān)主要政策建議概述如下:

(1)所有庫容在1萬m3以上的水庫均納入監(jiān)管范圍，并在有關(guān)水庫主管部門注冊。

(2)DARD作為水庫主管部門負責(zé)相關(guān)法律條款的實施。

(3)水庫管理者對水庫安全負責(zé)。

(4)所有受監(jiān)管的水庫一律進行風(fēng)險評估，最初主要是根據(jù)可能的后果確定水庫潰壩的影響。

(5)所有納入監(jiān)管的水庫均會根據(jù)其是否威脅人類生命、環(huán)境、文化遺產(chǎn)以及經(jīng)濟活動等標準，劃定其風(fēng)險等級。

(6)每座受監(jiān)管水庫都將根據(jù)各自的風(fēng)險等級接受相應(yīng)的監(jiān)管與審核。

(7)所有受監(jiān)管水庫的施工和改建均須根據(jù)其風(fēng)險等級接受具有相應(yīng)經(jīng)驗和資格的工程師的監(jiān)管。

(8)只有由DARD任命的專家組抽調(diào)的獨立合格土木工程師才能作為施工、監(jiān)管和審核專家提供專業(yè)技術(shù)知識。

(9)應(yīng)設(shè)立有關(guān)條款，就風(fēng)險等級確定的審核、獨立申訴、爭端解決與強制執(zhí)行，包括對違法與懲罰等做出相應(yīng)規(guī)定。

(10)應(yīng)設(shè)立若干雜項規(guī)定，包括緊急權(quán)力條款和進入權(quán)條款。

上述政策建議接受了為期12周的公眾咨詢，于2012年6月1日截止。

2 立法進程

2014年1月20日，北愛爾蘭議會引入了《水庫法》，并于2014年2月4日提交至此階段。在二讀階段，可對法案的總則進行辯論，但不討論具體細節(jié)，也不能進行修訂。辯論后，議會對法案進行投票，然后提交至三讀階段。2月，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展委員會開始對法案進行審議，并聽取土木工程師學(xué)會、北愛爾蘭水務(wù)公司、私營業(yè)主、釣魚俱樂部和DARD的證詞。按要求，《水庫法案報告》于2014年6月24日印刷出版。報告聲明，委員會對法案的主要原則無異議，因為該法案旨在保護人民、環(huán)境、經(jīng)濟與文化資產(chǎn)免受潰壩和水庫淹沒的影響。

報告也總結(jié)了一些在審議過程中所出現(xiàn)的擔(dān)憂，主要是缺乏關(guān)于大壩工程物理狀態(tài)的數(shù)據(jù)，因此無法明確大壩全部達標所需的成本。委員會還擔(dān)心“高風(fēng)險”這個詞會對水庫下游的居民造成不必要的緊張，而實際上水庫管理者已經(jīng)按照法律要求采取了所有的合理步驟來確保水庫蓄水安全。

委員會也接受了一些證人的觀點，認為水庫工程師可能對風(fēng)險過份擔(dān)憂，進而采取了過度小心謹慎的原則，這可能導(dǎo)致不必要的高成本。因此，提出了一些立法修訂意見用以消除這些擔(dān)憂，這些意見實際上使DARD成為了水庫工程師的監(jiān)管者。委員會對監(jiān)理工程師巡視檢查大壩的頻率進行了大量討論，特別是關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)放寬最低標準以減少水庫管理者的成本負擔(dān)。雖然提出了一些修訂建議，但委員會并未接受，因此將在議會立法程序的下一階段繼續(xù)進行討論。委員會花了相當(dāng)長時間來研究相應(yīng)法律條款所可能帶來的成本，并就可能造成的困難聽取了私營個體和第三方組織的證詞。

為了消除這些疑慮，并確保水庫安全最終實現(xiàn)依法監(jiān)管，DARD提出了一個資金援助計劃用以落實新法律規(guī)定的最初要求。另外，法案還引入了一個“暫?！睓C制，這使得事實上法律只要求對水庫進行初步調(diào)查。若要修改管理制度，則必須由議會投票通過，而前提是，基于初步調(diào)查報告所增加的成本，必須得到水庫管理者的認可。

3 嚴格的安全機制

北愛爾蘭水庫的業(yè)主與運行商正在開始理解建立嚴格的水庫安全機制的必要性。目前所建議的立法將能讓更廣泛的群體相信水庫潰壩的風(fēng)險正得到妥善控制。

北愛爾蘭的水庫安全現(xiàn)僅由業(yè)主或管理者根據(jù)判例法自行負責(zé)。新的立法不會改變這一根本原則，但將引入一種按比例管理的制度，這樣不僅可以確保水庫工程的合理狀況，還可以在發(fā)生潰壩事件時控制或減輕水庫管理者的責(zé)任。