人民團體在中國協(xié)商民主中的作用

劉冰 布成良

(山東廣播電視大學 經(jīng)濟管理學院，山東 濟南250014;江蘇省委黨校法政部，江蘇 南京 210013)

人民團體在中國協(xié)商民主中的作用

劉冰 布成良

(山東廣播電視大學 經(jīng)濟管理學院，山東 濟南250014;江蘇省委黨校法政部，江蘇 南京 210013)

中國的協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨人創(chuàng)造的社會主義民主政治的特有形式。它與西方協(xié)商民主主要是在制度基礎(chǔ)、協(xié)商民主本質(zhì)、協(xié)商民主主體和協(xié)商形式多元化有根本不同。推進中國協(xié)商民主發(fā)展，不能照搬西方理論，而應(yīng)從中國的實際出發(fā)，充分發(fā)揮人民團體的作用，反映民意、集中民智、凝聚民心。人民團體的協(xié)商民主既不同于人民政協(xié)的政治協(xié)商，又不同于基層的民主協(xié)商。其協(xié)商的主要內(nèi)容是就群眾利益的實際問題與有關(guān)部門的廣泛協(xié)商。人民團體既有國家屬性，又有社團性質(zhì)。為此必須去除人民團體的“行政化”趨向。把人民團體變?yōu)槊褚獗磉_機構(gòu)。

協(xié)商民主;特殊性;人民團體;改革

習近平《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》中指出:“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。”①習近平:《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《中國政協(xié)》2014年第18期。中國的協(xié)商民主走的是一條從實踐到理論，在實踐過程中建構(gòu)民主理論的道路。因此，它從一開始就體現(xiàn)了理論與實踐的高度統(tǒng)一，具有強大的生命力和影響力。

一、中國協(xié)商民主的特點

中國社會主義協(xié)商民主制度的確立，是歷史的必然選擇。它與西方協(xié)商民主存在根本不同，其主要區(qū)別有以下三點:

第一，國家層面的協(xié)商民主是中國民主政治的鮮明特點。中國雖然沒有西方那一套成熟的協(xié)商民主理論，但具有豐富的、多層次的體現(xiàn)協(xié)商民主特征的社會主義民主制度和政治實踐，最早從國家制度上確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度，這就是具有中國特色的協(xié)商民主制度。近代以來，中國社會形成了中國共產(chǎn)黨、中國國民黨兩大主要政黨以及介于兩者之間所謂“中間力量”的各民主黨派，共產(chǎn)黨與國民黨在國家前途與命運的問題上政治主張不同，政權(quán)建設(shè)性質(zhì)也截然不同。中國當時是半殖民地半封建的國家，只能建立第三種形式。早在抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在延安革命根據(jù)地就創(chuàng)造了“三三制”政權(quán)建設(shè)形式，即“在組織形式上，無論行政機關(guān)或民意機關(guān)，共產(chǎn)黨員只占三分之一或少于三分之一，進步勢力占三分之一，中間勢力占三分之一”②《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第8頁。?！叭啤睘榭谷彰褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線的實現(xiàn)提供了可行的政權(quán)形式，但“三三制”民主是通過平等、普遍、直接的民主選舉產(chǎn)生的，但它與西方民主理論截然不同，因為中共中央專門規(guī)定了共產(chǎn)黨員在政權(quán)內(nèi)不得在人數(shù)上占優(yōu)勢，只能占三分之一，在法律條文和具體實施過程中做此規(guī)定是違背自由平等的民主選舉原則的。歷史實踐證明，“三三制”是符合當時中國實際的民主制度，它既動員起自己最忠實的支持者如貧農(nóng)積極參與選舉，又通過鼓勵“進步人士和走中間道路者”更多地進入?yún)⒆h會和政府?！叭啤背删土酥袊伯a(chǎn)黨與民主黨派的制度性合作的歷史佳話，使統(tǒng)一戰(zhàn)線正式化、擴大化，使陜甘寧邊區(qū)政府具有廣泛群眾基礎(chǔ)。在解放戰(zhàn)爭時期，我黨進一步在政治上積極團結(jié)各民主黨派，與各民主黨派的并肩作戰(zhàn)，為結(jié)束國民黨一黨專政而共同斗爭。1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議(簡稱人民政協(xié))第一屆全體會議勝利召開，不僅通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，而且通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會，這標志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度正式確立。從此，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派和無黨派人士共同擔負起管理國家事務(wù)的重任，將中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性確立在包括各階級、各黨派聯(lián)合組成的人民民主的基礎(chǔ)上。

由此可以看出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度，不是人為安排的結(jié)果，而是中國革命和國家建設(shè)的歷史產(chǎn)物。中國共產(chǎn)黨與民主黨派的合作關(guān)系，不是基于民主理論需要，而是民主建國的實踐必然，中國所建立的人民民主政權(quán)，既不同于西方輪流執(zhí)政的多黨制，也不同于前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨以及其他一黨獨裁制。其基礎(chǔ)是“一黨領(lǐng)導、多黨合作”。中華人民共和國的誕生，就是多黨合作與政治協(xié)商的產(chǎn)物，在建國初中央人民政府6名副主席中，有共產(chǎn)黨3人，民主黨派和無黨派3人;政務(wù)院4個副總理中，有2人是民主黨派或無黨派人士;政務(wù)院下屬34個機構(gòu)的109個正副職位中，民主人士有49個，其中15個是正職，占三分之一。1954年人民代表大會制度確立后，毛澤東認為人民政協(xié)仍有繼續(xù)存在的必要性，“通過政協(xié)容納許多人來商量事情很需要”。強調(diào)人大召開后政協(xié)主要有協(xié)商國際問題、協(xié)商候選名單、提意見、調(diào)整關(guān)系、學習等五項任務(wù)。1956年我國社會主義改造基本完成后，毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出了中國共產(chǎn)黨與各民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”的方針。改革開放后，尤其是20世紀90年代后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度作為一項基本的政治制度，寫入憲法，協(xié)商民主步入制度化、規(guī)范化發(fā)展階段。

因此，與西方協(xié)商民主更多地是為了解決代議民主的制度性缺陷而進行的學理研究不同，中國協(xié)商民主更多地是國家層面的基本政治制度建設(shè)。西方協(xié)商民主主要是指公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活的一種形式。我國人民政協(xié)從1949年成立至今，經(jīng)歷了一個從“代行全國人民代表大會職權(quán)”到“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，再到“中國特色社會主義政治體制的重要組成部分”的變遷過程，實質(zhì)上是人民民主的實踐過程。盡管多黨合作制在實踐中的運轉(zhuǎn)并不如意，在“文革”期間甚至一度被廢棄。但中國協(xié)商民主制度，能在考慮公共利益的基礎(chǔ)上為不同利益群體提供博弈的機會，為公民的廣泛參與搭建開放的平臺，從而能夠在現(xiàn)代化發(fā)展過程中為民族團結(jié)與國家穩(wěn)定提供了重要的制度基礎(chǔ)。

第二，協(xié)商民主與選舉民主都是我國人民民主的重要形式，協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合是我國民主的一大亮點。

自由競爭性的選舉是民主政治最重要的特征，西方國家強調(diào)“沒有選舉就沒有民主”，特別是把允許反對派的合法存在作為民主的一個基本特征。因而西方國家普遍實行多黨制、兩黨制，為了竟取選票而成為執(zhí)政黨，各個政黨在競選中不擇手段、相互攻訐，由議會形式來支撐的民主也就成了選票民主。美國兩院議員和總統(tǒng)的選舉，實際上日益成為有錢人的游戲，變?yōu)樯贁?shù)有錢人的民主(甚至有人把選舉稱之為“錢舉”，民主為“錢主”)。正是針對選舉民主的缺憾，當代西方協(xié)商民主在對自由民主理論和實踐的批判過程中興起。

與西方民主的性質(zhì)不同，我們黨始終高揚人民民主的旗幟。早在江西革命根據(jù)地建設(shè)時期就明確規(guī)定:“蘇維埃是群眾自己管理自己生活的政權(quán)，選舉蘇維埃代表是群眾最重要的權(quán)利?！雹佟睹珴蓶|農(nóng)村調(diào)查文集》，人民出版社1982年版，第297頁。社會主義制度確立后，我國政治制度的設(shè)置原則，延續(xù)了馬克思、列寧的思想，不用西方的議會民主制，而是用全體人民掌握國家權(quán)力的民主集中制，在國家政治制度上設(shè)置了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，管理國家和社會。同時，我國又在社會主義民主實踐過程中逐步形成了選舉民主和協(xié)商民主兩種民主的重要制度和實現(xiàn)形式。2006年2月，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》指出，“人民通過選舉，投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！蔽覈纳鐣髁x民主既離不開選舉，也少不了協(xié)商，政協(xié)協(xié)商民主與人大選舉民主之間不是替代、超越關(guān)系，而是平等、平行的關(guān)系。兩者互相補充，共同體現(xiàn)社會主義民主的廣泛性和真實性。

第三，中國的協(xié)商民主具有主體多元性和形式多樣性。

人民群眾是我們國家和社會的主人，人民之間不存在根本的利益沖突，實現(xiàn)人民的民主權(quán)利沒必要對不同的“人民代表”進行“你死我活”的選擇。中國的協(xié)商民主以社會主義制度為政治基礎(chǔ)，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導力量，從各方面保證廣大人民群眾根本利益的實現(xiàn)，集中體現(xiàn)了人民當家作主的本質(zhì)要求。

當前我國改革發(fā)展進入攻堅期，經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，又迫切需要對人民群眾的具體利益和共同關(guān)注的問題進行充分協(xié)商。人民群眾中的各個階層、各個團體都應(yīng)該有權(quán)利參與到政治協(xié)商之中，共商大政方針，建言獻策，凝聚共識。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，協(xié)商民主的組織和團體也在不斷變化和發(fā)展。參與協(xié)商的主體除了八大民主黨派之外，還包括代表社會多元結(jié)構(gòu)和多元利益訴求的組織和團體。協(xié)商民主呈現(xiàn)出多層次性，不僅體現(xiàn)在以人民政協(xié)為重點的政治制度上，參與政治協(xié)商的界別也不斷增加;而且還體現(xiàn)在協(xié)商的渠道多樣化，中共中央近日印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出:“重點加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商。”構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系①中共中央:《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，《人民日報》2015年2月9日。。同時，協(xié)商民主的形式多樣，要有序組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商等，拓展協(xié)商民主形式，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。

二、人民團體協(xié)商民主的渠道和內(nèi)容

我國社會主義協(xié)商民主已經(jīng)取得了重要進展，但與人民群眾日益增長的民主需求相比還有一定的差距，亟待在理論和實踐方面進一步研究、探索和發(fā)展。目前學術(shù)界對協(xié)商民主進行了很多有價值的研究。但人民團體在協(xié)商民主中的地位與作用仍未受到理論界的關(guān)注與研究。本文對人民團體進行專門性研究，以鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，拓展民主渠道，提升中國民主發(fā)展的道路自信與制度自信。

1．人民團體協(xié)商的層級

人民團體一般是指各工商聯(lián)、各級青、工、婦等群眾團體，是人民政協(xié)的界別組織。人民團體的協(xié)商民主既不同于人民政協(xié)的政治協(xié)商，又不同于基層民主協(xié)商。政治協(xié)商多在國家政治生活層面，主要是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的協(xié)商和各界代表人士的協(xié)商，協(xié)商的內(nèi)容主要是關(guān)系國家全局和地方事務(wù)的一些重大問題等。而基層協(xié)商主要存在社會自治領(lǐng)域，如鄉(xiāng)村基層民主和城市社區(qū)自治。主要有民主聽(議)證會、民主懇談會、社區(qū)論壇等方式，其中浙江溫嶺的民主懇談會影響較大，由鄉(xiāng)、村干部面對面與村民共同商討和決定村務(wù)大事。人民團體的協(xié)商主要發(fā)生在政府治理領(lǐng)域，是介于政治協(xié)商與基層協(xié)商之間的中間層次，是我們黨所要“建立社會協(xié)商對話制度”。

2．人民團體協(xié)商的內(nèi)容

保證和支持人民當家作主需要充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體作用。一位哲人說過，婦女的發(fā)展水平是衡量社會文明進步的尺度。隨著社會的發(fā)展進步，婦女越來越廣泛地參與到社會生活的各個方面，并在其中發(fā)揮了“半邊天”的巨大作用。中國婦聯(lián)組織是黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶，是黨和政府做好群眾工作的有力幫手。婦聯(lián)在維護婦女兒童合法權(quán)益、維護社會和諧、推動經(jīng)濟社會發(fā)展等方面做了大量工作，尤其在“送溫暖、獻愛心”，評比“五好文明家庭”等活動中具有不可替代的作用和優(yōu)勢。婦聯(lián)組織有健全的自上而下的工作網(wǎng)絡(luò)，但這樣的網(wǎng)絡(luò)并非一旦建立就可以自然運行，而需要不斷扶植，不斷推進，并不斷賦予新的內(nèi)涵。婦聯(lián)組織在協(xié)商民主建設(shè)的新領(lǐng)域，潛力尚未充分彰顯，拓展空間還很大。

中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展使利益格局深刻調(diào)整。對于涉及群眾利益的事情、對社會有重大影響的問題應(yīng)該進行協(xié)商對話。習近平指出:“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！钡塘坑烧l召集、怎樣召集?這不僅關(guān)系到協(xié)商對話的真實性，而且關(guān)系協(xié)商民主的長遠發(fā)展。人民團體對此具有義不容辭的使命，責無旁貸。但從近年來的實踐看，婦聯(lián)等人民團體在社會協(xié)商中的作用微乎其微。正如上海楊浦區(qū)婦聯(lián)的翁文磊所說，“婦聯(lián)作為政治性的群眾組織，有時很難在代表群眾利益和與有關(guān)部門協(xié)調(diào)中找到適當?shù)钠胶恻c，有時往往還讓自己處于兩難境地”。②翁文磊:《關(guān)于婦聯(lián)組織加強民主參與和民主監(jiān)督工作的實踐與思考》http://www．shzgh．org/renda/node4420/node4421/node4425/ u1a1279496．html這是因為，婦聯(lián)類的人民團體具有雙重制度性身份，既有國家屬性，又有社團性質(zhì)。當社會現(xiàn)實需要人民團體扮演的角色與法律制度要求它們扮演的角色沒有沖突時，婦聯(lián)有較大的制度性空間代表和維護人民群眾的具體利益;而當兩種制度性身份存在明顯沖突、需要婦聯(lián)必須扮演國家工具的角色之時，其作用發(fā)揮往往有限。

人民團體的協(xié)商民主，擴展了人民主體性的范疇，它從那種人民直接或間接選舉代表行使公共權(quán)力，發(fā)展為隨時隨地就涉及自身利益的相關(guān)問題同其他政治主體協(xié)商。但在協(xié)商民主實踐中，人民團體在“與誰協(xié)商”“協(xié)商什么”“怎么協(xié)商”等問題上還在探索之中，迫切需要建立完善人民團體參與各渠道協(xié)商的工作機制。

3．提高人民團體的協(xié)商能力和成效

中國許多企業(yè)、事業(yè)單位以及人民團體都具有不同的行政級別，一些組織甚至成為高高在上的“衙門”。政協(xié)不是國家機關(guān)，對此，毛澤東曾做過精辟論述。1954年毛澤東在“關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)”的談話中指出:全國人大是國家的權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院是國家的行政機關(guān)，而政協(xié)隨著第一屆人民政協(xié)歷史任務(wù)的完成，自身也實現(xiàn)了歷史轉(zhuǎn)型，成為全國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、各黨派的協(xié)商機關(guān)?！罢f(xié)是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的，它的成員主要是黨派、團體推出的代表?！雹倜珴蓶|:《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》，載《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第385-386頁。

習近平指出:“人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)，是人民民主的重要形式?！彪S著時代的發(fā)展，現(xiàn)如今人民政協(xié)與人民團體都歸屬于公務(wù)員或參照公務(wù)員系列，獲得國家制度身份屬性。盡管人民政協(xié)不是“權(quán)力機關(guān)”，沒有制定有約束力的決策權(quán)力，仍需要重塑人民政協(xié)內(nèi)部組成的社會屬性，賦予人民政協(xié)組成單位的社會“代表性”，從組織化的功能形態(tài)與“階級的官僚化”的雙重結(jié)構(gòu)慣性中走出來，重新完成其內(nèi)部的制度設(shè)計。

人民團體必須進行改革，以增強生機與活力?，F(xiàn)實生活中，人民團體既沒有一個嚴格的工作領(lǐng)域，又沒有完整的權(quán)限。很多公共事務(wù)它都有所涉及，但多是配角，只能“協(xié)助參與”。要改變這種尷尬的現(xiàn)狀，應(yīng)重點做好以下兩方面工作:

第一，淡化人民團體的“行政化”趨向，把人民團體變?yōu)檩^有影響的民意表達機構(gòu)。許多大城市業(yè)主委員會的做法，可為人民團體的改革提供借鑒。業(yè)主委員會是隨著市場化的改革而崛起的新興事物，住房制度市場化改革后，居民傾其所有而購買的商品房是其核心利益。而房產(chǎn)一旦與開發(fā)商、物業(yè)管理公司等部門發(fā)生利益沖突，如何維權(quán)則成為居民的大難題。由于社區(qū)居委會與居民的利益關(guān)聯(lián)度不高，居委會往往不能有效代表業(yè)主的利益。因此中國許多大中城市的業(yè)主組建業(yè)主委員會來有組織地維護自己的權(quán)益。由于緊密的利益關(guān)聯(lián)，業(yè)主委員會能夠激發(fā)、組織社區(qū)居民政治參與的積極性，較充分表達、協(xié)調(diào)和維護業(yè)主的利益，業(yè)主委員會事實上成為部分社區(qū)居民(業(yè)主)自治組織，客觀上促進城市基層民主的發(fā)展。②布成良:《論人民團體在我國協(xié)商民主中的屬性和內(nèi)容》，《中共天津市委黨校學報》2014年第6期。

第二，暢通參與渠道，提高協(xié)商能力。有些人民團體如婦聯(lián)等習慣層級部署，自我評價，自我欣賞，有些工作自我內(nèi)循環(huán)，在反映群眾呼聲、表達群眾訴求、保障公民權(quán)利、化解社會矛盾、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定等方面有些工作不適應(yīng)、不到位，社會化工作方式運用不夠，個別領(lǐng)導干部參政議政和解決問題的能力不強。為此，要健全人民團體直接聯(lián)系群眾工作機制，不斷提升婦聯(lián)干部的組織能力、對話能力、調(diào)研輿情分析等能力。充分發(fā)揮婦聯(lián)組織等人民團體負責人在黨委、人大、政協(xié)任職的作用，反映人民群眾的需求，運用婦聯(lián)健全的組織網(wǎng)絡(luò)，及時圍繞涉及所聯(lián)系群眾切身利益的問題，牽頭建立社會協(xié)商對話機制，或者由其他人民團體牽頭、婦聯(lián)積極參與的各類社會協(xié)商中開展協(xié)調(diào)工作，不斷拓展聯(lián)系渠道和工作領(lǐng)域，把聯(lián)系服務(wù)新興社會群體納入工作范圍，增強協(xié)商的廣泛性和代表性。在人民內(nèi)部集思廣益、凝聚共識，使國家治理和社會治理具有深厚基礎(chǔ)，推動民生和社會重大問題的解決。

總之，人民團體應(yīng)按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求進行改革，使其了解社情、整合民意，真正成為普通民眾與政府溝通聯(lián)系的橋梁，提升人民團體代表民意、吸納民意、整合民意的民主功能，以平等、包容的協(xié)商民主精神，將體制外民間的政治參與訴求納入到體制內(nèi)釋放，從而提高民主治理質(zhì)量，促進社會和諧發(fā)展，達到社會善治，努力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(責任編輯:張婧)

D613

A

1003-4145［2015］04-0184-04

2015-02-01

劉冰(1961—)，女，山東廣播電視大學教授。布成良(1963—)，男，江蘇省委黨校法政部教授，博士。

本文系國家社科基金重點項目“中國特色社會主義協(xié)商民主制度研究”(項目編號:13AKS004)與江蘇省社科基金項目“社會主義協(xié)商民主制度研究”(項目編號:13WTB01)的階段性成果。