政府購買社會服務(wù)新模式探索

○洪萍、王菊輝、倪巧英、胡曉亞

政府購買服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種機制，也是創(chuàng)新社會治理工作的重要載體。為進一步推進政府購買社會服務(wù)工作，轉(zhuǎn)變政府職能，上海市奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)以“萬、千、百人”就業(yè)項目轉(zhuǎn)制整合后成立的綜合協(xié)管服務(wù)中心及綜合公益服務(wù)社為典型，在有效整合公共服務(wù)資源、培育和規(guī)范社會組織發(fā)展、提高社會治理科學化水平等方面，積極探索政府購買社會服務(wù)新模式。

一、現(xiàn)狀

莊行鎮(zhèn)共有社會組織109家，其中：區(qū)民政局正式注冊登記的有17家，本鎮(zhèn)自主備案的有92家，共分為民辦非企業(yè)、公益服務(wù)及社會活動團隊三大類，涉及文化、民政、服務(wù)、協(xié)管等領(lǐng)域。為充分發(fā)揮社會組織的功能，提高社會服務(wù)效率和質(zhì)量，莊行鎮(zhèn)積極開拓政府購買服務(wù)實踐。

（一）建立社會組織服務(wù)中心，搭建購買服務(wù)平臺

為進一步培育發(fā)展社會組織，2013年3月成立了鎮(zhèn)級社會組織服務(wù)中心。該中心屬于公益性、服務(wù)性、非營利性的社會組織服務(wù)機構(gòu)，主要通過場地提供、項目運作和政策支持等方式，為社會組織提供培育扶持、公益創(chuàng)投、信息服務(wù)、培訓(xùn)教育、交流合作，承接政府轉(zhuǎn)移和委托的有關(guān)管理職能，協(xié)助登記管理機關(guān)開展社會組織評估工作。

（二）推進多個領(lǐng)域試點，拓寬購買服務(wù)范圍

目前，在民生服務(wù)、社會管理以及文化服務(wù)等領(lǐng)域推進政府購買服務(wù)試點，拓寬購買服務(wù)范圍。一是社區(qū)民生服務(wù)類。集中于助老助殘服務(wù)領(lǐng)域。二是社會管理類，集中于鎮(zhèn)區(qū)衛(wèi)生保潔服務(wù)、公共設(shè)施管理、社區(qū)矛盾調(diào)解等。目前，社區(qū)文化活動中心由社區(qū)活動團隊通過競標方式承接活動中心的管理。三是公益服務(wù)類。如，菜花節(jié)組委會將“天天演”列為政府購買服務(wù)項目向群眾活動團隊招標，群眾活動團隊通過“項目化+公益化”形式承接菜花節(jié)慶期間的公益義演。

（三）探索購買服務(wù)方式，加強管理與監(jiān)督

目前，采取定向購買與招投標兩種方式探索購買服務(wù)，并在此過程中，加強社會組織承接服務(wù)的過程管理與監(jiān)督，推進社會組織的社會化運作。一是以居家養(yǎng)老服務(wù)為切入點，通過定向委托的方式確定由居賢、孫貝兩家家政服務(wù)社分別承接莊行、鄔橋兩片的居家養(yǎng)老服務(wù)，經(jīng)過近一年多來的實踐，實現(xiàn)“二增二減”的效果，即增加了服務(wù)受益面（護理人員由174人增至224人，接受服務(wù)的老人由790人增至930多人）、提高了群眾滿意度、減輕政府壓力、減少群眾供需矛盾。二是以鎮(zhèn)區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包為試點，通過采用公開招標方式，由上海凈賢保潔服務(wù)有限公司承接鎮(zhèn)區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)。經(jīng)過市場運作，實現(xiàn)“三提高一減少”的成效，即提高管理效率、提高衛(wèi)生保潔質(zhì)量、提高群眾滿意度、減少政府壓力。在這種方式的探索過程中，采取了定期評估、購買服務(wù)主體與服務(wù)對象參與的監(jiān)管與績效評價方法，不斷提高購買服務(wù)的質(zhì)量。

（四）注重黨建引領(lǐng)，服務(wù)社會組織發(fā)展

初步構(gòu)建了鎮(zhèn)社會黨委——社會組織服務(wù)中心黨總支——社會組織（群眾團隊）黨支部（黨建聯(lián)絡(luò)員）的“三級黨建聯(lián)動機制”。這一樞紐型社會組織黨建模式為社會領(lǐng)域黨建的創(chuàng)新，重點是扶持社會組織發(fā)展，為社會組織承接公共服務(wù)項目搭建平臺，如，社會組織服務(wù)中心黨總支聯(lián)合莊行社工站舉辦以“心手相牽、快樂成長”為主題的關(guān)愛農(nóng)民工子女系列公益活動，結(jié)合黨員志愿服務(wù)積分制工作，發(fā)動全鎮(zhèn)300余名機關(guān)事業(yè)單位黨員為農(nóng)民工子女募集450余本圖書，推進了來奉人員的社會融合。

通過政府購買服務(wù)，社會組織在社會治理中的作用明顯增強，推進了社會自治與精神文明建設(shè)的發(fā)展。例如弄堂口的老娘舅服務(wù)站及時成功調(diào)解鄰里間及家庭內(nèi)部矛盾30多起，調(diào)解服務(wù)量占轄區(qū)總調(diào)解量的80%，成功率達100%?，F(xiàn)有的60余支群眾活動團隊實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育的自治模式，通過“四季節(jié)慶”鄉(xiāng)村旅游、“小三舨文藝下鄉(xiāng)”文化活動中心，以培訓(xùn)“菜單化”、活動“經(jīng)常化”、管理“社會化”為載體，吸引眾多居民參加，促進了精神文明建設(shè)。

二、存在問題

盡管莊行鎮(zhèn)政府購買社會組織服務(wù)有了一定發(fā)展，但目前還處于探索和起步階段，民辦非企業(yè)、公益服務(wù)、社會活動團隊三大類社會組織在發(fā)展中都存在不少問題與難點。主要表現(xiàn)在：

（一）政府購買服務(wù)意識不強。鎮(zhèn)政府部門對政府購買服務(wù)重視程度不夠，在實際工作中，除了民政、環(huán)衛(wèi)、文化等條線各自為陣探索政府購買服務(wù)外，其他部門對政府購買服務(wù)的內(nèi)涵、功能意義并不了解，仍習慣于政府直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)思維，對社會組織服務(wù)信心不足，也沒有認識到政府與社會組織的合作是政府管理模式的一種完善，對政府購買社會服務(wù)的積極性普遍不高，形成了推動購買服務(wù)發(fā)展的阻力。

（二）購買服務(wù)機制不健全。一是購買制度不齊全。政府購買社會服務(wù)工作處于部門各自試點期間，尚未形成一整套工作制度機制，購買工作具有較大的隨意性、不穩(wěn)定性。對哪些服務(wù)可以進行購買服務(wù)，哪些不可以進行，尚沒有出臺相關(guān)的規(guī)定。另外，社會組織的公共財政支持尚未納入財政專項預(yù)算制度中，影響了購買服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。二是購買過程不規(guī)范。在購買服務(wù)操作流程上，立項、預(yù)算、撥付、使用等環(huán)節(jié)上未建立統(tǒng)一標準。目前也沒有建立政府購買服務(wù)的統(tǒng)一平臺，影響社會組織對政府購買服務(wù)相關(guān)信息和渠道的了解。三是服務(wù)監(jiān)管不完善。由于監(jiān)管責任不清晰；事前、事中等全過程監(jiān)管薄弱；因購買服務(wù)范圍、操作程序、績效目標不明確，管理缺乏標準依據(jù)等對社會組織完成的效果以及資金使用缺乏有效的績效評估和監(jiān)管。

（三）社會組織自身發(fā)展不足。一是發(fā)展定位不明。社會組織大多在體制內(nèi)運作，行政化傾向嚴重。如，公益崗位類社會組織自2013年全市啟動協(xié)管類崗位轉(zhuǎn)制及公益服務(wù)類崗位整合試點工作以來，在實際工作中仍停留于轉(zhuǎn)制整合本身，存在“轉(zhuǎn)形式不轉(zhuǎn)實質(zhì)”、“轉(zhuǎn)管理主體不轉(zhuǎn)管理方法”、“轉(zhuǎn)隊伍名稱不轉(zhuǎn)隊伍”問題。二是內(nèi)部管理不全。社會組織普遍缺乏現(xiàn)代管理理念，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，規(guī)章制度不完善等問題，有的社會組織還存在管理體制不順的問題。如，公益崗位類社會組織在發(fā)展中存在著多頭管理、管理薄弱問題，該組織負責發(fā)工資、巡查，鎮(zhèn)相關(guān)部門抓業(yè)務(wù)管理，“人財分離”造成業(yè)務(wù)部門缺抓手、社會組織缺抓管理的兩難局面。三是專業(yè)能力不強。由于社會組織剛起步，難以吸引到高素質(zhì)專業(yè)人才，社會活動團隊敢做敢承接項目的人則更少，而且社會組織從業(yè)人員的普遍待遇維持在上海市最低月工資標準，缺乏調(diào)動員工工作積極性的手段，在公益性崗位中普遍存在“干多干少一個樣”的思想認識，因此社會組織普遍缺乏專業(yè)社工人才，缺少項目帶頭人。

三、對策思考

（一）建立組織體制，提高政府購買服務(wù)意識

1.建立多元共治模式。社會治理是政府、經(jīng)濟組織與社會組織共同參與公共事物治理的過程，也就是多元共治過程。根據(jù)黨的十八屆三中全會提出治理現(xiàn)代化的要求，必須確立政府與社會組織平等合作、相互尊重、優(yōu)勢互補的多元共治模式，明確社會組織是政府的合作伙伴，進一步提高社會組織的社會化，切忌變相成為政府隸屬機構(gòu)。

2.健全購買組織框架。通過成立莊行鎮(zhèn)政府購買社會組織服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組建立政府購買服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)體制。一方面由領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)推進政府購買社會組織服務(wù)工作的開展。另一方面借助領(lǐng)導(dǎo)小組的平臺轉(zhuǎn)變各部門的傳統(tǒng)觀念，鼓勵各部門按照實際情況將部分職能轉(zhuǎn)移給社會組織，積極推進政社分離，逐步樹立起依靠社會組織拓展公共服務(wù)領(lǐng)域的管理理念。

3.切實轉(zhuǎn)變政府行政職能。將加大政府購買服務(wù)列入年度基層政府年度工作報告和工作計劃，進一步強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)與有限政府建設(shè)，政府要從公共服務(wù)直接提供者向間接提供者的角色轉(zhuǎn)換，工作重心轉(zhuǎn)移到了解公民公共服務(wù)需求、制定公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、確定公共服務(wù)標準、加強監(jiān)督管理等方面，通過社會組織的廣泛參與進而改善政府服務(wù)質(zhì)量，提高政府行政效率。

（二）建立工作機制，促進政府購買服務(wù)規(guī)范化

1.明確政府購買服務(wù)項目方式。購買服務(wù)方式根據(jù)標的金額，分為定向委托（以定向投標邀請、達標擇優(yōu)選用的方式購買）、有限競爭（以有限投標邀請、競爭擇優(yōu)方式購買）、公開招標（以公開競爭、擇優(yōu)選用方式購買）、集中采購（由區(qū)政府采購中心依法依規(guī)執(zhí)行）等四種方式。

2.規(guī)范政府購買服務(wù)項目流程。建立政府購買服務(wù)項目提出——匯編項目——項目審核——財政預(yù)算——信息平臺發(fā)布——招標——簽訂購買合同——設(shè)定評估標準——績效評估的操作流程。其中，社會組織可根據(jù)本地實際情況提出相應(yīng)的服務(wù)項目，政府給予相應(yīng)的經(jīng)費保障。在穩(wěn)步探索的基礎(chǔ)上，出臺《鎮(zhèn)政府購買社會組織公共服務(wù)項目目錄》。

3.加強政府購買服務(wù)的制度建設(shè)。一是建立專項財政預(yù)算購買制度。政府對購買服務(wù)的“隨機性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫刃浴钡闹С觯韶斦块T編制預(yù)算，也可由預(yù)算單位在年度預(yù)算中申報購買服務(wù)的項目預(yù)算，財政部門審核安排。二是建立完善服務(wù)評估制度體系。明確組建由第三方評估組織參與的評估主體，按照社會組織資質(zhì)、服務(wù)需求、服務(wù)過程、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果的指標對社會組織提供服務(wù)的情況進行評估，其中特別要求社會組織在財務(wù)管理方面，必須具備符合規(guī)定的財務(wù)內(nèi)部監(jiān)督機制，必須由具有合法資質(zhì)的會計師或者審計師機構(gòu)做出獨立的財務(wù)報告。三是建立全方位的信息公開制度。制定政府購買服務(wù)信息公開制度。要擴大信息公開范圍，不僅要公開購買服務(wù)的項目、標準、預(yù)算等信息，還要公開服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)內(nèi)容、資金使用、人員配置等信息，使公眾更充分地行使知情權(quán)、選擇權(quán)。擴大信息公開主體，明確將受政府資助提供公共服務(wù)的社會組織列為信息公開主體，社會組織應(yīng)當公開其提供公共服務(wù)情況、資金使用情況等信息。拓寬信息公開方式。建立信息公開形式多樣化體系，采取靈活多樣的公開形式，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺，舉辦聽證會、論證會、交流會、信息發(fā)布會等多種形式。

（三）培育社會組織，提升社會組織專業(yè)服務(wù)能力

1.發(fā)揮樞紐型社會組織作用。積極發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體的樞紐型作用，加強對職工類、青年類、婦女類社會組織的服務(wù)、引領(lǐng)。進一步增強社會組織服務(wù)中心樞紐型功能作用發(fā)揮，增強其資源整合、服務(wù)管理作用，推動社會組織的發(fā)展。例如鼓勵鎮(zhèn)工會發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過與企業(yè)及職工的有效對接，團結(jié)、維系、凝聚起職工類服務(wù)組織（如職工培訓(xùn)學校、職工活動策劃組織、勞動爭議調(diào)解工作室等）共同服務(wù)好職工。

2.加強社會組織的管理和服務(wù)。一是設(shè)置購買組織資格條件。接受政府委托提供公共服務(wù)的社會組織應(yīng)當具備以下條件:具有獨立承擔法律責任的能力；具備提供政府購買所必需設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員，行業(yè)管理部門有具體專業(yè)資質(zhì)要求的，應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)要求；具有相應(yīng)的社會組織評估等級；具有健全的財務(wù)會計制度；參與政府購買公共服務(wù)項目前三年內(nèi)無重大違法違紀行為，社會信譽良好；市區(qū)政府確定的其他條件。二是推行社會組織等級評估。指導(dǎo)社會組織健全人事、資產(chǎn)、活動等一系列內(nèi)部管理制度。以社會組織的社會信譽、承接項目完成情況以及內(nèi)部組織管理情況為標準確定等級評估標準，對獲得3A級以上評估等級的社會組織，優(yōu)先作為政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的對象。三是創(chuàng)新分類推進機制。對于協(xié)管類公益崗位，采取相關(guān)條線整合方式。以勞動監(jiān)察協(xié)管、社保協(xié)管、就業(yè)援助協(xié)管三支隊伍整合為勞動保障部為樣本，采取“政府+社會組織+市場”的方式孵化培育勞動保障部成為社會組織走向市場。打造“全程幫就業(yè)”品牌服務(wù)項目，通過項目形式整合資源管理團隊，取得群眾得實惠、政府得減負、社會組織得激勵的效果。對于服務(wù)類公益崗位，采取屬地整合方式。選取河道保潔、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)保潔整合為農(nóng)村保潔社，實行“管理下沉，屬地負責”的思路，具體由村(園區(qū))負責日常工作任務(wù)安排及制定初步年度考核獎勵方案，獎勵方案報公益服務(wù)社，經(jīng)公益服務(wù)社審核通過后直接支付到人，打破兩支隊伍各自為政的尷尬局面，通過職能整合杜絕扯皮現(xiàn)象。對群團類組織，實行品牌化、規(guī)范化發(fā)展策略，重點以公共管理類項目為抓手引導(dǎo)群團類組織在社會管理方面發(fā)揮作用，培育群團類組織的民主參與參與精神。

3.加強社會組織人才培養(yǎng)。一是制定社工人才培養(yǎng)發(fā)展計劃。加強社會組織從業(yè)人員培訓(xùn)，對不同類型的社會組織從業(yè)人員定期開展針對性培訓(xùn)，將社工人才納入黨管人才范疇內(nèi)。二是制定社會組織人才專業(yè)化發(fā)展體系。出臺加強社會組織人才隊伍建設(shè)的意見，完善社會組織用工管理、社會保障等政策。培育和引進社會組織領(lǐng)軍人才，引進具有社會組織孵化功能的專業(yè)性支持性社會組織，讓其帶動一批專業(yè)社工人才與社會組織帶頭人的成長與發(fā)展。三是制定社會組織人才政策措施。對于服務(wù)滿一定期限，符合專業(yè)要求的專職工作者給予一定的經(jīng)費補貼；鼓勵大學生進入社會組織實行，給予大學生實習經(jīng)費補貼。