水行政執(zhí)法中正確行使自由裁量權(quán)應(yīng)注意的方面及保障措施

孫國華

(塔里木河流域阿克蘇管理局，新疆 阿克蘇 843000)

英國著名的哲學(xué)家培根說過這樣一句話:錯誤執(zhí)法比犯罪更可怕，后者只是污染了河流，而前者則污染了源頭。

可見作為一名水行政執(zhí)法人員，正確行使水法規(guī)賦予的水行政執(zhí)法權(quán)，規(guī)范合理地使用自由裁量權(quán)，減少執(zhí)法的隨意性，保證執(zhí)法的公正性是何等的重要。

1 自由裁量權(quán)的含義

什么是自由裁量權(quán)?水行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)是指水法和其它水法規(guī)僅對水行政行為的目的、條件、范圍、程序等內(nèi)容做出原則性的規(guī)定，而將水行政行為的方式、標(biāo)準(zhǔn)等具體執(zhí)行內(nèi)容交由水行政執(zhí)法主體自行選擇決定。換言之，水行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)是指在水行政執(zhí)法過程中，對當(dāng)事人的違法行為是否進(jìn)行處罰?以何種處罰種類進(jìn)行處罰以及處罰的標(biāo)準(zhǔn)，由執(zhí)法人員來決定。

自由裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種選擇權(quán)，是水行政執(zhí)法人員所享有的，在他們認(rèn)為合適或必要的情況下行使或不行使的選擇權(quán)以及采取什么方式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰的選擇權(quán)。

比如:《防洪法》第五十五條規(guī)定:違反本法第十九條規(guī)定，未按照規(guī)劃治導(dǎo)線整治河道和修建控制引導(dǎo)河水流向、保護(hù)堤岸等工程，影響防洪的，責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，可以處一萬元以上十萬元以下的罰款。

這里既給了水行政執(zhí)法人員一萬元以上十萬元以下罰款的自由裁量權(quán)，同時也給了執(zhí)法人員行使或不行使的自由裁量權(quán)，也即處罰或不處罰的自由裁量權(quán)。

水法規(guī)雖然賦予了行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員可以選擇判斷行政裁量權(quán)，也即自由裁量權(quán)，但是行政裁量并不是隨心所欲的自由裁量，而是嚴(yán)格限制在法律授權(quán)的范圍內(nèi)。自由裁量權(quán)的行使必須符合律法本意，體現(xiàn)公正合理的原則。否則，必然會造成對法律精神的歪曲，對公民權(quán)益的損害。

正確行使水行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)應(yīng)注意哪些方面呢?筆者根據(jù)自己多年來的執(zhí)法實(shí)踐，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

2 正確行使自由裁量權(quán)應(yīng)注意的方面

2.1 正確行使自由裁量權(quán)應(yīng)體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”的原則

何謂過罰相當(dāng)?也就是說有多大的過錯，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任，即對具有違反水法規(guī)事實(shí)的公民、法人或其它組織，在實(shí)施水行政處罰時必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)時，處罰的幅度要與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度相當(dāng)，既不能處罰過輕，也不能處罰過重。處罰的目的是為了糾正違法行為，教育公民自覺守法。這樣的水行政處罰才可以說它是合理公正的。

《水行政處罰實(shí)施辦法》第三條規(guī)定:水行政處罰應(yīng)遵循公正、公開的原則。實(shí)施水行政處罰時必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。

水法規(guī)授予水行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員自由裁量權(quán)，是為了讓水行政執(zhí)法人員更加靈活有效地執(zhí)行水法規(guī)，使水行政處罰更貼合案情的實(shí)際，更正當(dāng)、更合理，以實(shí)現(xiàn)個案的公正性。所以，水行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)，必須建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上并符合情理。

如果執(zhí)法人員濫用手中的自由裁量權(quán)，在實(shí)施水行政處罰時偏離立法宗旨和“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的水行政處罰基本原則，那么行政相對人就會根據(jù)《行政訴訟法》第54條第4項(xiàng)的規(guī)定，以水行政處罰顯失公正為由，向人民法院提起要求撤銷具體行政行為的行政訴訟。如果水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一旦因此而敗訴，那么執(zhí)法形象將會受到很大影響。失信于民，會使執(zhí)法機(jī)關(guān)今后的執(zhí)法面臨重重困難。

可見只有公正合理的使用自由裁量權(quán)，才能有利于提高行政機(jī)關(guān)的公信力，降低執(zhí)法風(fēng)險，降低行政復(fù)議、行政訴訟發(fā)案率，預(yù)防和化解行政爭議，維護(hù)社會穩(wěn)定。作為一名水行政執(zhí)法人員一定要牢固樹立公正執(zhí)法的法治理念，這樣才能真正履行好代表國家對水資源實(shí)施統(tǒng)一管理和監(jiān)督的職責(zé)。

2.2 要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)收入水平

水法規(guī)中規(guī)定的罰款額度上限和下限之間有很大的空間。那么針對一個具體的水事違法行為，我們在對當(dāng)事人實(shí)施水行政處罰時，不僅要根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度來考慮究竟應(yīng)給予怎樣的水行政處罰，在對其實(shí)施罰款的處罰時，還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。

對經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)，在法定的處罰幅度內(nèi)取低額度的罰款金額。反之，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人均收入高的地區(qū)，罰款的額度則相應(yīng)提高。否則，便達(dá)不到處罰的目的和效果。

對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)如果只強(qiáng)調(diào)同一標(biāo)準(zhǔn)，就會出現(xiàn)形式上的合理而實(shí)際上的不合理。另外，為了更好的體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的原則，在行使自由裁量權(quán)時，筆者認(rèn)為還需考慮當(dāng)事人個人經(jīng)濟(jì)狀況。

比如:對擅自在河道邊架泵取水的違法行為，如果當(dāng)事人是一個靠種地為生、收入微薄的地道農(nóng)民，只要其對違法行為認(rèn)識態(tài)度端正并及時改正，能教育的就不處罰，即便是罰款也取最低額度。

如果是一個有著幾百甚至是上千畝地的土地承包商，其未經(jīng)允許擅自在河道邊架泵取水，那么，我們在對其實(shí)施水行政處罰時，則會結(jié)合他的個人經(jīng)濟(jì)狀況和違法行為的具體情況，給他一個罰款額度相對較高的處罰。

對同一個違法行為，不同的人處罰的額度不同，這不是執(zhí)法不公、“同案異罰”，而恰恰是為了個案的公正性，應(yīng)允許執(zhí)法人員具體問題具體對待。這是水行政執(zhí)法的需要，是維護(hù)正常水事秩序的需要。

因?yàn)樘幜P的額度太低，對土地承包商根本起不到震懾作用，違法成本低而違法行為獲得的利益卻很高，那么，他根本就不在乎水行政處罰給他帶來的小小損失，只要有機(jī)會他還會繼續(xù)實(shí)施同樣的違法行為。只有加大對他的水行政處罰力度，他才會權(quán)衡利弊主動放棄再次實(shí)施同樣違法行為的念頭。

2.3 規(guī)范執(zhí)法過程，嚴(yán)格依照法律程序執(zhí)法辦案

水行政法規(guī)賦予了執(zhí)法人員手中握有較大的自由裁權(quán)。權(quán)力的正確行使離不開相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督，因?yàn)闄?quán)力一旦失去監(jiān)督就會產(chǎn)生腐敗。而規(guī)范執(zhí)法過程，嚴(yán)格依照法律程序執(zhí)法辦案，就能有效的實(shí)現(xiàn)水行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的自我約束，有效的控制和減少執(zhí)法過程中的腐敗現(xiàn)象。

《行政處罰法》第三條第二款規(guī)定:沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該條講的是行政處罰要堅(jiān)持處罰法定原則和程序法定原則。

第三十一條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。本條規(guī)定闡明了水行政執(zhí)法人員在實(shí)施水行政處罰前要履行告知義務(wù)。

第三十二條規(guī)定:當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。并規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人的申辯而加重處罰。

第三十七條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人。

第四十二條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)做出較大數(shù)額的處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。同時依照法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在對當(dāng)事人做出行政處罰決定時，要書面告知當(dāng)事人獲得救助的權(quán)利，也即行政機(jī)關(guān)有義務(wù)告知當(dāng)事人，不服水行政處罰決定時，獲得法律救助的途徑和期限。

以上的相關(guān)法律規(guī)定，就是從程序上對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范。如果執(zhí)法人員都能夠規(guī)范自己的執(zhí)法行為，嚴(yán)格按照法律程序去執(zhí)法辦案，那么，就能有效的遏制自由裁量權(quán)的濫用，有效的減少權(quán)利尋租的機(jī)會，有助于防范職務(wù)犯罪。

在執(zhí)法實(shí)踐中普遍存在重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象。殊不知，如果程序違法，即便行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確那么行政處罰決定依然是無效的。所以，必須要嚴(yán)格按照法律程序辦案。

2.4 實(shí)施水行政處罰應(yīng)堅(jiān)持集體討論決定制度

《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十條規(guī)定:對公民處以超過三千元罰款、對法人或其它組織處以超過三萬元罰款、吊銷許可證等較重的水行政處罰時，水行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。

近年來，國家在水行政法規(guī)立法上，加大了對違法行為的處罰力度。按照現(xiàn)有水法規(guī)的罰則，違法當(dāng)事人是公民個人的，一旦對其實(shí)施罰款，額度基本上都在三千元以上，所以，要實(shí)施處罰就必須堅(jiān)持集體討論決定制度。由水行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人召集全體執(zhí)法人員集體討論、分析案情，依據(jù)立案調(diào)查的所有證據(jù)材料進(jìn)行全面分析，綜合考慮，集體研究決定，以對當(dāng)事人做出最適當(dāng)?shù)乃姓幜P決定。

堅(jiān)持集體討論制度，可以有效的避免辦案人員因各種原因而導(dǎo)致的辦案不公，可以集思廣益，充分聽取每個執(zhí)法人員對案情的分析和看法，有效避免因辦案人員片面看待問題而導(dǎo)致的處罰決定不公正不合理的現(xiàn)象發(fā)生。同時堅(jiān)持集體討論制度，可以很好的避免辦人情案、關(guān)系案的情況發(fā)生，又能使受人情拖累的執(zhí)法人員就此解脫出來，還可以避免執(zhí)法人員在辦案時，因當(dāng)事人說話態(tài)度不好或申辯等原因，從而在行使自由裁量權(quán)時參雜個人恩怨，做出不適當(dāng)?shù)奶幜P決定，使自由裁量權(quán)的行使喪失公正性、合理性。

3 正確行使自由裁量權(quán)的保障措施

(1)加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提升執(zhí)法人員個人素質(zhì)和修養(yǎng)，樹立執(zhí)法為民的宗旨意識。既要依法行使水法規(guī)賦予的權(quán)利，又要履行全心全意為人民服務(wù)的義務(wù)。實(shí)施水行政處罰時堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。既不能因?yàn)楫?dāng)事人對自己有恩、關(guān)系好，就面子上過不去而該罰的不罰，也不能因?yàn)楫?dāng)事人對自己有怨或說話態(tài)度不好而加重處罰，要以一個執(zhí)法人員應(yīng)有的職業(yè)道德去對待每一個當(dāng)事人。對每一起案件的處理，要建立在正當(dāng)合理考慮的基礎(chǔ)上。

(2)建立執(zhí)法人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)制度。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平以及對法律條文的理解、分析能力和判斷問題的能力。同時加大對責(zé)任心強(qiáng)、有法律專業(yè)特長的人才培訓(xùn)投入力度，給他們提供出去學(xué)習(xí)交流的機(jī)會，以點(diǎn)帶面，以達(dá)到整體提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平的目的。

(3)定期開展典型案例分析討論活動。從事實(shí)認(rèn)定、辦案程序、調(diào)查取證技巧、法律適用等方面分析解剖，為今后辦案提供指導(dǎo)范例，起到舉一反三的作用。

(4)定期開展案卷評查活動?？梢杂缮霞壊块T組織案卷評查，也可以由執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部自行組織評查。開展案卷評查一是能促進(jìn)辦案人員在執(zhí)法中嚴(yán)格按照法律程序辦案，在收集證據(jù)時能全面、客觀、公正，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確。二是能有效的避免濫用自由裁量權(quán)的情況發(fā)生。三是能促使辦案人員扎實(shí)做好執(zhí)法案卷材料的及時整理歸檔工作。

(5)完善水行政執(zhí)法檔案管理制度。對所有辦案資料及時整理歸檔并裝訂成冊。其意義是:執(zhí)法檔案是辦案人員勞動成果的結(jié)晶，凝聚了辦案人員所有的心血和智慧，為我們回顧過去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)未來工作提供了很好的借鑒。

完整的案卷材料，一是為今后再辦理同類案件提供了現(xiàn)實(shí)參考依據(jù)，便于提高辦案效率。同時有利于使執(zhí)法人員再辦理此類案件時，保持辦案的連續(xù)性與穩(wěn)定性。二是一旦引起行政復(fù)議和行政訴訟，完整的案卷檔案，可以為水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供詳實(shí)的證據(jù)材料，這對證明水行政機(jī)關(guān)是否依法行政起著至關(guān)重要的作用。三是便于從中發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足，促使執(zhí)法人員進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高業(yè)務(wù)水平和辦案能力。

(6)建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。建立健全辦案說明理由制度、聽取陳述申辯制度、行政執(zhí)法責(zé)任制、錯案追究制、評議考核制大要案上報制度等一系列完整的水行政執(zhí)法綜合制度體系，能有效防范和制約自由裁量權(quán)的不正確行使，維護(hù)法律的公平正義，不斷推進(jìn)依法治水、依法行政的法治化進(jìn)程，為塔里木河流域水利事業(yè)的健康有序發(fā)展保駕護(hù)航。

4 結(jié)語

水資源是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。水行政執(zhí)法人員擔(dān)負(fù)著代表國家對水資源實(shí)施統(tǒng)一管理和監(jiān)督的職責(zé)。所以，只有正確行使水法規(guī)賦予的水行政執(zhí)法權(quán)，正當(dāng)合理地運(yùn)用自由裁量權(quán)，才能真正落實(shí)黨的十八屆四中全會提出的“依法治國”方略，有力地推進(jìn)流域內(nèi)“依法治水”的進(jìn)程。

［1］雍友和，蔡士和．淺議水行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在問題及對策［J］．水政水資源，2008(05)．

［2］張水海，張顯偉，尹口．行政執(zhí)法實(shí)務(wù)與案例指導(dǎo)［M］．北京:中國法制出版社，2011．

［3］呂振立，林建武．水行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的合理應(yīng)用［J］．水政水資源，2009(04)．

［4］陸毅．淺析行政處罰自由裁量權(quán)［J］．水政水資源，2006(05)．

［5］禹克明．淺析水行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)［J］．水政水資源，2008(02)．