美國社區(qū)學院治理結(jié)構(gòu)中校長權(quán)力的制衡及啟示*

●程晉寬 朱子君

美國社區(qū)學院治理結(jié)構(gòu)中校長權(quán)力的制衡及啟示*

●程晉寬 朱子君

美國社區(qū)學院校長作為學院的行政首腦，扮演著多重職責和角色，擁有學院治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，但在美國社區(qū)學院中并沒有出現(xiàn)校長權(quán)力擴張以及濫用權(quán)力的現(xiàn)象，主要原因是社區(qū)學院中存在著各個管理機構(gòu)相互制衡的制度。美國社區(qū)學院校長權(quán)力行使的科學性和有效性，引導(dǎo)和促進了社區(qū)學院的發(fā)展，對我國高等院校治理結(jié)構(gòu)中校長權(quán)力的有效運用具有借鑒意義。

美國社區(qū)學院；治理結(jié)構(gòu)；校長權(quán)力

校長是整個大學的靈魂。E·阿什比勛爵指出，大學的興旺與否取決于其內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是否得到科學有效的配置。[1]美國社區(qū)學院校長（chancellor）作為學院的行政首腦，由董事會選舉產(chǎn)生并對董事會負責，在其授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力。在社區(qū)學院的治理結(jié)構(gòu)中，校長扮演著多重角色，擁有多項權(quán)力，除了負責全院的行政事務(wù)外，還負責招聘和考核教師、與當?shù)毓?、機構(gòu)團體保持聯(lián)系、與臨近其他社區(qū)學院協(xié)調(diào)系科設(shè)置等問題以及為學院的發(fā)展籌集經(jīng)費等。雖然社區(qū)學院校長擁有學院治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，但在美國社區(qū)學院中并沒有校長權(quán)力擴張以及濫用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，這得益于社區(qū)學院中存在的各個管理機構(gòu)及其相互制衡的制度，試分析之。

一、美國社區(qū)學院校長的權(quán)力類型

美國社區(qū)學院校長是學校董事會的代理人。在學校的內(nèi)外治理結(jié)構(gòu)上，承擔著多重角色。正如美國馬里蘭大學羅伯特·伯恩鮑姆教授所說：“人們期待大學校長既是一位復(fù)雜的科層體制的行政首長，同時又是一個專業(yè)社團的同僚召集人；既像是大學校園文化中共有價值與符號的象征性長老，又是對董事會負責、對其他政府機構(gòu)的要求予以回應(yīng)的公務(wù)員。”[2]美國社區(qū)學院校長也具有這些不同的權(quán)力，如密西根大學邁克爾·科恩教授和斯坦福大學詹姆斯·馬奇教授指出，美國大學校長主要扮演行政者、政治家和企業(yè)家三種角色，[3]而美國社區(qū)校長則更是這三種不同角色的混合體。

（一）校長作為學院行政首腦所具有的行政權(quán)力

作為董事會在學院的代表，校長主要執(zhí)行董事會所作出的關(guān)于社區(qū)學院內(nèi)部日常事務(wù)的決定，負責全院的主要行政事務(wù)，其執(zhí)行目標是，通過提供給社區(qū)群眾長期的學習機會，培養(yǎng)技術(shù)精湛、能力卓越的勞動力以推動本州的經(jīng)濟發(fā)展。在社區(qū)學院治理結(jié)構(gòu)中，校長是學院行政權(quán)力的首腦，不僅具有引領(lǐng)學院發(fā)展的職能，還必須是優(yōu)秀的行政管理人員。校長作為社區(qū)學院的最高行政首腦，在行使行政權(quán)力方面，主要體現(xiàn)為三方面：

首先，為使董事會對學院的發(fā)展目標和學院日常管理工作的有序進行，校長首先會任命一個高層管理團隊（top management team），以幫助自己順利完成任務(wù)。比如，校長可以任命副校長來負責行政、教務(wù)學術(shù)、學生服務(wù)等方面的具體事務(wù)。盡管副校長的任命需董事會最終確定，但校長在遴選副校長的過程中始終起著舉足輕重的作用。

其次，由于美國社區(qū)學院董事會成員都是校外人士，對學院的使命和經(jīng)營管理缺乏全面的認識，他們更像是企業(yè)或公司經(jīng)理，注重以經(jīng)濟利潤為核心開展學校治理工作，這將置學院的發(fā)展于危險境地，因此校長的職責之一就是幫助董事會成員定位學院的功能和性質(zhì)，并從專業(yè)的角度管理學院，以更有效的方式治理社區(qū)學院。

最后，作為學術(shù)性機構(gòu)，建立一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)精良的高水平教師隊伍是社區(qū)學院發(fā)展的必然要求，也是大學校長的重要職責。[4]廣大教師的支持是校長成功領(lǐng)導(dǎo)學院健康發(fā)展的重要因素，且影響著一個校長的任期長短，所以校長對教師的管理，既不會事無巨細，也不能完全放權(quán)。為了取得教師的信任，校長還需認同和支持學術(shù)研究并尊重共享的治理結(jié)構(gòu)模式，同時引導(dǎo)和鼓勵教師對學院的奉獻和參與。

（二）校長為學院籌款者所具有的企業(yè)家權(quán)力

自奧巴馬執(zhí)政以來，美國政府著力推動社區(qū)學院的發(fā)展，極力加大對社區(qū)學院的資金投入。當前美國社區(qū)學院的經(jīng)費有70%是來自聯(lián)邦政府、州政府和當?shù)卣膿芸?，?6%是來自學生的學費。但學院大約要從中拿出30%用于資助社區(qū)學院的貧困生。為保證學院財政的平衡和正常運行，學院還需從當?shù)仄髽I(yè)或私人基金會等多重渠道籌措一定資金?；I措經(jīng)費雖是董事會的法定義務(wù)，但在執(zhí)行中卻是校長的主要工作職責之一。密西根大學校長詹姆斯·杜德斯達說：“多數(shù)高校隱含著這樣的期待：大學校長的工作就是幫助院長和系主任籌集資金，而財政主管和行政人員則是對此進行監(jiān)督，以保證這一工作的明智與謹慎。”[5]

加州社區(qū)學院校長萊斯·哈里斯是一個很好的例子，他的商界身份為他成為新校長應(yīng)有的“企業(yè)家”形象成功加分。在2012年6月就職加州社區(qū)學院校長之前，哈里斯曾是加州社區(qū)學院董事會的主席執(zhí)行官、社區(qū)和初級學院的前認證委員會委員，對加州社區(qū)學院有著較全面深入的了解，同時他還是薩克拉門托商界的一員，并且主持過薩克拉門托地區(qū)的商業(yè)和貿(mào)易組織（SACTO），是首個成為薩克拉門托大都會董事長的教育家，同時還擔任著北加州世界貿(mào)易中心的董事會主席。萊斯·哈里斯非常清楚經(jīng)濟基礎(chǔ)和投資對于社區(qū)學院發(fā)展的重要性，這些商界身份為他成為一個出類拔萃的“企業(yè)家”奠定了基礎(chǔ)?；I集資金的多寡還是評價一個校長是否成功的關(guān)鍵。如哈里斯親自參加學院的籌款活動，利用自身的“社會資本”為學院籌集充盈的經(jīng)費。由于其在經(jīng)費籌措中的積極作為，目前哈里斯已成為美國公認的杰出的社區(qū)學院校長。

（三）校長處理學院利益相關(guān)者關(guān)系所具有的政治家權(quán)力

為了尋求特定的政策目標，大學校長要像政治家一樣同一些利益相關(guān)者結(jié)成聯(lián)盟。因為在政治模式中，權(quán)力和影響力既不是源于習慣、也不是源于制度，而是通過協(xié)商和談判獲得的。[6]美國大學校長是戰(zhàn)略規(guī)劃的總協(xié)調(diào)人和最終發(fā)布者，他必須在戰(zhàn)略規(guī)劃的過程中協(xié)調(diào)董事會、高級行政者和教師之間的關(guān)系，在各部門之間、各系科之間以及與系科之間溝通和斡旋，努力使大學的戰(zhàn)略規(guī)劃成為大學師生的共同愿景。[7]同時，他也要負責與當?shù)毓?、機構(gòu)以及相關(guān)團體的聯(lián)系，把自己的職權(quán)最大、最優(yōu)化。由于社區(qū)學院的獨特辦學理念和管理模式，因此也產(chǎn)生了與其有密切聯(lián)系的利益相關(guān)者。這些利益相關(guān)者直接影響著學院校長能否自如有效地治校，因為他們的評價關(guān)系著校長的任期。作為學院的最高行政執(zhí)行官，校長必須具備處理學院各種利益相關(guān)者關(guān)系的能力和智慧。

從社區(qū)學院治理的外部看，這些利益相關(guān)者主要有聯(lián)邦政府、州政府、社區(qū)學院所在的社區(qū)以及對社區(qū)學院有經(jīng)濟捐助的企業(yè)、基金會等。他們都想對社區(qū)學院有所控制，尤其是州政府和當?shù)卣?，則更希望能加強對學院的控制，使其更好地為所在社區(qū)及州服務(wù)，但是這樣做的結(jié)果勢必會沖擊社區(qū)學院的自治傳統(tǒng)。作為社區(qū)學院的資金資助者，尤其是企業(yè)，他們在捐助的過程中可能會附加一些為自己服務(wù)的條件，而這些條件或許會與學院的基本治學理念有所沖突。因此，為了尋求最優(yōu)最合理的治校政策，校長就要與這些利益相關(guān)者結(jié)盟，以獲得他們最大的支持，使整個社區(qū)學院更好地運行和發(fā)展。

從學院的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，校長更要做到統(tǒng)籌兼顧。譬如，社區(qū)學院除了全職教師外，為節(jié)約成本還會雇傭大量兼職教師，兼職教師占美國社區(qū)學院總師資的68%。[8]雇傭兼職教師是社區(qū)學院節(jié)約成本的措施，但也相應(yīng)產(chǎn)生一些弊端：兼職教師一般只完成當天的教學任務(wù)后就離校，不僅不能了解學生對所授知識的接受效果，也不利于其專心研究學術(shù)。因此，校長就要積極發(fā)揮作用，與系主任加強溝通，制定切實可行的招聘方案。除此之外，對教師的考核也是社區(qū)學院校長的主要職責之一，校長一年中有9個月的時間都在搞教師考核。[9]另外，校長保證學院內(nèi)各個治理群體間相互作用是至關(guān)重要的，董事會、副校長、教務(wù)長、教師、學生及學院各個部門的管理人員通過相互支持、配合，達成統(tǒng)一的有助于社區(qū)學院發(fā)展的愿景，將對社區(qū)學院的發(fā)展起到事半功倍的作用。所以，如何有效地處理學院與利益相關(guān)者之間的關(guān)系，是對校長能力的一種嚴峻的挑戰(zhàn)和考驗。

二、美國社區(qū)學院校長的權(quán)力制衡機制

社區(qū)學院校長是整個學院的靈魂，是學院中最具有權(quán)力和影響力的角色，并且社區(qū)學院校長沒有一定的任期限制。但在社區(qū)學院中并沒有校長專權(quán)或權(quán)力無限擴張的現(xiàn)象，究其原因是美國社區(qū)學院治理結(jié)構(gòu)中有相對完善的權(quán)力制衡機制，突出表現(xiàn)為以下兩方面：

（一）董事會對校長權(quán)力的制約與支持機制

多數(shù)情況下，董事會委托給了社區(qū)學院校長諸多權(quán)利，但同時也保留一些權(quán)力以及法律控制權(quán)。董事會是社區(qū)學院的最高決策機構(gòu)和最高權(quán)力機構(gòu)，社區(qū)學院校長由董事會任命，并對董事會負責，校長所提交的長期規(guī)劃以及制定的決定社區(qū)學院發(fā)展的各項基本政策都要由董事會審批，否則校長的工作將無法順利進行；考慮到學院財政支出的透明，董事會有權(quán)監(jiān)督校長使用款項的基本情況。除此之外，董事會還會監(jiān)督校長的工作績效，并且校長也要時常讓董事會了解自己的政策執(zhí)行情況。同時，為了學院的更好發(fā)展，校長也有義務(wù)傾聽并采納董事會提出的建議。當然，為了不削弱校長的權(quán)利，董事會只是扮演學院咨詢者和政策制定者的角色，并不直接參與學院內(nèi)部的微觀管理。所以，董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制制度可以有效限制學院校長權(quán)力的擴張，并能有效遏制其濫用權(quán)力。

當然校長權(quán)力的實現(xiàn)還需得到董事會的支持。董事會站在學院可持續(xù)發(fā)展的角度，制定學院發(fā)展戰(zhàn)略，并通過校長的執(zhí)行實現(xiàn)其治校理念。而校長從董事會那里最需要獲得的就是對雙方共同提出的學校愿景的信心和支持。在校長眾多的支持者中，董事會是唯一能夠讓校長完全依靠的機構(gòu)，因為只有董事會是把學院作為一個整體來考慮其未來發(fā)展的。吉兒·克爾·康韋（Jill Ker Conway）曾任職史密斯學院校長十年時間，她在自傳《一個女子的教育》（A Woman’s Education）（2001）中寫道：“在這個充滿強烈爭論的環(huán)境中，董事會是新任校長部署工作時的唯一砝碼。我逐漸的欽佩并喜歡我的董事會同事，因為他們對學校的變革投了贊成票，他們的立場堅定。”[10]證實了董事會對校長有效支持的重要性。

（二）評議會對校長權(quán)力的制約和建言機制

評議會是美國大學提出和制定學術(shù)政策的重要機構(gòu)，由教授或以教授為主的學術(shù)人員組成，幾乎包攬了所有學術(shù)事務(wù)的決策權(quán)。[11]評議會是董事會下設(shè)的職能管理機構(gòu)，董事會把學術(shù)事務(wù)的決策權(quán)委托給評議會，因此社區(qū)學院內(nèi)有關(guān)教學和學術(shù)的決策都要遵照評議會的決議。評議會的權(quán)力價值是監(jiān)督與確保學術(shù)標準得到落實，并保障學科建設(shè)及發(fā)展，同時還要確保教師的學術(shù)權(quán)力。評議會有責任為學院教師的利益考慮，在涉及到教師的利益時有權(quán)向校長或其他行政管理人員提出意見和建議；可以對有關(guān)學術(shù)決策、學術(shù)事務(wù)等提出質(zhì)疑。因此，這種學術(shù)與行政共同治校的模式，能有效遏制校長對學術(shù)事務(wù)的專權(quán)和獨斷，同時對校長及其行政管理也能起到監(jiān)督和制約的作用。

美國社區(qū)學院的治理因與本國傳統(tǒng)文化、政治體制及經(jīng)濟因素等密切相關(guān)，具有其獨特的治理特色。而作為社區(qū)學院重要的行政管理角色，校長權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)也有其獨特特征：其一，集體管理和個人負責制相結(jié)合；美國社區(qū)學院多隸屬于州政府，但政府并不直接參與管理，而是通過法律和經(jīng)濟資助方式發(fā)揮影響。董事會在政府授權(quán)的范圍內(nèi)，制定學院各項發(fā)展戰(zhàn)略，并通過選拔和聘任優(yōu)秀的校長來實施既定規(guī)劃，雖然社區(qū)學院的主要行政事務(wù)由校長處理，但同時校長需對董事會負責。董事會授權(quán)下的評議會主要負責學院學術(shù)事務(wù)，同校長一起致力于學院學術(shù)發(fā)展。美國社區(qū)學院管理主體的多元化和職責劃分，既能做到集體智慧的發(fā)揮又有助于校長充分行使職權(quán)，體現(xiàn)了集體管理和校長負責制有機結(jié)合的特點。其二，民主管理和民主監(jiān)督相結(jié)合。董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，是美國社區(qū)學院民主管理和民主監(jiān)督有效結(jié)合的典范。董事會是由學區(qū)選舉產(chǎn)生的，是社區(qū)學院的直接管理機構(gòu)，負責聘任和考核校長；校長在董事會的授權(quán)下管理學院各項行政事務(wù)，董事會擁有最終決策權(quán)，這在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)學院治理的民主性和監(jiān)督的有效性。另外，校長雖然是學院的最高行政長官，但由教授組成的評議會卻對學術(shù)事務(wù)具有絕對的話語權(quán)和決策權(quán)，這就形成了行政與學術(shù)、校長和教授共同治校的模式，同時也能起到互相監(jiān)督的作用。其三，行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力相結(jié)合。在美國社區(qū)學院治理模式中存在著行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力兩大系統(tǒng)。雖然校長的權(quán)力與學院利益相關(guān)者之間的權(quán)力會有重合，但在不同的系統(tǒng)內(nèi)，其權(quán)力比重是不同的。自上而下的縱向行政權(quán)力系統(tǒng)，其主要職責是貫徹執(zhí)行董事會、評議會等管理主體的決議，并負責整個學院行政方面的日常管理，實行校長負責制，教師發(fā)揮作用有限；而學術(shù)權(quán)力系統(tǒng)強調(diào)橫向運行，以教授為主體參與學術(shù)事務(wù)管理，評議會所發(fā)揮的作用能夠決定學院的學術(shù)發(fā)展方向，因此評議會雖有校長主持但決策權(quán)在全體成員。另外，由于行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力在具體行使的過程中難免產(chǎn)生摩擦，校長多以決策人和協(xié)調(diào)人的身份來減少兩者的沖突，成為兩大權(quán)力系統(tǒng)有效溝通的橋梁。這種校長權(quán)力模式一方面有利于董事會和評議會決策的執(zhí)行，另一方面也保證了學院整體高效運行。

三、對我國的啟示

（一）明細黨政職責，實行校長職業(yè)化

美國社區(qū)學院實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，在制度上雙方都有明確的權(quán)力范圍，能有效管理和領(lǐng)導(dǎo)。在我國高等教育領(lǐng)域，實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制雖曾產(chǎn)生過積極的作用，但近些年隨著高等教育自身規(guī)模的發(fā)展和外部條件的變化，出現(xiàn)了黨委和行政管理定位錯位的亂象，一定程度上限制了高等教育的發(fā)展，因此，需明確黨委和校長職責，實行校長角色職業(yè)化，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制。一方面應(yīng)堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)的原則；另一方面應(yīng)在制度層面對黨委和校長的職責權(quán)限做出更加明確的劃分，依法制定切實可行的運行機制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和校長自主治校的治理模式。同時，積極探索高校去行政化道路，實行校長職業(yè)化。作為校長負責制的一個重要組成部分，校長職業(yè)化有利于轉(zhuǎn)變管理者的官本位思想，有利于高等院校的科學化、高效化管理。

（二）建立符合高等教育發(fā)展規(guī)律的校長選拔機制

我國著名教育家陶行知說:“校長是一個學校的靈魂，要想評論一個學校，先要評論它的校長”。[12]這充分肯定了校長角色對學校發(fā)展的重要性。但我國現(xiàn)行的高校校長選拔方式，存在嚴重的直接任命的行政色彩，這必然產(chǎn)生諸多弊端，不利于高等院校的自身發(fā)展。因此，建立適合高等教育自身發(fā)展的校長選拔機制就顯得尤為重要。在21世紀的今天，能否抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，將決定高等教育發(fā)展的成敗，所以這就對高等院校校長的任職能力和各方面素質(zhì)提出更高的要求。通過制定科學的選拔標準，不僅能增大校長選拔的成功機率，也將有利于高等院校的長期發(fā)展。

（三）建立行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力雙系統(tǒng)運行體系的創(chuàng)新治理機制

在高等教育體系中，院校管理的重點存在行政管理和學術(shù)管理的二元格局。但是，在現(xiàn)行體制下，出現(xiàn)了行政權(quán)力過大，學術(shù)權(quán)力較弱，學術(shù)權(quán)力不得不從屬于行政權(quán)力的不正常現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在校長作為高等院校的行政負責人，不僅掌握行政權(quán)力，還有權(quán)力管理和分配學術(shù)資源。然而作為學校的協(xié)調(diào)人，校長既從事行政管理，又承擔學術(shù)研究，因而有時不能時刻對學校管理作出科學的判斷，這就嚴重限制了我國高等教育的全面發(fā)展。因此，建立行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力雙系統(tǒng)運行體系的創(chuàng)新治理機制創(chuàng)新管理機制，成為我國高等教育持續(xù)發(fā)展的必然。一是在高等院校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，建立行政和學術(shù)分權(quán)管理模式，實現(xiàn)管理上的專業(yè)化。二是成立由學校管理者組成的校委員會和以教授為主體的學術(shù)委員會，明確分工，各司其職，形成行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力雙系統(tǒng)運行體系。

[1][美]伯頓·R·克拉克.高等教育系統(tǒng)[M].杭州：杭州大學出版社，1994:121.

[2][美]菲利普·阿爾特巴赫等.21世紀美國高等教育：社會、政治、經(jīng)濟的挑戰(zhàn)[M].北京：北京師范大學出版社，2005，321.

[3]Cohen，Michael D.&March，James G.Leadership and Ambiguity:The American College President[M].Cambridge:Harvard Business School Press，1986.

[4]歐陽光華.董事、校長與教授：美國大學治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：高等教育出版社，2011，147.

[5][美]詹姆斯·杜德斯達，弗瑞斯·沃馬克.美國公立大學的未來[M].北京：北京大學出版社，2006，113.

[6]Birnbaum，Robert.How Colleges Work:The Cybernetics of Academic Organization and Leadership[M].Jossey Bass Publishers，1988.

[7]歐陽光華.美國大學治理結(jié)構(gòu)中的校長角色分析[J].教育研究與實驗，2011，（3）.

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[9]徐琦.美國社區(qū)學院研究[M].北京：中國社會出版社，2008，18.

[10][美]羅納德·G.埃倫伯格.美國的大學治理[M].北京：北京大學出版社，2010，10-11.

[11]李巧針.探析美國大學校長的權(quán)力制衡制度[J].高教探索，2008,（1）.

[12]陶行知.陶行知全集（第一卷）[M].長沙：湖南教育出版社，1984，437.

（責任編輯：馮永剛）

教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“全球化背景下美國高等教育與勞動力市場互動關(guān)系研究”（項目批準號：12YJA880015）的研究成果之一。

程晉寬/南京師范大學教育科學學院教授，石河子大學兼職教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向為比較教育管理

朱子君/石河子大學師范學院碩士研究生，研究方向為比較教育