從當前各類型公園運營中存在問題探討我國國家公園建設(shè)發(fā)展

王越　黃棟良　姚鵬　胡蔓梓

（湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院湖南長沙410007）

從當前各類型公園運營中存在問題探討我國國家公園建設(shè)發(fā)展

王越黃棟良姚鵬胡蔓梓

（湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院湖南長沙410007）

當前，我國公園在運營中存在著諸多問題，主要包括：法律法規(guī)不健全；各類型公園范圍交叉重疊；管理公園的政府與運營公園的企業(yè)分工不明；管理資金投入不足等。本文針對以上問題提出加強國家公園法律法規(guī)建設(shè)、建立統(tǒng)一管理機制、以保護和管理為主、經(jīng)營性建設(shè)為輔的方法，以實現(xiàn)公園的可持續(xù)發(fā)展，為國家公園建設(shè)提供一些建議，以供大家參考。

公園現(xiàn)狀法律法規(guī)保護可持續(xù)發(fā)展

0　引言

國家公園(National Park)這一概念源自于美國。其主要建設(shè)目的是國家及地區(qū)為保護一個或者多個典型生態(tài)系統(tǒng)而建設(shè)的具有完整性的、生態(tài)旅游及科學(xué)研究、環(huán)境保護等因素而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域。1956年我國建立了第一個自然保護區(qū)——鼎湖山國家自然保護區(qū)。1984年，我國臺灣建立了第一個以“國家公園”為名稱的公園——“墾丁國家公園”。2007年，云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園正式成立。這是我國第一個真正意義上的國家公園。2008年，國家林業(yè)局批準了云南省作為國家公園的試驗點，其中云南省政府常務(wù)會明確表示由省林業(yè)廳負責國家公園建設(shè)的主管部門。

1　我國公園運營中存在的問題

1.1相關(guān)法律法規(guī)相對滯后

目前，雖然我國已經(jīng)建立了如香格里拉普達措國家公園、黑龍江湯旺河國家公園等國家公園,但相關(guān)法律法規(guī)的出臺卻相對滯后。國家及地方政府自1984年頒布《中華人民共和國森林法》以來，陸續(xù)出臺了有關(guān)自然保護區(qū)、森林公園以及風景名勝區(qū)等法規(guī)，但從1956年我國建立第一個鼎湖山國家自然保護區(qū)至今，我國還沒有建立專門針對國家公園的法律法規(guī)管理體系,地方相關(guān)管理條例仍將為我國國家公園管理體制的建立先行先試，為建立國家層面的相關(guān)法規(guī)探索經(jīng)驗。

1.2各類型公園范圍交叉重疊

當前各類型公園范圍重疊交叉現(xiàn)象比較嚴重，致使公園管理混亂。部分國家公園有多重身份，導(dǎo)致各個公園在地理范圍上存在重疊。如張家界-索溪峪-天子山自然保護區(qū)、張家界國家森林公園、武陵源風景名勝區(qū)與張家界國家地質(zhì)公園部分或全部重疊；瀏陽大圍山國家森林公園、大圍山自然保護區(qū)與大圍山國家地質(zhì)公園重疊，從而導(dǎo)致一個公園管理機構(gòu)具有多塊牌子。在這種狀況下，管理機構(gòu)就存在多個上級管理部門。一旦公園內(nèi)部運營出了問題，由哪個部門來管，如何管理就成了難題。

1.3政府、企業(yè)分工不明確

某些地方政府在成立公園管理機構(gòu)之后,又成立了“開發(fā)投資公司”,導(dǎo)致政府既是公園管理主體,又是投資和經(jīng)營主體。國家公園的主要任務(wù)之一就是要“保護區(qū)內(nèi)的自然資源和生態(tài)環(huán)境”，管理機構(gòu)是這一任務(wù)的執(zhí)行角色?！伴_發(fā)投資公司”的任務(wù)是開發(fā)旅游項目和產(chǎn)品，追逐經(jīng)濟效益，一個主保護，一個主開發(fā)，矛盾就從自身產(chǎn)生。如張家界國家地質(zhì)公園中的黃石寨索道開通運營，就像是在公園中撕開了一道口子，索道也大有“壓倒黃石寨之勢”。更是在一片質(zhì)疑和反對聲中，張家界國家地質(zhì)公園中的百龍?zhí)焯萦?002年投入使用，項目投資1.8億元，在設(shè)計時，雖然對環(huán)境和景觀的影響做了充分的論證，但建成后的天梯還是成了公園中一道深深的“疤痕”，為此，給張家界世界自然遺產(chǎn)帶來了負面影響。為何會如此過度開發(fā)，究其原因，就是經(jīng)濟利益的驅(qū)使，政府、企業(yè)分工不明確的結(jié)果。

1.4資金投入不足

國家公園的資金來源渠道主要有財政撥款、捐贈和其他收入等(如門票收入、特許經(jīng)營費、利用資源合作研究開發(fā)相關(guān)產(chǎn)品等)。目前,各類型公園管理機構(gòu)人員工資、公務(wù)費用都納入地方財政預(yù)算。但是當前公園的財政經(jīng)費投入僅夠保證最基本的日常管理。公園管理機構(gòu)往往需自尋出路，開發(fā)公園以彌補經(jīng)費的不足，如擬建的湖南某公園,人員工資靠財政預(yù)算,難以保證管理的有效性，不得不開發(fā)諸如游樂場等項目，以此來補貼管理費用。

2　我國國家公園建設(shè)的幾點建議

2.1改革管理體制,建立集中統(tǒng)一的管理體系

建立一個國家所有、單一管理、目的明確的垂直管理體系,這個體系由國務(wù)院垂直管理（類似美國國家公園管理局），省、市兩級成立分級管理機構(gòu)，不受各級政府部門行政權(quán)力的干預(yù)，把各個公園的管理機構(gòu)從所在地政府與上級主管部門的共管中解脫出來，并且保證所有國家公園（含各類型公園在內(nèi)）應(yīng)由這個體系進行管理。

2.2加強公園自身建設(shè)，保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境

為了加強公園自身建設(shè)，保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境，需淡化公園服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展的理念，還原公園本來的任務(wù)——保護區(qū)域內(nèi)各種自然資源和生態(tài)環(huán)境。國家須從財政上給予每個公園管理機構(gòu)充足的經(jīng)費保障，讓管理機構(gòu)從經(jīng)濟效益的追逐中解脫出來，加強國家公園自身建設(shè)，保護區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境。

2.3各部門應(yīng)加強對公園的技術(shù)支持，減少行政管理干預(yù)

各級行政部門僅需要從技術(shù)上對國家公園提供相對應(yīng)的技術(shù)支持，而不再進行行政干預(yù)。如國土部門提供地質(zhì)學(xué)、土地學(xué)方面技術(shù)支持、林業(yè)部門提供林學(xué)技術(shù)支持，如此一來，將多頭管理改為多部門的支持，管理上的互相牽制變成國家公園保護上的強勁合力。

3　總結(jié)

綜上可知，國家公園建設(shè)在我國雖已起步，但完善和優(yōu)化有關(guān)建設(shè)、管理、保護和運營等方面的關(guān)系還任重道遠。這就需要相關(guān)人員積極探索，力求改革管理體制,建立集中統(tǒng)一的管理體系，保留原始的公園建設(shè)理念及避免不必要的工程建設(shè)和人為破壞，加大相關(guān)部門對公園的支持力度，為國家公園的可持續(xù)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。

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[3]黃清,李淑華.中俄林業(yè)合作的政策基礎(chǔ)與發(fā)展動向[J].林業(yè)經(jīng)濟.2003(12).

[4]鄭敏,張家義.美國國家公園的管理對我國地質(zhì)遺跡保護區(qū)管理體制建設(shè)的啟示[J].中國人口.資源與環(huán)境.2003(01).

TU242.7[文獻碼]B

1000-405X（2015）-7-439-1

王越(1987～)，女，水工環(huán)地質(zhì)助理工程師，研究方向為環(huán)境地質(zhì)及水文地質(zhì)。