全面推進(jìn)依法治國視野下堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的“規(guī)范”之維

趙樹坤

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

全面推進(jìn)依法治國視野下堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的“規(guī)范”之維

趙樹坤

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

在全面推進(jìn)依法治國語境下堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要以改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提。在平行場域里從嚴(yán)治黨要求黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要堅(jiān)持“國法”的形式合理性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)守國法基本原則的精神底線，創(chuàng)設(shè)高于法律的黨內(nèi)義務(wù);在縱向場域中落實(shí)依法執(zhí)政，應(yīng)保障憲法規(guī)范效力與實(shí)效統(tǒng)一，從憲法訴訟和程序視角創(chuàng)新憲法實(shí)施和監(jiān)督制度。

黨的領(lǐng)導(dǎo);黨內(nèi)法規(guī);依法執(zhí)政;憲法規(guī)范

2014年10月20日至23日，中共第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議在京召開，會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。關(guān)于該《決定》的各種各樣的解讀，一時(shí)間也呈井噴之勢。本文圍繞全面推進(jìn)依法治國的之首要基本原則“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，從“規(guī)范”視角切入，分析執(zhí)政黨必須面對(duì)的兩種規(guī)范，討論兩種規(guī)范對(duì)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)以及全面推進(jìn)依法治國的意義。

一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)——全面推進(jìn)依法治國的首要原則

只要對(duì)《決定》全文稍做詞頻分析，就可發(fā)現(xiàn)，“黨”一詞共出現(xiàn)64次，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”出現(xiàn)14次。換言之，自黨的十五大確立依法治國方略以來，在推進(jìn)依法治國事業(yè)進(jìn)程中，黨的歷次決定從未像本次《決定》所顯現(xiàn)的那樣反復(fù)強(qiáng)調(diào)、重申黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國的憂戚相關(guān)性。

現(xiàn)代民主法治的進(jìn)程，自始就與政黨問題緊密相系。英國是最早的民主法治國，也是政黨制度的發(fā)源地。故有人認(rèn)為:“現(xiàn)代民主完全是建立在政黨上的;民主原則應(yīng)用得越徹底，政黨就越重要。認(rèn)為沒有政治黨派也能夠?qū)崿F(xiàn)民主，那不是幻想就是虛偽。”①王長江:《現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究》，人民出版社2002年版，第40頁。要正確處理依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，當(dāng)然也是我國國家治理的基本內(nèi)容之一，就這一點(diǎn)來說，沒有什么特別，也無所謂中國特色。

《決定》指出，全面推進(jìn)依法治國的基本原則之一即堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)”。建國以來，我國實(shí)行的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制”，既有憲法依據(jù)，且實(shí)踐證明該制度也符合中國國情。但是，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并非意味著黨作為執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)國家與人民發(fā)展事業(yè)歷程中沒有挫折或錯(cuò)誤。實(shí)際上，執(zhí)政黨在過去的歷史中曾有重大失誤。黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出:“新中國建立的時(shí)間不長，我們?nèi)〉玫某删椭皇浅醪降?。由于我們黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)不多，黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)形勢的分析和對(duì)國情的認(rèn)識(shí)有主觀主義的偏差，‘文化大革命’前就有過把階級(jí)斗爭擴(kuò)大化和在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上急躁冒進(jìn)的錯(cuò)誤。后來，又發(fā)生了‘文化大革命’這樣全局性的、長時(shí)間的嚴(yán)重錯(cuò)誤?！边@樣的認(rèn)識(shí)扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)話語中“中國共產(chǎn)黨是光榮、正確、偉大的黨”的教條色彩，而轉(zhuǎn)向辯證的思維模式。黨的光榮、正確、偉大，要建立在能夠客觀認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，及時(shí)有效糾正錯(cuò)誤的基礎(chǔ)上?！昂鲆曞e(cuò)誤、掩蓋錯(cuò)誤是不允許的，這本身就是錯(cuò)誤，而且將招致更大的錯(cuò)誤?！雹賲⒁姟蛾P(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》。要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須以不斷地改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提。

從系統(tǒng)論的視角看，執(zhí)政黨既是社會(huì)系統(tǒng)的組成部分，又是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)治理優(yōu)化的領(lǐng)導(dǎo)力量。就此可以將分析執(zhí)政黨的社會(huì)地位與境況區(qū)分為兩個(gè)場域。就前者而言，執(zhí)政黨作為社會(huì)組織，是守法的主體，與一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、其他政黨、各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織以及個(gè)人，同樣平行地受法律的約束，任何時(shí)候不允許凌駕于憲法法律之上。這個(gè)場域強(qiáng)調(diào)“平行”性，執(zhí)政黨在此間應(yīng)該堅(jiān)守“內(nèi)在觀點(diǎn)”②來自英國法理學(xué)家哈特所提供的一種分析視角，主要針對(duì)是從法律內(nèi)部還是外部看待法律。內(nèi)在的觀點(diǎn)是制度參與者的視角，而外在觀點(diǎn)是外部人士的視角。筆者在此借用這個(gè)說法來說明執(zhí)政黨在不同社會(huì)場域中有時(shí)候是制度參與者視角，應(yīng)受制約;有時(shí)候是外部人士視角，超越于規(guī)則體系以外。的立場，同時(shí)必須面對(duì)有效管理自身的任務(wù)。就后者而言，執(zhí)政黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，是國家整個(gè)法治事業(yè)的引領(lǐng)者、設(shè)計(jì)者和核心推動(dòng)者，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)全國人民不斷推進(jìn)國家法治、民主、富強(qiáng)、文明等前進(jìn)的歷史目標(biāo)。該場域突出“縱向”性，故執(zhí)政黨在此間往往容易以“外在觀點(diǎn)”看待整個(gè)國家治理事業(yè)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須區(qū)分在前述兩個(gè)不同場域黨的領(lǐng)導(dǎo)的不同路徑和規(guī)范要求。

二、平行場域的“從嚴(yán)治黨”以及黨內(nèi)法規(guī)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。從平行場域看，《決定》將從嚴(yán)治黨列為重中之重。2013年6月，習(xí)近平總書記在全國組織工作會(huì)議上講話指出:“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽?！彼自捳f，“千里之堤毀于蟻穴”，政黨的威信來源于黨員的言行，黨員干部、黨組織的腐敗現(xiàn)象將嚴(yán)重?fù)p害黨的形象和權(quán)威。如何避免蝴蝶效應(yīng)，防止那些看似極微小、個(gè)別的人或事，最終造成集體內(nèi)部的分崩離析，執(zhí)政黨自身建設(shè)和管理至關(guān)重要。只有不斷實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨內(nèi)部的優(yōu)化，堅(jiān)持鍛造、夯實(shí)黨的自身，才可能不斷鞏固黨的執(zhí)政地位，不斷增進(jìn)廣大人民擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、支持黨的領(lǐng)導(dǎo)的信心，全面依法治國也才會(huì)有強(qiáng)有力的政治保障。

《決定》指明，“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障。”黨內(nèi)法規(guī)的提法首次出現(xiàn)于黨的決定中，是從嚴(yán)治黨重要規(guī)范的依據(jù)。

在我國規(guī)范體系的話語系統(tǒng)中，耳熟能詳?shù)恼f法是“黨紀(jì)國法”，黨的紀(jì)律從屬于紀(jì)律系統(tǒng)，其與法律系統(tǒng)有明顯的不同。另外，經(jīng)常與法律發(fā)生聯(lián)系的還有一個(gè)系統(tǒng)，即“黨的政策”。無論是黨的紀(jì)律還是黨的政策，它們都與法律共同作為社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)的重要組成部分，分享作為規(guī)范而具有的一般特征;與此同時(shí)，黨的紀(jì)律、黨的政策與法律又都有各自的質(zhì)的規(guī)定性，不容混淆。在依法治國語境下，國家治理要依靠多種社會(huì)規(guī)范的通力配合，相互支援，這一點(diǎn)是基本共識(shí)，本身沒有什么太大爭議;但是，一旦多元的社會(huì)規(guī)范相互沖突時(shí)，法治所尊奉的“法律至上”原則就決定了法律規(guī)范沖突的最高、最終依據(jù)。因此，在法治話語體系下，多元社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)中的“法律”，無疑有著確定的優(yōu)勢。

為什么此次《決定》對(duì)調(diào)整執(zhí)政黨內(nèi)部的規(guī)范，沒有使用“黨內(nèi)規(guī)范”而是加上個(gè)含有確定優(yōu)勢意思的“法”字，采用“黨內(nèi)法規(guī)”來指稱?這種改變可能會(huì)帶來一個(gè)疑惑——國法之外還有“黨法”，那么“黨法”與國法是什么關(guān)系?在中國話語體系中，含有“法”字的稱謂通常還有“王法”和“家(族)法”。中國歷史清晰展現(xiàn)了一個(gè)基本事實(shí)，即傳統(tǒng)中國社會(huì)的王法就是國法，所謂“法自君出”;而傳統(tǒng)社會(huì)的家(族)法在其調(diào)整范圍內(nèi)，同樣有著與國法近似甚至同等的效力。在這樣的話語文化傳統(tǒng)下，“黨內(nèi)法規(guī)”稱謂的使用，必然首先要澄清“黨法”與國法的關(guān)系問題。

從《決定》全文分析看，可以明確下列幾點(diǎn):

第一，“黨法”與國法適用對(duì)象和范圍不同。黨法的外延是以黨章為首的調(diào)整黨內(nèi)活動(dòng)的各種規(guī)則。如《決定》指明:“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行?！h的紀(jì)律是黨內(nèi)規(guī)矩?！边@界定了黨法的適用對(duì)象是全體黨員，適用范圍是黨內(nèi)活動(dòng)。國家法律是針對(duì)不特定的所有公民依照屬地原則為主結(jié)合屬人原則和保護(hù)主義原則確定適用范圍和對(duì)象。但即使如此，由于黨員身兼兩重身份，既是公民又是黨員，受“黨法”和國法同時(shí)約束。在此情行下，“黨法”與國法發(fā)生交叉。故而《決定》指出，要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

第二，“黨法”與國法應(yīng)該同樣堅(jiān)持“法的形式理性”?！稕Q定》提出要“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”，就這一點(diǎn)看，筆者認(rèn)為之所以要用“黨內(nèi)法規(guī)”稱謂“黨內(nèi)規(guī)矩”，是因?yàn)椤胺ǖ男问嚼硇浴碧卣鲬?yīng)該為黨內(nèi)規(guī)范建設(shè)所吸取。中國共產(chǎn)黨已有百年的建黨歷史，現(xiàn)有八千五百多萬黨員，這樣一個(gè)龐大的執(zhí)政黨，其黨內(nèi)規(guī)矩不說汗牛充棟，也已然不少。而且，黨內(nèi)規(guī)范生成、修改、廢止的程序化、黨內(nèi)多種規(guī)范的體系化、制度化處于起步階段，整個(gè)黨內(nèi)規(guī)范體系不能不說存在許多問題。倘若黨內(nèi)規(guī)范該公開的卻沒有公開或公開度不夠，如何約束規(guī)范黨員?倘若黨內(nèi)規(guī)范規(guī)定的過于籠統(tǒng)、模糊，無法給黨員行為以明確清晰的指引，黨員又該如何遵守?倘若不同時(shí)期就相同事項(xiàng)做出來的規(guī)定相互沖突，黨員又該如何選擇?當(dāng)我們用“國法”的形式合理性要求去檢省黨內(nèi)規(guī)范的狀況時(shí)，必然推動(dòng)“黨內(nèi)規(guī)范”的制度化建設(shè);只有黨內(nèi)規(guī)范在形式合理性方面做到位了，從嚴(yán)治黨才能有有力的規(guī)范支撐。

第三，在實(shí)質(zhì)合理性上，“黨法”在不違背國法基本原則精神的前提下，可以為黨員創(chuàng)設(shè)比國法為一般公民所設(shè)定的法律義務(wù)更高的義務(wù)。《決定》指出，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己”。比如，2003年12月31日頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第77條規(guī)定不許黨員經(jīng)商辦企業(yè)，不許黨員個(gè)人違反規(guī)定買賣股票或者進(jìn)行其他證券投資，不許黨員從事有償中介活動(dòng)以及在國(境)外注冊(cè)公司或者投資入股，等等。政黨為什么有權(quán)為黨員創(chuàng)設(shè)高于法律的義務(wù)?創(chuàng)設(shè)這種高于法律的義務(wù)有沒有底線呢?

埃德蒙·柏克認(rèn)為，“政黨就是大家基于一致同意的某些特殊原則，并通過共同奮斗來促進(jìn)國家利益而團(tuán)結(jié)起來的人民團(tuán)體”?！啊h都會(huì)公開宣布，其首要目的是謀求一切正當(dāng)手段，使持此種政見者獲取某種條件，從而使他們得以借助國家的一切權(quán)力和權(quán)威，將其共同方案付諸實(shí)施?！闭h“把追求公職看作第一需要，不是為了謀求職薪，而是為了占據(jù)強(qiáng)大的政府堡壘，去實(shí)施他們有益的計(jì)劃”。①［英］埃德蒙·柏克:《自由與傳統(tǒng)》，蔣慶、王瑞昌譯，商務(wù)印書館2001年版，第147-149頁。一個(gè)人之所以成為黨員，邏輯前提是他或她認(rèn)同政黨的政治信念和目標(biāo)，并自愿為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而竭盡全力。很顯然，如果黨內(nèi)規(guī)范遵循了現(xiàn)代法的形式理性要求，所有的黨員義務(wù)都預(yù)先周知于眾，一個(gè)人是否自愿接受這些甚至比法律要求還高的義務(wù)，完全由其自主決定。一旦其自愿爭取并獲得黨員身份，那一刻也就是其承諾遵守政黨章程和規(guī)范義務(wù)的時(shí)刻。在作為黨派成員期間，由新規(guī)范所創(chuàng)設(shè)的新義務(wù)的正當(dāng)性，同樣受制于黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢相應(yīng)的民主程序、形式合理性等。

另外，現(xiàn)代法律經(jīng)過長期的發(fā)展，形成了被廣為認(rèn)可的基本原則、精神和價(jià)值準(zhǔn)則，尤其其中具有一般公理意義的部分，對(duì)任何國家都構(gòu)成制約，也成為基本人權(quán)保障的根據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)設(shè)的黨員義務(wù)，即使比法律義務(wù)再嚴(yán)格，也不應(yīng)突破這些公理性的價(jià)值準(zhǔn)則。比如，正在醞釀制定的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件辦理工作條例》，無論對(duì)黨內(nèi)腐敗分子怎樣的深惡痛絕，無論貫徹“從嚴(yán)治黨”的方針有多迫切，在黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)辦案程序中都不可以允許“一個(gè)人成為自己案件的法官”，都應(yīng)恪守“不得刑訊逼供”等正當(dāng)程序原則。這即所謂“黨法”不得違背國法的基本原則精神。

最后，比較國法而言，“黨法”必須創(chuàng)新自我實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制。《決定》指出，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。任何規(guī)范都有保障自我實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，比如，國法靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施;道德靠社會(huì)輿論或內(nèi)心自省等保障實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力很大程度上依賴于其是否有恰當(dāng)?shù)淖晕覍?shí)施保障機(jī)制?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等對(duì)“黨法”的實(shí)施保障都有所規(guī)定。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)黨員的紀(jì)律處分有五類:警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍。此外，2014年1月中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第59條規(guī)定:“引咎辭職、責(zé)令辭職和因問責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)。同時(shí)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行?！痹摋l文通過對(duì)干部任用的限制性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員行為的間接指引，約束在職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)守黨紀(jì)。然而，在實(shí)踐中，引起人民群眾不滿的恰恰是有些受了黨紀(jì)處分的領(lǐng)導(dǎo)干部“悄然”復(fù)出，此條規(guī)定的限制效果存疑。而比照一下《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員處罰種類目前有六種，警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除，公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級(jí)別，其中受記過和記大過、降級(jí)、撤職處分的不得晉升工資檔次，受撤職處分的還要按照規(guī)定降低級(jí)別，受到開除處分的以后則不得再錄用為公務(wù)員。那么，是否可以在黨紀(jì)的警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍適用中，也考慮設(shè)計(jì)“達(dá)到某種違紀(jì)程度的，永不錄用為領(lǐng)導(dǎo)干部”這種保障機(jī)制呢?習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“不能把紀(jì)律作為一個(gè)軟約束或是束之高閣的一紙空文?！笨傊挥胁粩嘀铝τ凇包h法”自身的實(shí)施保障機(jī)制創(chuàng)新，健全不敢違紀(jì)的防范機(jī)制、違反黨紀(jì)的懲戒機(jī)制，完善黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督體系，“黨法”才不會(huì)成為紙老虎、稻草人。

三、縱向場域的依憲執(zhí)政以及憲法規(guī)范

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)建立在堅(jiān)持依法治國、人民當(dāng)家作主與黨的領(lǐng)導(dǎo)三者有機(jī)統(tǒng)一基礎(chǔ)上。從執(zhí)政的視角，《決定》指出，堅(jiān)持依法治國，首先要堅(jiān)持依憲治國;堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。那么，憲法規(guī)范體系自然是依憲執(zhí)政的重要規(guī)范依賴。

從歷史上看，憲法是近代西方民主法治發(fā)軔的伴生物，無論以不成文還是成文的形式表達(dá)，其都是衡量一個(gè)國家是否是法治國家的形式標(biāo)準(zhǔn)?！安徽摳鞣N憲法可能以什么樣的形式出現(xiàn)，也不論它們的實(shí)質(zhì)是什么，憲法的目的總是要包含一些指明政治行為的某種方式和對(duì)政治制度采取某種態(tài)度的要求?！雹伲酆桑莺嗬し丁ゑR爾賽文等:《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第272頁。憲法得以自立的“制約權(quán)力，保障權(quán)利”兩塊基石，是法治與人治區(qū)分的界限。中國的憲法同樣是國家建構(gòu)的最高依據(jù)，是人民當(dāng)家作主的主體地位以及國家機(jī)構(gòu)權(quán)力來源的唯一依據(jù)。但是，有憲法并不等于有法治。從依法治國的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)看，憲法必須具有與其根本大法地位相匹配的實(shí)效和權(quán)威。

我國是后發(fā)現(xiàn)代化國家，政府主導(dǎo)型的現(xiàn)代國家建構(gòu)路徑，使憲法文本與憲法實(shí)質(zhì)功能與權(quán)威并沒有在時(shí)間上完全同步。簡言之，執(zhí)政黨率領(lǐng)全國人民可以而且實(shí)際上自覺設(shè)計(jì)制定出了憲法文本，但憲法實(shí)際運(yùn)行狀況與文本宣示之間卻存在不小距離?！皸l文的規(guī)定是一回事，法律的實(shí)施又是一回事……社會(huì)現(xiàn)實(shí)與法律條文之間，往往存在著一定差距”，②瞿同祖:《中國法律與中國社會(huì)》(導(dǎo)論)，中華書局2003年版，第2頁。憲法效力并不匹配于憲法實(shí)效。例如，盡管憲法文本上宣示“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！钡珜?shí)踐中，政府、法院、檢察院、軍隊(duì)等爆出違法亂紀(jì)的大案和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違法案例的數(shù)量在逐年上升?！胺杀仨毜玫阶袷兀駝t形同虛設(shè)?！睉椃ㄌ热裘麑?shí)不符，無法兌現(xiàn)執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的承諾，這不僅會(huì)極大地削減憲法本身的權(quán)威度，也會(huì)極大損傷黨的威信，損害黨的執(zhí)政合法性。

在建國初期，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是通過“沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國”的事實(shí)邏輯獲得的。近代一百多年風(fēng)云詭譎的歷史，多種社會(huì)力量輪番登上歷史舞臺(tái)，或多或少都曾有機(jī)會(huì)來“執(zhí)政”，但只有中國共產(chǎn)黨通過艱苦卓絕的斗爭，取得新民主主義革命最終勝利，建立了新中國?！爸挥泄伯a(chǎn)黨，建立了新中國”，這是中國各族人民從一百多年來的歷史中看到的鐵的事實(shí)。改革開放以來，尤其是鄧小平南巡講話對(duì)社會(huì)主義理論的創(chuàng)造性發(fā)展，黨的執(zhí)政合法性逐步轉(zhuǎn)化為一種績效合法性。質(zhì)言之，黨的執(zhí)政正當(dāng)性定位于黨所領(lǐng)導(dǎo)下的國家的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、國防能力等?！耙粋€(gè)國家的政黨制度，是否能促進(jìn)和保障生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得成就和人民生活水平的提高，是考察其是否具有合理性、優(yōu)越性的重要標(biāo)志。衡量政黨制度成功與否不是看它從理論上說的民主程度如何，而應(yīng)當(dāng)看它在實(shí)踐中的作用。”③周淑真:《政黨和政黨制度比較研究》，人民出版社2000年版，第337頁?？冃胶戏ㄐ砸呀?jīng)不同于此前的事實(shí)邏輯，因?yàn)槿魏我粋€(gè)政黨如果僅僅是躺在過去的功勞薄上沾沾自喜，而不顧及人民的物質(zhì)文化需求，不致力于改善人民的生活水準(zhǔn)和權(quán)利享有等，是很難維系執(zhí)政地位的。然而，績效式合法性論證，也有其自身的局限性。倘若一旦政績表現(xiàn)不良，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、社會(huì)危機(jī)處理不當(dāng)?shù)?，就可能?huì)引發(fā)民眾不滿，甚至引發(fā)執(zhí)政危機(jī)。所以，有人指出“我國的改革能否順利進(jìn)行、我國民眾對(duì)于改革能否繼續(xù)給予支持，很大程度上取決于改革能否給多數(shù)民眾帶來利益，能否使絕大多數(shù)民眾的生活水平繼續(xù)保持上升趨勢”。④李培林等:《中國社會(huì)分層》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第54頁。換句話說，改革沒有績效，民眾就很難對(duì)改革的正當(dāng)性認(rèn)可。相應(yīng)地，作為改革發(fā)起者、推動(dòng)者的執(zhí)政黨執(zhí)政合法性就會(huì)受到質(zhì)疑，甚至引發(fā)危機(jī)。但是，在當(dāng)今世界，是否能夠以及怎樣始終保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展在理論上都是一個(gè)難題，更不要說如何實(shí)踐了。在社會(huì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，改革已進(jìn)入深水區(qū)情形下，為何以及如何堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是需要再進(jìn)一步證立的。

很明顯，依憲執(zhí)政強(qiáng)調(diào)一個(gè)國家的執(zhí)政黨要在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的國家法律體系內(nèi)展開活動(dòng)，憲法實(shí)質(zhì)上成為約束包括執(zhí)政黨在內(nèi)的所有社會(huì)集團(tuán)行為的準(zhǔn)則。此際，執(zhí)政的合法性就建立在執(zhí)政黨始終以建立在民主基礎(chǔ)上的、反映為民意的憲法法律為根據(jù)來領(lǐng)導(dǎo)國家和人民——憲法的正當(dāng)性即決定了“依憲執(zhí)政”的合法性。這種“依憲執(zhí)政”合法性來源不是政黨連同國家一起做出的發(fā)展承諾，由此避免了績效合法性的難題，而且，即使出現(xiàn)執(zhí)政失誤，由于是在嚴(yán)格“依憲執(zhí)政”情況下發(fā)生的，依然可以通過完善憲法實(shí)施保障機(jī)制以及及時(shí)制定、修改、廢止、補(bǔ)充法律等措施來彌補(bǔ)，而不會(huì)引發(fā)執(zhí)政黨執(zhí)政合法性危機(jī)。是故，此次《決定》明確提出，各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。

然而，僅僅要求執(zhí)政黨認(rèn)識(shí)到憲法價(jià)值是不夠的，事實(shí)上，倘若沒有憲法規(guī)范的真正實(shí)施，所謂的憲法意識(shí)也會(huì)因無所憑依而流于虛假。筆者看來，本次《決定》提出的健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨依憲執(zhí)政的最具價(jià)值的部分。只有有了健全科學(xué)的憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，任何違反憲法的行為才能夠得到及時(shí)追究和糾正，憲法的權(quán)威才不是“紙上談兵”;憲法越是回歸其根本大法的本位，越是發(fā)揮其最高法律效力，黨越可能“依憲執(zhí)政”，從而不斷鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

《決定》已經(jīng)明確設(shè)立每年十二月四日為國家憲法日，要求建立憲法宣誓制度。國家憲法日的設(shè)立重點(diǎn)在于對(duì)社會(huì)公眾宣傳憲法，廣泛培育憲法意識(shí);憲法宣誓制度①自1919年德國《魏瑪憲法》首次確認(rèn)就職宣誓制度以后，很多國家如德國、意大利、新加坡、芬蘭、希臘、荷蘭、葡萄牙、南非等國的憲法中都明確規(guī)定，官員任職前要進(jìn)行忠于憲法的宣誓。在142個(gè)有成文憲法的國家中，規(guī)定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)。針對(duì)國家公職人員，通過儀式的象征功能，重在樹立憲法權(quán)威，喚起對(duì)憲法的崇敬感。但是，法律權(quán)威的形成是多維立體的系統(tǒng)工程。儀式既無法化身為物質(zhì)支撐，亦不能替代制度保障，切不可高估儀式的功能。在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略中，如何結(jié)合我國國情，創(chuàng)造性的推進(jìn)憲法實(shí)施和監(jiān)督體制機(jī)制，落實(shí)憲法規(guī)范效力?在筆者看來至少需要繼續(xù)研討下述議題:

課題之一，憲法訴訟意義上的憲法實(shí)施。憲法的權(quán)威性和生命力在于實(shí)施。在中國，憲法實(shí)施最普遍的方式被認(rèn)為是國家立法機(jī)關(guān)依照職權(quán)和程序，將憲法原則精神貫徹到具體的立法實(shí)踐中，然后通過法律實(shí)施，如政府依法行政、法院依法審判，從而實(shí)現(xiàn)憲法的目的?！熬蛻椃▽?shí)施而言，法治原則要求這些條文必須先由代議機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為法律。若不通過直接適用法律來間接適用憲法，依憲治國和依憲審判就毫無意義，甚至淪落成濫權(quán)的托詞?！雹诘孕〔?《代議機(jī)關(guān)至上，還是司法化》，《中外法學(xué)》2006年第4期。這屬于典型的間接實(shí)施憲法方式。然而，這種憲法的間接實(shí)施，仍然不能解決下列難題:一是將憲法僅僅作為立法的根據(jù)，倘若沒有相應(yīng)地設(shè)置科學(xué)的程序和機(jī)構(gòu)來審查立法是否違憲以及配置相關(guān)糾正辦法或救濟(jì)措施，那憲法實(shí)質(zhì)上就面臨未被實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn);二是憲法作為綱領(lǐng)性的、原則性的、根本性的規(guī)范體系，在通過法律、行政法規(guī)等法源形式間接實(shí)施過程中，難免會(huì)有所遺漏。因?yàn)椤八袘椃▋?nèi)容都應(yīng)該得到具體化”這個(gè)命題僅僅是一個(gè)規(guī)范命題，而不是一個(gè)事實(shí)命題;三是對(duì)“憲法是綱領(lǐng)性的、原則性的、根本性的規(guī)范體系”的判斷必須從兩個(gè)方面去看，一方面我們承認(rèn)憲法作為根本大法，比較普通法律的確擁有這些基本特征。另一方面，我們必須承認(rèn)憲法有其實(shí)體內(nèi)容，尤其是關(guān)于公民的基本權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，大部分以是明確而具體的授權(quán)性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范來表述的。這些憲法規(guī)范與民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范一樣，完全可以成為訴訟的大前提。

如此，憲法直接實(shí)施方式——憲法訴訟就顯得十分重要。在我國，雖然社會(huì)實(shí)踐方面已經(jīng)出現(xiàn)過幾起憲法案件，但總體上，“法院受理或不受理提出的憲法方面的案件，具有很大的偶然性，盡管不斷有人因自己的憲法權(quán)利被侵犯而向法院尋求司法救濟(jì)，但是實(shí)際上法院通常會(huì)將這些案件拒之門外，法官在審理案件時(shí)，也總是竭力避免出現(xiàn)憲法問題”③高鴻鈞等:《法治:理念與制度》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第569頁。。本次《決定》在推進(jìn)憲法直接實(shí)施方面雖然沒有具體舉措，但《決定》傳達(dá)了明確的“加強(qiáng)憲法實(shí)施”的信號(hào)，并重申“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正?！币?yàn)楝F(xiàn)行《憲法》第5條即規(guī)定:一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。雖然該如何追究和糾正違反憲法規(guī)范的行為，語焉不詳，但至少可以推導(dǎo)出并非是禁止“憲法規(guī)范具有可訴性”。實(shí)際上，如何立足于已經(jīng)出現(xiàn)的偶然、零散的憲法訴訟案件，探索體系化的憲法訴訟程序、制度建構(gòu)，是全面推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)，也是落實(shí)依憲執(zhí)政的重要條件。

課題之二，程序優(yōu)化視角的憲法監(jiān)督。一方面要有憲法實(shí)施的完整途徑，另一方面要有保障憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。憲法解釋和監(jiān)督模式通常有兩種，一種是將憲法解釋權(quán)和監(jiān)督權(quán)授予最高立法機(jī)關(guān)，比如我國;另一種是將權(quán)力授予特定機(jī)構(gòu)，如憲法法院、特定司法機(jī)關(guān)等。第一種憲法監(jiān)督模式面臨的一個(gè)首要難題是，作為最高立法機(jī)關(guān)本身既是憲法監(jiān)督者也是法律制定者。當(dāng)全國人大及其常委會(huì)制定的法律涉嫌違反憲法時(shí)，該如何落實(shí)監(jiān)督，保障監(jiān)督效果?這也是國內(nèi)有主張專門憲法監(jiān)督模式的一個(gè)強(qiáng)有力理由。然而，一個(gè)國家采納何種憲法監(jiān)督模式，涉及到該國家整個(gè)權(quán)力體系配置、協(xié)調(diào)問題，以及整個(gè)法治民主傳統(tǒng)、民族文化心理等方方面面的問題。盡管學(xué)術(shù)界在憲法監(jiān)督問題上爭論很多，但主流的立場還是認(rèn)為像美國那種由聯(lián)邦最高法院行使違憲審查的模式，因其與我國整體的國家體制以及人民代表大會(huì)制度不相容，很難成為時(shí)下首要考慮的方案。從《決定》也可以看出，堅(jiān)持現(xiàn)有的憲法監(jiān)督框架，全國人大及其常委會(huì)具有最高的憲法監(jiān)督權(quán)，同時(shí)指明了推進(jìn)憲法監(jiān)督制度化的努力方向——要健全監(jiān)督機(jī)制和程序。

在現(xiàn)代社會(huì)，程序的價(jià)值已經(jīng)越來越為人們所認(rèn)識(shí)和接受。再好的憲法監(jiān)督規(guī)范，如果缺少具體的程序規(guī)定和具體的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的支撐，就會(huì)使憲法監(jiān)督停留在紙上，流于具文。比如，《決定》中提出，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。實(shí)踐中，對(duì)備案的規(guī)范性文件，如何發(fā)現(xiàn)其涉嫌違憲違法，這屬于備案審查啟動(dòng)程序;啟動(dòng)后，全國人大開會(huì)期間如何審查，期限多長，是否要聽證，是否許可被審查文件制定主體抗辯;全國人大閉會(huì)后人大常委會(huì)面對(duì)的若是全國人大制定的法律，該怎么處理?規(guī)范性文件審查完畢后，結(jié)論如何做出?表決方式、表決原則、表決結(jié)果的公布，等等。失去了程序依托，憲法監(jiān)督將是一紙空文。但是，在我國，傳統(tǒng)法律文化中并沒有過多重視程序的思想資源。近年來司法領(lǐng)域的程序正義問題雖然已獲得更多注意，但憲法監(jiān)督領(lǐng)域還是少有程序關(guān)切。比如，對(duì)國務(wù)院的行政法規(guī)、省級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、民族自治地方制定的自治條例，單行條例的合憲性審查上目前仍沒有任何程序性的規(guī)定。因此，必須改變這種狀況，從創(chuàng)新憲法監(jiān)督機(jī)制和程序視角，著力完善我國的憲法監(jiān)督制度。

四、結(jié)語

人是規(guī)范性的存在，國家治理同樣是謀求使人們服從規(guī)則治理的事業(yè)。全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基本原則，一方面要求執(zhí)政黨本身必須是經(jīng)得起歷史和人民檢驗(yàn)的“偉大的黨”，必須以更高的道德水準(zhǔn)和義務(wù)要求鍛造錘煉自身，“黨法”既是高于國法的內(nèi)部治理規(guī)范體系，又是必須堅(jiān)守現(xiàn)代法律基本道德正當(dāng)性底線的內(nèi)部規(guī)則。另一方面，依法治國首先意味著黨要受法律的約束。“因?yàn)?，在專制國家中國王就是法律，同樣地，在自由國家中法律也?yīng)該成為國王，而且不應(yīng)該有其他例外。”①［美］潘恩:《常識(shí)》，何實(shí)譯，華夏出版社2004年版，第56頁。依法執(zhí)政是依法治國的基本內(nèi)容，更是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提。必須使憲法規(guī)范真正地具有最高效力，真正地約束權(quán)力，當(dāng)然也包括約束執(zhí)政權(quán)。

(責(zé)任編輯:張婧)

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1003-4145［2015］01-0031-06

2014-12-01

趙樹坤，女，西南政法大學(xué)教授，重慶梁平法院院長助理，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、人權(quán)法學(xué)。