有效提升農(nóng)用土地資源開發(fā)利用率的對策

艾斯艾提·艾斯買提，張樂斌

（新疆維吾爾自治區(qū)國土資源規(guī)劃研究院，新疆 烏魯木齊830011）

1 農(nóng)耕地的重要性

（1）生態(tài)保護功能。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)是最重要的生態(tài)系統(tǒng)。農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)在防止土地退化，保護環(huán)境和調(diào)節(jié)氣候等方面具有重要作用。

（2）經(jīng)濟性和可持續(xù)發(fā)展功能。耕地具有多宜性，可以很容易轉(zhuǎn)化為別的用途，比如耕地可以很方便的變?yōu)閳@地、林地以及各種建筑用地，保護農(nóng)墾資源可以為未來社會發(fā)展提供各樣土地需求的資源儲備，從另一個角度上看，保護農(nóng)墾資源就會限制其他用用地特別是建筑的供應(yīng)，土地資源取得難度的加大有利于建筑用地的節(jié)約。

（3）經(jīng)濟性和可持續(xù)發(fā)展功能。我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民是社會重要組成人員，從數(shù)據(jù)上來看，耕地資源豐富的地區(qū)保證了該地區(qū)自身農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，并沒出現(xiàn)大量農(nóng)民進程的現(xiàn)象，這就表明保護農(nóng)墾資源、促進農(nóng)民增收是農(nóng)業(yè)穩(wěn)發(fā)展和維持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。

（4）衡量國家實力的指標(biāo)。國家的綜合實力不僅僅通過經(jīng)濟、政治、軍事來表現(xiàn)，國家農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)狀況、農(nóng)業(yè)文化是否興旺、農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展也是衡量一個國家實力的重要指標(biāo)。特別是現(xiàn)在人口增加，農(nóng)業(yè)如果跟不上會帶來一系列的糧食危機、生物保護難度加大乃至影響社會穩(wěn)定。

2 我國農(nóng)用土地資源現(xiàn)狀

（1）國土面積大但是耕地少。我國的國土總面積大約為9.6億hm2（144億畝），但是其中耕地面積只占全國總面積的13.9%，還不到1.33億hm2（20億畝）。雖然從總面積上看，我國的耕地面積排世界第四，但是因為人口眾多，第六次人口普查顯示，我國現(xiàn)在總的人口已經(jīng)達到了13.7億，但是我國人均耕地僅有0.09 hm2，遠遠低于世界的人均耕地0.37hm2。特別是進入近現(xiàn)代以來，人口的急劇增加和經(jīng)濟日益發(fā)展導(dǎo)致的非農(nóng)業(yè)用地越來越多，讓土地資源形勢更加嚴(yán)峻。

（2）農(nóng)用土地資源狀況。我國的土地資源總體質(zhì)量并不高，有60%的耕地是在丘陵、高原和山區(qū)地帶，而且隨著人類在地球上的活動，水土流失、草場退化、土地沙化等進一步加劇，更是降低了我國土地資源的質(zhì)量。在我國的環(huán)境狀況公報統(tǒng)計中可以看到我國的水土流失面積達到了356.9萬km2，還有其他受鹽堿影響的耕地面積等也在進一步擴大，由此可見，我國的土地資源狀況形勢嚴(yán)峻。

（3）地區(qū)差異比較大。我國雖然幅員遼闊，但是地形地貌氣候等自然條件比較復(fù)雜，形成了像高原、丘陵、盆地、沙漠等多種多樣的土地類型，地區(qū)的差異性很大。而我國耕地中就有60%以上是在高原、山區(qū)和丘陵地區(qū)的，另外盆地有19%，平原只有12%。在這些耕地中，有水源和灌溉保證的只占總量的40%，而受到了農(nóng)藥化肥和各種廢水污染的耕地占20%，另外我國的優(yōu)質(zhì)耕地比較少，中低產(chǎn)的耕地占耕地總量的70%。由此可見我國土地資源分布不均衡已經(jīng)耕地資源良莠不齊，上不同的地區(qū)有不同的差異。

（4）農(nóng)用土地的后備資源少。過去一段時間里人們?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟效益，對環(huán)境作出了巨大的破壞，不斷掠奪耕地資源，使得耕地數(shù)量急劇減少，耕地總量大幅下降。然而我國的后備耕地資源不足，存在開發(fā)難度大等問題；存在大量“三廢”的污染低，荒地資源大部分是在土地貧瘠的偏遠地帶，導(dǎo)致開發(fā)利用的難度太大；后備土地資源的分布也不利于發(fā)展，耕地、水域、林地等大部分存在東南部地區(qū)，西北地區(qū)干旱，這樣的格局很不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。

（5）地方政府為經(jīng)濟的發(fā)展對耕地的過度開采。為拉動經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府對土地的利用粗放，特別是土地的出讓金已經(jīng)變成了很多地方的主要經(jīng)濟來源，這些都導(dǎo)致土地資源被過度開發(fā)，耕地保護難度加大。根據(jù)資料顯示，我國土地資源的開發(fā)利用大約有680萬km2，達到了土地資源總量的70%。耕地面積大幅度減少，正在逐漸逼近1.2億hm2的耕地紅線。

3 提升農(nóng)用土地資源開發(fā)利用率的對策

（1）平衡政策上的差異性。因為地方政府和中央政府在土地政策上存在差異和矛盾，所以要實施不同的地區(qū)劃分管理土地，既要保護好農(nóng)墾耕地，又要節(jié)約建筑工業(yè)用地。研究在不同類型的土地上開發(fā)與之配套的政策，提高對土地資源的參與和調(diào)控能力，構(gòu)建與金融、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財稅相結(jié)合的差別化土地調(diào)控政策系統(tǒng)。

（2）轉(zhuǎn)變對地方政府的考核指標(biāo)。中央應(yīng)該轉(zhuǎn)變政績考核指標(biāo)，除了經(jīng)濟指標(biāo)之外，還應(yīng)當(dāng)環(huán)境資源、地區(qū)競爭力等綜合指標(biāo)也納入政府考核，從政策上改變地方政府的唯“GDP”論，增加對土地資源的持續(xù)利用，減少為了地方經(jīng)濟而過度開發(fā)土地從而保護農(nóng)墾耕地。

（3）借鑒經(jīng)驗創(chuàng)新土地集約利用。借鑒我國部分地區(qū)的創(chuàng)新土地集約利用經(jīng)驗，比如我國浙江省對于低丘緩坡土地的開發(fā)、廣東省的“三舊”改造等經(jīng)驗。一是做好用地的規(guī)劃，要在城市規(guī)劃的指導(dǎo)下實現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化的綜合性建設(shè)這一復(fù)雜系統(tǒng)工程;二是要改造低效的用地;三是盤活現(xiàn)有的存量土地并且對其優(yōu)用;四是加強對土地資源的整理和復(fù)墾;五是積極推行“零增地”引資。

（4）完善中央和地方的土地信息共享。在中央和地方的博弈中，地方政府之所以能與中央政府打游擊，就是因為信息不對稱。要改變這種現(xiàn)狀，必須減少信息的不對稱性，比如可以建立直屬制，中央可在地方建立獨立于地方的機構(gòu)，這樣中央既方便了解地方土地集約利用的情況，又加強了對地方的監(jiān)督。第二就是政府公開制，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，公開政府對土地集約的狀況、政策以及規(guī)劃等，減少暗箱操作。第三就是建立準(zhǔn)確、及時、全面高效的管理信息系統(tǒng)。第四就是利用高科技管理，比如通過衛(wèi)星技術(shù)對全國土地情況進行追蹤和監(jiān)測。