阿克蘇河流域水資源管理存在的問題及對策分析

謝 暉

(新疆塔里木河流域阿克蘇管理局，新疆 阿克蘇 843000)

1 阿克蘇河基本情況

阿克蘇河發(fā)源于吉爾吉斯坦邊境的拉格爾克山脈，吉爾吉斯坦與哈薩克斯坦共和國境內(nèi)的汗騰格里山群，是一個(gè)以冰雪消融補(bǔ)給為主的水系。阿克蘇河流域是由庫瑪拉克河和托什干河兩大支流和阿克蘇河組成，兩支流在農(nóng)一師西大橋電廠引水樞紐處匯合至肖夾克段稱為阿克蘇河。阿克蘇河在肖夾克處與葉爾羌河、田河匯合后成為塔里木河。

阿克蘇河年徑流量80.60億m3，其中庫瑪拉克河年徑流量47.88億m3，托什干河年徑流量26.63億 m3，阿克蘇河每年流入塔里木河水量33.66億m3，占三條源流河入塔里木河總水量的73.2%，阿克蘇河流域內(nèi)地下水可開采量為23.32億m3。

2 流域水資源管理存在的主要問題

2.1 有限水資源

阿克蘇河流域水資源是有限的，流域內(nèi)各級政府都追求本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完全不顧水資源的承載能力，盲目無序開荒，超限額超計(jì)劃用水，搶占生態(tài)水等現(xiàn)象十分突出，造成用水矛盾緊張加劇，下游的水權(quán)很難得到維護(hù)和保障。

2.2 上下游區(qū)域、小區(qū)域之間水資源配置的不平衡

一是小流域間的不平衡，源流區(qū)域占據(jù)得天獨(dú)厚的地理位置，水資源配置首先滿足上游，之后才能向下游輸水，豐水年在完成限額用水任務(wù)的前提下向下游調(diào)水，滿足下游區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水需求，遇到枯水年源流區(qū)維持基本的用水需求后，才能向下游調(diào)水，有限的水量無法滿足下游區(qū)域用水需要。

二是小區(qū)域間的不平衡，發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)小區(qū)域?qū)λ男枨罅坎粩嘣黾樱邢薜乃Y源無法滿足各區(qū)域?qū)λY源的需求，只能統(tǒng)籌兼顧和諧發(fā)展。

2.3 擠占生態(tài)用水問題

小流域區(qū)域從發(fā)展GDP的角度出發(fā)，搶占水資源的現(xiàn)象尤為突出，完全不考慮全流域大局，表現(xiàn)在超計(jì)劃超限額用水，以開采地下水彌補(bǔ)用水不足的問題，應(yīng)對限額用水任務(wù)完成。

2.4 三大矛盾

阿克蘇河流域水資源“三大矛盾”(供需矛盾、限額供水與灌溉矛盾、經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水與生態(tài)用水之間的矛盾)。

(1)供需矛盾:隨著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活對水資源的需求量不斷增加，但水資源是十分有限的，在長期的水資源管理中供與需矛盾始終存在，各方面用水矛盾尤為突出。必須加強(qiáng)水資源的優(yōu)化配置，提高水的利用率，統(tǒng)籌安排上下游和諧發(fā)展。

(2)限額供水與灌溉矛盾:灌溉的目標(biāo)是以人為本，最大限額地滿足經(jīng)濟(jì)用水，最大限度的減輕旱災(zāi)，在大流域寄予社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然生態(tài)用水方面上下游左右岸要統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化配置水資源活動(dòng)為目標(biāo)。這些活動(dòng)對局部都是一種限制水資源存在的矛盾。

(3)社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水與生態(tài)用水之間的矛盾:流域內(nèi)的兩大用戶社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)用水，應(yīng)把生態(tài)用水納入水資源配置是現(xiàn)代水資源管理的重要特征，也是可持續(xù)發(fā)展管理的必然要求，作為流域管理機(jī)構(gòu)在水資源的配置中要做好為自然生態(tài)用水的代言人。

2.5 三大關(guān)系

處理好生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水三者之間關(guān)系，按科學(xué)發(fā)展觀以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展以及以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的要求。

首先生活，優(yōu)先滿足人的生存需要，其次是生產(chǎn)滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，為保障生態(tài)用水的可持續(xù)發(fā)展，保持人類生存發(fā)展環(huán)境三者之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水與生態(tài)環(huán)境用水之間的關(guān)系。

由于各區(qū)域所處的地理位置和水資源條件不同，出現(xiàn)了上下游左右岸尤為突出的擠占自然生態(tài)用水。水資源相對充足的區(qū)域，認(rèn)為水資源是取之不盡用之不竭的，只考慮本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水，不顧自然生態(tài)以及下游或相關(guān)區(qū)域的用水。

阿克蘇河與其他幾條河流匯合而成塔里木河，在塔里木河的上游，是其重要的源流區(qū)，在水資源的利用管理方面有著地理優(yōu)勢。但隨著阿克蘇河流域內(nèi)人們對環(huán)境的不重視，過度的開發(fā)利用，導(dǎo)致補(bǔ)給塔里木河的水量越來越少。管理層面薄弱，控制力度小，導(dǎo)致塔里木河上游的耗水量增加，到下游更是減少明顯。塔里木河的現(xiàn)實(shí)問題受到了相關(guān)部門的重視，需要通過治理阿克蘇河來保證塔里木河的下泄水量。

3 對策與建議

3.1 構(gòu)建區(qū)域內(nèi)水資源統(tǒng)一調(diào)度與管理體系

由于水資源的限額分配，供不應(yīng)求現(xiàn)象的日益普遍，區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一調(diào)度管理工作與民眾用水需求的矛盾日益突出，逐漸成為制約塔里木河流域周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題。

針對這一現(xiàn)狀，水資源管理機(jī)構(gòu)需要對區(qū)域內(nèi)各個(gè)部門、行業(yè)的用水量需求進(jìn)行全面調(diào)查與整理，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一調(diào)配與管理工作有效性。如果仍然沿用傳統(tǒng)的水資源統(tǒng)一調(diào)度與管理體系，未能充分與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合，勢必會(huì)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各個(gè)部門、行業(yè)在水資源方面的惡劣競爭，無法達(dá)到水資源的最優(yōu)利用。

只有構(gòu)建完善、健全的區(qū)域內(nèi)水資源統(tǒng)一調(diào)度與管理體系，結(jié)合各個(gè)部門、行業(yè)的實(shí)際需求，合理分配水資源，杜絕出現(xiàn)水資源惡意競爭現(xiàn)象，提高水資源有效利用率，才能夠從根本上推動(dòng)流域周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。流域近幾年實(shí)行的水量統(tǒng)一調(diào)度管理工作所取得的成效已充分證明了這一點(diǎn)。

建議編制出臺(tái)該流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理辦法，規(guī)范調(diào)度程序，樹立流域管理機(jī)構(gòu)水量調(diào)度管理的權(quán)威，以實(shí)現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置、高效利用。

3.2 堅(jiān)持區(qū)域管理服從流域管理

長期以來，流域水資源管理處在流域和區(qū)域分割管理的狀態(tài)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，區(qū)域內(nèi)水資源的無序開發(fā)利用，已對流域生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，加之流域所轄行政區(qū)域眾多，在開展水資源管理工作的時(shí)候，涉及到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多領(lǐng)域，加大了水資源管理工作的復(fù)雜性，因此，也在很大程度上制約了水資源管理工作高效、高質(zhì)的開展。

為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)、人類、自然三者之間的和諧發(fā)展，優(yōu)化水資源的開發(fā)與利用、規(guī)劃與管理工作有效性無疑極為重要。如果單純依靠區(qū)域內(nèi)水資源管理機(jī)構(gòu)開展水資源的管理工作，無疑會(huì)在工作中存在較大的漏洞與不足。只有將區(qū)域內(nèi)管理與流域管理放在同等地位上進(jìn)行統(tǒng)籌管理，讓區(qū)域管理服從于流域管理，才能從根本上將水資源的開發(fā)與利用、規(guī)劃與管理工作落到實(shí)處。

3.3 實(shí)現(xiàn)地表水、地下水統(tǒng)一調(diào)度管理

塔里木河流域源流區(qū)均發(fā)源于高山凍土帶，降水主要集中在高山冰雪凍土帶和山區(qū)植被帶，由于塔里木河流域?qū)儆跍貛Ц珊荡箨懶詺夂?，環(huán)境較為干燥，日照強(qiáng)烈，風(fēng)速較快，晝夜溫差極大，而且降水量極低，流域水資源蒸發(fā)量極大，因此一般不會(huì)出現(xiàn)徑流，出山口處的徑流幾乎可以完全代表塔里木河流域全部的水資源儲(chǔ)量。塔里木河流域地表水資源量為398.3億m3，地下水資源量為30.7億m3，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，保持良好的流通性。因此對地下水資源的開發(fā)利用定位和管理應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。

長期以來，在水資源總量控制上，認(rèn)為控制住了地表水就是管住了水資源，塔里木河流域10年的限額用水實(shí)踐告訴我們:水資源包括地表水和地下水，只管地表不管地下的水資源控制方式好比是一個(gè)裝滿水的水缸，我們管住了缸口水瓢舀水的，而沒有管理在水缸下面打洞取水，這是管理不健全、不全面的表現(xiàn)。只有將地表水和地下水實(shí)行無縫的統(tǒng)一管理，才是真正意義上的水資源統(tǒng)一管理。

(1)在確定流域管理單位的管轄范圍時(shí)不要把流域單位確權(quán)劃界確定的河道管保范圍等同認(rèn)為是流域管理單位的管轄范圍。

(2)在法規(guī)未完善前將塔里木河流域各管理機(jī)構(gòu)在地下水管理方面的管轄范圍不要局限在河道管理范圍上，盡量擴(kuò)大流域管理機(jī)構(gòu)對地下水的管理范圍，以減小地下水開采利用對河道水量損失及地下水位的影響;在今后的法規(guī)修編中再對此進(jìn)行補(bǔ)充、修訂。修編后把塔里木河流域地下水管理交由塔管局履行，由塔管局制定地下水分級管理權(quán)限，逐步把地下水水量管理也納入總量管理范疇。實(shí)行兩水統(tǒng)管，兩水同價(jià)，以控制地下水資源的無序開采，避免采取抽水的方式偷用由地表水轉(zhuǎn)化成的地下水。

(3)明確地表水、地下水統(tǒng)一管理的重要性。

近十年塔河限額用水實(shí)踐證明，塔河流域內(nèi)各區(qū)域?yàn)榱送瓿上揞~用水任務(wù)而無序擴(kuò)大對地下水的開采，把地下水作為一種獨(dú)立于地表水資源總量的水資源，造成區(qū)域河道損失增大，實(shí)為變相奪取地表水，導(dǎo)致下泄水量不足，流域水資源總量控制失控，因此地表水、地下必須實(shí)行統(tǒng)一管理。

(4)塔管局在行使水資源管理職責(zé)的同時(shí)，要擔(dān)負(fù)起塔河生態(tài)用水代言人的角色，以滿足生態(tài)保護(hù)對對地下水位的要求。

3.4 加強(qiáng)水能開發(fā)的審查管理及水量調(diào)度管理

鑒于近些年來，流域范圍內(nèi)出現(xiàn)的水電開發(fā)熱，相當(dāng)一部分水能開發(fā)項(xiàng)目，都是由水能開發(fā)企業(yè)先與當(dāng)?shù)厝嗣裾炗喯嚓P(guān)開發(fā)協(xié)議，再由政府部門出面協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以審查通過，造成流域規(guī)劃管理混亂，取水許可管理形同虛設(shè)，水資源的開發(fā)利用呈無序狀態(tài)，嚴(yán)重干擾了流域機(jī)構(gòu)正常的水量調(diào)度秩序，大大削弱流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理的威信，從而出現(xiàn)了后期水資源調(diào)度管理難、水資源征收難的狀況。

建議把水電開發(fā)及其它項(xiàng)目的開發(fā)，在項(xiàng)目建設(shè)可研階段就納入流域管理機(jī)構(gòu)審查管理。同時(shí)，在水量調(diào)度上嚴(yán)格執(zhí)行電調(diào)服從水調(diào)的原則，以確保流域水量調(diào)度管理政令暢通。

3.5 健全水資源程序化管理體系，做好水資源的保護(hù)與合理利用工作

根據(jù)2002年10月1日起施行的《中華人民共和國水法》中相關(guān)內(nèi)容要求，在對水資源進(jìn)行開發(fā)、利用與保護(hù)以及防治水災(zāi)害的時(shí)候，需要結(jié)合水資源流域以及區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一的劃分，從整體出發(fā)，經(jīng)過相關(guān)部門的審核并批準(zhǔn)通過以后再由當(dāng)?shù)厮Y源管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時(shí)，水資源管理機(jī)構(gòu)作為區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)利用、規(guī)劃設(shè)計(jì)的主要責(zé)任機(jī)構(gòu)，需要將管理工作認(rèn)真貫徹與落實(shí)，例如編制流域規(guī)劃與水量分配方案、審查流域規(guī)劃同意書、調(diào)度水資源、保護(hù)水資源、取水許可以及綜合治理項(xiàng)目的立項(xiàng)與審批工作。

水資源管理機(jī)構(gòu)需要不斷提高管理工作質(zhì)量，更多的參與工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高社會(huì)公眾群體對于水資源管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)可程度，以便后期管理工作開展的時(shí)候能夠得到民眾的支持。

3.6 加強(qiáng)流域內(nèi)各河流的水質(zhì)管理，嚴(yán)格控制入河排污總量

當(dāng)前塔里木河流域各源流機(jī)構(gòu)在水質(zhì)管理工作上普遍存在空擋或管理不到位的情況，水資源管理工作只注重量的管理而不注重質(zhì)的管理，流域出現(xiàn)水環(huán)境逐年惡化的狀況。中央一號文件中明確的“三條紅線”之一，就是建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制入河排污總量。作為水資源保護(hù)工作的重要內(nèi)容之一，水資源管理機(jī)構(gòu)需要不斷強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)工作的管理質(zhì)量，尤其是區(qū)域內(nèi)主要的水域以及重要城市的水資源調(diào)配等。就塔里木河流域范圍內(nèi)，水資源管理機(jī)構(gòu)需要全面貫徹落實(shí)指導(dǎo)協(xié)調(diào)的屬地管理原則，加強(qiáng)對于塔里木河流域周邊污水排放口的統(tǒng)一管理，提高塔里木河流域水資源管理質(zhì)量。

3.7 強(qiáng)化流域內(nèi)取水許可監(jiān)督管理工作，促進(jìn)流域內(nèi)水資源的優(yōu)化配置

目前塔里木河流域各源流區(qū)的取水許可管理權(quán)主要?jiǎng)澐衷诟骺h市水行政主管部門，這種管理模式存在的弊端就是缺乏一個(gè)對水資源總量的控制，也沒有制定科學(xué)合理的水資源開發(fā)利用統(tǒng)籌與規(guī)劃。對于水資源管理機(jī)構(gòu)而言，制定區(qū)域內(nèi)水資源可持續(xù)性發(fā)展的規(guī)劃統(tǒng)籌對于實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厮Y源的合理利用有著重要的意義。因此，現(xiàn)階段水資源管理機(jī)構(gòu)需要跳出傳統(tǒng)的水資源許可管理模式，由流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理當(dāng)?shù)厝∷S可方面的相關(guān)事宜，從整體出發(fā)，實(shí)現(xiàn)塔里木河流域水資源的合理調(diào)配。同時(shí)，流域內(nèi)取水許可管理彼此協(xié)調(diào)和銜接，始終貫徹水資源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，將合理配置、高效利用水資源，緩解水資源供需矛盾，改善水環(huán)境落實(shí)到取水許可管理工作中，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

3.8 涉河建設(shè)項(xiàng)目的管理

《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》明確了對河道實(shí)行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則，但在自治區(qū)人民政府下發(fā)關(guān)于各源流機(jī)構(gòu)移交工作的批復(fù)中明確各源流機(jī)構(gòu)具有河道管理權(quán)前，各源流的河道基本處于以“塊”管理為主。長期以來，由于區(qū)域利益以及河道管理職責(zé)分工不清等原因，涉河建設(shè)項(xiàng)目存在未批先建、邊批邊建、越權(quán)批建等問題。因此，在塔里木河和其源流河道及直管灌區(qū)渠道上的涉河建設(shè)項(xiàng)目的許可管理工作應(yīng)由塔管局或源流機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理。

4 結(jié)語

阿克蘇河流域中的問題得到了相關(guān)部門的重視，其對塔里木河的影響也十分嚴(yán)重，要想保證塔里木河流域內(nèi)的水量及環(huán)境滿足標(biāo)準(zhǔn)，對阿克蘇河流域的治理就必須要落實(shí)下去，通過對水資源統(tǒng)一、服從流域、程序化、水量、水質(zhì)以及項(xiàng)目等的管理，改善流域內(nèi)的環(huán)境。對于水資源的問題要一直研究下去，共同努力提高水資源質(zhì)量。

［1］張輝．淺議阿克蘇河流域水資源管理［J］．河南水利與南水北調(diào)，2008(07):20．

［2］耿雷華，黃永基，酈建強(qiáng)，陳曉燕．西北內(nèi)陸河流域水資源特點(diǎn)初析［J］．水科學(xué)進(jìn)展，2002(07):30．

［3］謝新民，顏勇．淺析西北地區(qū)地表水與地下水之間的相互轉(zhuǎn)化關(guān)系［J］．水利水電科技進(jìn)展，2003(02):28．

［4］孔力，郭鵬．淺談流域入河排污口的法制化管理［J］．中國水利，2003(04):30．