國(guó)際視野中的遣返

劉亞

諸如被遣返人員喪失生活能力、被遣返人員沒(méi)有身份之類的案例數(shù)不勝數(shù)，他們回到祖國(guó)之后，將會(huì)面臨很大的生活壓力，他們的人生究竟是應(yīng)該自謀生路、還是求助于慈善團(tuán)體或者讓政府負(fù)責(zé)，可能需要出臺(tái)更加完善的法律加以規(guī)定

“一個(gè)完整的國(guó)家主權(quán)，其中一種表現(xiàn)形式就是對(duì)于國(guó)內(nèi)事務(wù)完全的、排他的管理權(quán)限，若是入境者通過(guò)非法渠道進(jìn)入他國(guó)境內(nèi)，游離于國(guó)家管理之外，這就構(gòu)成了對(duì)國(guó)家管理權(quán)的‘挑戰(zhàn)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所副研究員郝魯怡表示，發(fā)展到現(xiàn)在，各國(guó)越來(lái)越多的使用遣返制度作為調(diào)整其國(guó)家人口福利的一種手段，既可以驅(qū)趕不受歡迎的人，也可以經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)驅(qū)逐外國(guó)勞動(dòng)力，如今亦成為維護(hù)國(guó)家安全打擊跨國(guó)有組織犯罪的手段之一。

依據(jù)國(guó)家主權(quán)原則，一國(guó)有權(quán)對(duì)其境內(nèi)的所有人員進(jìn)行管轄，對(duì)于有違法犯罪行為的外國(guó)人，國(guó)家有要求他們離境的權(quán)力，由此而產(chǎn)生了相應(yīng)的遣返制度。有專家表示，遣返制度的誕生與發(fā)展，分成國(guó)際與國(guó)內(nèi)兩條線。

關(guān)于遣返制度的國(guó)際法方面，比較著名的是適用于大部分美洲國(guó)家的《關(guān)于外國(guó)人地位的公約》和以取消歐洲區(qū)域邊境管制為目的的《申根協(xié)定》，這些都為非法移民的遣返提供了國(guó)際法依據(jù)；而在國(guó)內(nèi)法方面，以美國(guó)和加拿大兩個(gè)移民國(guó)家的規(guī)定比較完備。

美國(guó)作為移民國(guó)家，遣返制度誕生得比較早，1956年就出臺(tái)了《移民和國(guó)籍法》，而在上個(gè)世紀(jì)八九十年代末，再次頒布了《移民改革與控制法》和《非法移民改革及移民責(zé)任法》，這兩部法律對(duì)遣返制度做出了更為細(xì)致的規(guī)定。

除了美國(guó)，加拿大也是一個(gè)典型的移民國(guó)家，第一部移民法追溯到1869年建國(guó)后的第三年。而現(xiàn)行的《移民與難民保護(hù)法》對(duì)遣返制度的規(guī)定也具體明確，包括進(jìn)入加拿大與在加拿大境內(nèi)停留的條件、禁止入境情形、身份喪失與遣返。

而我國(guó)遣返制度也是隨著國(guó)門(mén)放開(kāi)而漸漸發(fā)展而來(lái)的。在上世紀(jì)90年代后期，我國(guó)出入境人流量呈現(xiàn)階梯狀增長(zhǎng)，每年都有成百上千的人非法出境。這些人為了出國(guó)“淘金”都會(huì)想盡辦法出國(guó)，以至于出現(xiàn)大量持偽假證件出境的現(xiàn)象。特別是在僑鄉(xiāng)地區(qū)，這種現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，甚至有的境外人員與境內(nèi)蛇頭勾結(jié)，將偷渡者通過(guò)各種非法途徑、非正常手段將人送出國(guó)。

在這種背景下，為了適應(yīng)形勢(shì)需求，我國(guó)各地的邊檢總站相繼成立。1997年之前，全國(guó)只有北京和深圳有邊防站，到了1998年1月，在天津、上海、汕頭等地則增設(shè)了7個(gè)邊檢總站。這時(shí)關(guān)于遣返的事項(xiàng)則大多被規(guī)定在《公民出入境管理法》和《外國(guó)人出境入境管理法》之中，目前這兩部法律已經(jīng)廢止，取代它們的是2013年7月開(kāi)始施行的《出入境管理法》。該法不僅確立了針對(duì)非法入境、非法居留和非法就業(yè)外國(guó)人的遣返制度，也成為我國(guó)出入境管理法律制度的重要組成部分。

被遣返的主要對(duì)象

“就全球范圍來(lái)看，雖然各個(gè)國(guó)家對(duì)于遣返的規(guī)定各不相同，一般除了針對(duì)不滿足入境許可外，還針對(duì)合法入境后，其身份不符合簽證規(guī)定的條件、不滿足繼續(xù)居住要求的人員。其中‘三非人員一般都是被遣返的主要對(duì)象。”有專家表示，所謂的“三非”是指，非法入境、非法居留和非法就業(yè)的行為，也被籠統(tǒng)地稱為非法移民行為。

通常來(lái)看，各國(guó)在確定遣返對(duì)象的立法考量上，主要從國(guó)家安全、公共秩序、公眾健康、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等方面對(duì)入境者加以考慮。若是入境者在這幾個(gè)方面有可能對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成危害或威脅，大多會(huì)采取禁止入境的措施；對(duì)于已經(jīng)入境者，若是存在非法入境、非法居留、非法就業(yè)和在境內(nèi)犯罪等情況，也將被視為是實(shí)施遣返的對(duì)象。

從我國(guó)的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，也基本符合這種立法思路。按照現(xiàn)行的《出境入境管理法》第六十二條，外國(guó)人有下列情形之一的可以遣送出境：第一，被處限期出境，未在出境限期內(nèi)出境的；第二，擁有不準(zhǔn)入境情形的；第三，非法居留、非法就業(yè)的；第四，其他違法行為需要遣送出境的。而在我國(guó)《刑法》中，也規(guī)定了 “驅(qū)逐出境”的刑罰，說(shuō)明在我國(guó)境內(nèi)犯罪的外國(guó)人，是適用遣返的對(duì)象之一。

有專家表示，從美國(guó)遣返制度的發(fā)展來(lái)看，可以看出美國(guó)對(duì)于外來(lái)移民的態(tài)度越來(lái)越嚴(yán)格。有媒體報(bào)道，美國(guó)政府于2013年共遣返約36.9萬(wàn)非法移民。這些外國(guó)人遭到美國(guó)遣返的原因在于他們或違反美國(guó)入境、居留條件或在美國(guó)境內(nèi)實(shí)施違法行為等。盡管行為表現(xiàn)不同，但究其遣返的根本原因在于他們的行為觸犯了美國(guó)法律規(guī)定，損害了國(guó)家公共利益。

在美國(guó)現(xiàn)行的遣返措施中，適用遣返的對(duì)象已經(jīng)從十幾種逐漸擴(kuò)大到了幾十種。比如在“不可入境”的規(guī)定方面，美國(guó)《非法移民改革及移民責(zé)任法》把“經(jīng)濟(jì)狀況較差，入境會(huì)給美國(guó)公眾造成負(fù)擔(dān)”；“未接種疫苗，有可能對(duì)美國(guó)公眾健康產(chǎn)生威脅”；“醫(yī)療工作人員未獲得美國(guó)要求的考試證明”和“有家庭暴力或家庭暴力傾向”等情況都囊括進(jìn)了“不可入境者”的范圍之中。

此外，就全球范圍來(lái)看，許多國(guó)家都將“破壞國(guó)家安全者”視為重要的遣返對(duì)象。在美國(guó)，2001年9·11恐怖襲擊事件發(fā)生后，非法移民成為了美國(guó)當(dāng)局心中威脅國(guó)家安全的重大隱患，美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的重視程序又提升一個(gè)高度。在2002年，美國(guó)成立了國(guó)土安全部，而這個(gè)部門(mén)，與司法部一道，成為了遣返工作的最高管理機(jī)構(gòu)。而在加拿大的《移民與難民保護(hù)條例》中，直接規(guī)定將參與間諜或顛覆政府活動(dòng)、從事恐怖活動(dòng)的列為“禁止入境者”。

遣返制度運(yùn)行需要大量經(jīng)費(fèi)支持

“遣返制度的運(yùn)行需要大量的經(jīng)費(fèi)支持，因?yàn)閷?duì)于大部分國(guó)家而言，強(qiáng)制遣返是主要的遣返方式?！焙卖斺硎?，理論上而言，遣返的方式分為遣送出境和自愿離境兩種，前者是由非法移民所在國(guó)政府承擔(dān)費(fèi)用的遣送方式，又叫強(qiáng)制性遣返。但強(qiáng)制性遣返可能是一個(gè)昂貴的選擇，花費(fèi)不菲，給遣送國(guó)造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

以美國(guó)為例，相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，在2005年至2010年間，美國(guó)用于維持邊境管制和國(guó)內(nèi)執(zhí)法效果以及遣返非法移民的費(fèi)用就高達(dá)2850億美元。其中更有大約2000億美元是用于搜尋、逮捕、拘留以及運(yùn)送非法移民。而且即便是美國(guó)在此項(xiàng)上投入巨大，現(xiàn)在美國(guó)境內(nèi)仍有大量的非法移民和非法移民的后裔。

就我國(guó)來(lái)看，在《出境入境管理法》中針對(duì)非法移民嫌疑人所采取的當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、拘留審查、限制活動(dòng)范圍、遣送出境等措施，都是由公安機(jī)關(guān)或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)實(shí)施，這些措施屬于強(qiáng)制遣返的范疇。此外，我國(guó)目前尚沒(méi)有關(guān)于非法移民人員自愿離境的相關(guān)措施。當(dāng)然，除了由政府承擔(dān)的遣返費(fèi)用，也有部分是由航空公司和被遣返人員自己承擔(dān)。

“其實(shí)面對(duì)財(cái)政壓力，許多國(guó)家也在嘗試著實(shí)行自愿離境的方式，比如在歐盟指令中就有規(guī)定，會(huì)給予被遣返者一個(gè)7到30天的自愿遣返期，在期限到期后，被遣返者才會(huì)被強(qiáng)制遣返?！焙卖斺f(shuō)，但是自愿離境規(guī)定的效果并不顯著，因?yàn)橐蠓欠ㄒ泼褡栽鸽x境難度較大，一方面非法移民的主觀意愿難以轉(zhuǎn)變，“自愿”離境與其當(dāng)初“非法”入境的意愿相背離；另一方面多數(shù)非法移民的客觀經(jīng)濟(jì)狀況無(wú)法承受回國(guó)的費(fèi)用。

目前來(lái)看，有些國(guó)家與國(guó)際組織合作，共同推行政府協(xié)助下的非法移民自愿遣返計(jì)劃。比如，國(guó)際移民組織就在推動(dòng)一個(gè)“協(xié)助自愿回國(guó)和重新融入社會(huì)計(jì)劃”。但是這些相較于龐大的非法移民群體，仍然是“杯水車薪”。

國(guó)外是黑戶，回國(guó)還是黑戶

各國(guó)日益完善的遣返制度保證了各國(guó)的國(guó)土安全，但對(duì)于那些被遣返人員來(lái)說(shuō)，個(gè)體化的影響則遠(yuǎn)不止于此。

我國(guó)某地邊檢曾接收過(guò)一位從西歐某國(guó)被遣返回國(guó)的39歲男子，該男子名叫胡峰（化名），在他下飛機(jī)時(shí)，還有3名外籍警察和1名外籍醫(yī)生隨行看護(hù)。從外籍警察提供給遣返所的資料來(lái)看，胡峰在西歐某國(guó)已經(jīng)非法留居13年，有精神病史。

工作人員接到胡峰后，立即對(duì)胡峰的戶籍進(jìn)行核對(duì)，但發(fā)現(xiàn)他的戶籍已經(jīng)被當(dāng)?shù)刈N，而胡峰隨身攜帶的，只有一張西歐某國(guó)的中國(guó)大使館開(kāi)出的回國(guó)證明。此時(shí)，好不容易聯(lián)系上的胡峰家人卻表示，家里條件困難，沒(méi)錢也沒(méi)人來(lái)北京接他。并且，由于除了回國(guó)證明外沒(méi)有任何身份證明，既不能買火車票也不能買飛機(jī)票，工作人員將其送回家都做不到。

“這是因?yàn)楹迥弥氖诡I(lǐng)館簽發(fā)的回國(guó)證明，在國(guó)內(nèi)是不被運(yùn)輸機(jī)構(gòu)認(rèn)可的?！睂?duì)此，有專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)外使領(lǐng)館發(fā)放的回國(guó)證明的法律地位，認(rèn)可它是充當(dāng)國(guó)內(nèi)身份證明，或者至少能夠成為購(gòu)買火車票、飛機(jī)票的依據(jù)，這樣可以大大提高遣返執(zhí)法的效率。

除了胡峰這種情況，一些“移民二代”的被遣返，其在國(guó)內(nèi)的生存也存在很大問(wèn)題。因?yàn)榘凑找恍﹪?guó)家的規(guī)定，拿到永久居留權(quán)也并不意味著入籍，所以有的人通過(guò)投資和技術(shù)移民的方式舉家前往美國(guó)或加拿大后，取得了綠卡或者楓葉卡，但拿到卡并不代表入籍，他們還需要一段時(shí)間的等待才能加入外國(guó)國(guó)籍。而中國(guó)不承認(rèn)雙重國(guó)籍且戶籍制度嚴(yán)格，他們的中國(guó)國(guó)籍就會(huì)因?yàn)橐泼穸N，這些人實(shí)際上就處于一種國(guó)籍空白的狀態(tài)。

“有些處于‘國(guó)籍空白期的‘移民二代，在當(dāng)?shù)赜|犯了刑法，按照當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)定，他們將會(huì)被視為中國(guó)人遣返回中國(guó)，而由于中國(guó)國(guó)籍的注銷，這些‘移民二代在我們國(guó)家同樣是‘黑戶?！庇袑＜冶硎?，通常情況下只能通過(guò)聯(lián)系其他親屬，如果實(shí)在聯(lián)系不上的，只能求助于救助站了。諸如被遣返人員喪失生活能力、被遣返人員沒(méi)有身份之類的案例數(shù)不勝數(shù)，他們回到祖國(guó)之后，將會(huì)面臨很大的生活壓力，他們的人生究竟是應(yīng)該自謀生路、還是求助于慈善團(tuán)體或者讓政府負(fù)責(zé)，可能需要出臺(tái)更加完善的法律加以規(guī)定。