建立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制的思考

一、中央關(guān)于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的規(guī)定要求

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第八十七條規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平。國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦〈關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號）提出，進一步轉(zhuǎn)變政府部門與行政執(zhí)法機構(gòu)的職能和管理方式，實現(xiàn)政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能相對分開，實行綜合行政執(zhí)法；重點在城市管理、農(nóng)業(yè)管理等領(lǐng)域，合并組建綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)〔2008〕17號）明確提出，要繼續(xù)開展相對集中行政處罰權(quán)工作，推進綜合執(zhí)法試點，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，執(zhí)法缺位等問題。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于全面加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實推進綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)政發(fā)〔2008〕2號）明確要求，在全國農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）全部實行綜合執(zhí)法，實現(xiàn)行政處罰職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法文書統(tǒng)一規(guī)范，為農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的順利開展提供有力的組織保障。黨的十八屆四中全會是在我國全面深化改革重要時期召開的一次十分重要的會議，全面推進依法治國，建設(shè)法治政府，對加強農(nóng)業(yè)法治建設(shè)和提高依法行政水平提出了新的更高要求。

二、農(nóng)業(yè)監(jiān)管執(zhí)法工作存在的問題

（一）監(jiān)管難度大。一是農(nóng)資品種多、雜，經(jīng)營網(wǎng)點多、面廣，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)?；潭容^低，一家一戶單獨面向市場，分散經(jīng)營，難以做到“全過程、無縫隙”監(jiān)管。二是部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者法律意識和安全生產(chǎn)意識淡薄，違規(guī)使用或濫用禁限用農(nóng)業(yè)投入品，監(jiān)管任務(wù)加重。

（二）監(jiān)管執(zhí)法力量相對薄弱。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員原來從事的是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，對農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)系統(tǒng)學(xué)習(xí)時間較少，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律知識及相關(guān)的執(zhí)法技能，在具體執(zhí)法過程中仍然存在執(zhí)法人員不善執(zhí)法和不敢執(zhí)法的現(xiàn)象。

（三）存在多部門交叉執(zhí)法現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)執(zhí)法的范圍涉及內(nèi)容多、面廣，在涉農(nóng)管理上，如《農(nóng)藥管理條例》對于農(nóng)藥和農(nóng)藥市場管理規(guī)定，農(nóng)業(yè)、工商、化工、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等部門都有管轄權(quán)。同時，一些綜合法規(guī)如《反不正當(dāng)競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等規(guī)定，工商、質(zhì)監(jiān)等部門也有管轄權(quán)。因此，多部門執(zhí)法機構(gòu)同時涉入，造成交叉執(zhí)法或重復(fù)執(zhí)法。

（四）執(zhí)法主體形象不突出。由于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作起步較晚，依法行政特別是依法治農(nóng)一直沒有引起有關(guān)部門的高度重視，造成農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門難以主動履行法律賦予的職責(zé)和權(quán)力，導(dǎo)致執(zhí)法力度小，執(zhí)法效率低，執(zhí)法主體形象得不到應(yīng)有的體現(xiàn)。

（五）監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費難以有效保障。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作面臨“三農(nóng)”，涉及面廣，工作量大，案件錯綜復(fù)雜，執(zhí)法辦案費用必不可少。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法經(jīng)費不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法市場檢查、專項整治、現(xiàn)場勘驗、交通通訊、辦公條件滯后，都嚴(yán)重制約著執(zhí)法工作的正常開展。

（六）管理相對人和農(nóng)民群眾的法律意識淡薄。在市場檢查過程中，管理相對人受到處罰時，往往以不懂法、不知法為由，推卸責(zé)任，逃避處罰，干擾執(zhí)法工作的正常開展；農(nóng)民群眾的法制觀念不強，自我保護意識差，往往在自己的合法利益受到侵害時不知或不能有效地保護自己的合法權(quán)益。

三、幾點建議

（一）加強法制宣傳教育，提高執(zhí)法水平。一是采取多種形式學(xué)習(xí)法律。充分利用各種教育陣地，按照“六五普法”規(guī)劃、計劃的要求，對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員進行系統(tǒng)的法制教育，不斷增強法律意識和法制觀念。二是建立法律法規(guī)培訓(xùn)制度。要把行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)納入日常管理的范圍，加強對所有行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)。通過法律基本知識的培訓(xùn)，促使其學(xué)法、知法、守法、用法、護法，為嚴(yán)格依法行使農(nóng)業(yè)執(zhí)法職權(quán)奠定良好的基礎(chǔ)。三是形成學(xué)習(xí)法律法規(guī)的良好氛圍。扎實開展普法教育，注重普法效果，除執(zhí)法人員外，其對象應(yīng)包括相關(guān)部門、管理相對人以及廣大人民群眾，在社會上養(yǎng)成崇尚法制、依法行事、自覺履行法定義務(wù)的良好習(xí)慣，為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）加大財政投入，保障監(jiān)管執(zhí)法工作正常開展。把農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，保證人頭經(jīng)費、日常辦公經(jīng)費和執(zhí)法辦案經(jīng)費，建立健全農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法保障體系，配備完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法所必需的儀器設(shè)備，為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法提供必要的物質(zhì)保障。同時，還要妥善解決執(zhí)法人員的待遇、職稱等問題，為執(zhí)法人員創(chuàng)造必須的工作和生活條件，排解其后顧之憂，使執(zhí)法人員能一心一意為農(nóng)業(yè)執(zhí)法盡職盡責(zé)。

（三）加強制度建設(shè)，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為。一是規(guī)范執(zhí)法監(jiān)管行為。建立健全辦案、執(zhí)法人員管理、財務(wù)、執(zhí)法責(zé)任追究等工作制度，保障執(zhí)法水平和效率。二是加大農(nóng)業(yè)違法處罰力度。加強對農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)督抽查和監(jiān)測，對違法行為嚴(yán)罰重罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（四）健全完善執(zhí)法體系，加大執(zhí)法力度。一是結(jié)合政府機構(gòu)改革和行政審批制度改革，推進農(nóng)業(yè)大部門制，整合充實監(jiān)管力量。二是根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十一章第八十七條第三款“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”的規(guī)定，整合農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機除法律法規(guī)授權(quán)以外的各行政處罰職能，成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，明確職能范圍和人員編制配備。集中行使法律賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門承擔(dān)的種子、農(nóng)藥、植物檢疫、土肥、農(nóng)村經(jīng)濟管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)環(huán)保等執(zhí)法職能，以實行名符其實的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。三是整合現(xiàn)有檢測檢驗機構(gòu)。按照優(yōu)化事業(yè)單位資源配置和國家關(guān)于整合一批業(yè)務(wù)相同或相近的檢測檢驗機構(gòu)的要求，將農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機現(xiàn)有的公益性檢測檢驗機構(gòu)、場所、設(shè)備、技術(shù)人員進行整合，為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法提供技術(shù)支撐；同時探索推進檢測檢驗機構(gòu)逐步社會化、市場化。□E：FQJ

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法 體制思考