分權(quán)與制衡：高職院校內(nèi)部治理的重要著力點(diǎn)

我國(guó)的高職教育開(kāi)始于上世紀(jì)中后期 [1]，并隨著社會(huì)的發(fā)展而逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略 [2]。在國(guó)家支持、市場(chǎng)需求旺盛、生源壓力持續(xù)存在的大背景下，高度集中的、傳統(tǒng)的內(nèi)部管理體制已經(jīng)不再適合高職院校的發(fā)展需要。與此同時(shí)，高職院校與本科院校在職責(zé)定位、辦學(xué)模式、教學(xué)管理等諸多方面存在差異，單純地借鑒本科院校的兩級(jí)管理模式，只能導(dǎo)致“事權(quán)下移，財(cái)權(quán)、人權(quán)仍然集中在校級(jí)”的結(jié)果 [3]。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》當(dāng)中，為高職教育提出了建設(shè)適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、銜接中職的中國(guó)特色、世界水平的任務(wù)目標(biāo)，這就使如何結(jié)合高職院校辦學(xué)實(shí)際，進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，成為關(guān)系高職教育發(fā)展全局的重大課題。從當(dāng)前的研究來(lái)看，搞好高校內(nèi)部治理的核心在于處理好分權(quán)與制衡的關(guān)系。

1　分權(quán)和制衡學(xué)說(shuō)及其高職院校內(nèi)部治理中的適用性分析

分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)是由古希臘哲學(xué)家亞里士多德的分權(quán)思想演變發(fā)展而來(lái)的。亞里士多德以“法治優(yōu)于人治”為出發(fā)點(diǎn)，提出了將政府的權(quán)力分解為討論、執(zhí)行和司法三個(gè)要素。后來(lái)，資產(chǎn)階級(jí)便以亞里士多德的分權(quán)思想為基礎(chǔ)，提出了分權(quán)制衡說(shuō)，主張將國(guó)家的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)交由三個(gè)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)行使，使三種權(quán)力相互牽制、相互約束，防止出現(xiàn)獨(dú)斷專(zhuān)行的局面。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》當(dāng)中特別提出，只有約束權(quán)力，才能防止權(quán)力被濫用，才能保障人民的自由；而當(dāng)國(guó)家權(quán)力集中于一個(gè)人或一個(gè)機(jī)關(guān)手里時(shí)，人民便不再具有自由了 [4]。

與普通本科院校相比，高職院校除了具有高等教育的屬性之外，還在人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)等方面呈現(xiàn)出了職業(yè)教育屬性。這也就意味著，高職院校既要完成現(xiàn)代科學(xué)、現(xiàn)代參化、現(xiàn)代管理和專(zhuān)業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的高智力水平的教育；也要圍繞生產(chǎn)、管理和服務(wù)一線(xiàn)崗位需求，開(kāi)展以實(shí)用性、針對(duì)性和綜合性為特征，以必須、夠用為度的職業(yè)本位教育。高職院校的特殊性使之成為典型的利益相關(guān)者組織。在去行政化改革的大背景下，高校“管評(píng)辦”分離已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，高職院校與利益主體之間建立起了“委托—代理關(guān)系”，高職院校的治理目的也就演變成了通過(guò)“政校分開(kāi)、管辦分離”和內(nèi)部多元化利益主體相互關(guān)系的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)代理成本的降低和辦學(xué)效益的提高。這樣一來(lái)，其治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)就歸結(jié)為權(quán)力與利益的規(guī)則體系。高職院校內(nèi)部治理的研究與實(shí)踐就是為了建立一種組織框架和機(jī)制，通過(guò)權(quán)力分配、制約和利益實(shí)現(xiàn)的制度、體制及機(jī)制的建構(gòu)，形成能夠應(yīng)對(duì)多元利益沖突需要的決策機(jī)構(gòu)。面對(duì)多元化的利益主體，提高高職院校內(nèi)部治理的有效性，就意味著以利益相關(guān)者的組織屬性特征為依據(jù)，根據(jù)實(shí)際需要，將決策控制權(quán)合理地分配給不同的治理主體，使不同的治理主體之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力的依賴(lài)與制約關(guān)系，有效地避免“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，消除權(quán)力異化風(fēng)險(xiǎn)。這實(shí)際上也就是分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)在高校內(nèi)部管理當(dāng)中的具體應(yīng)用 [5]。

2　高職院校內(nèi)部治理現(xiàn)狀分析

從高職院校的發(fā)展歷史來(lái)看，真正大規(guī)模地舉辦或者設(shè)立高職院校只是近十幾年的事。盡管起步晚，但高職教育也乘著高校擴(kuò)招的春風(fēng)，為國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了大量的人才支撐，也在艱辛的探索當(dāng)中取得了令人鼓舞的成績(jī)。但是，從總體上來(lái)看，我國(guó)典型的高職院校管理模式主要決定于國(guó)家教育制度，而并非利益相關(guān)者的主觀(guān)設(shè)計(jì)與選擇，所積累的矛盾和問(wèn)題也越來(lái)越突出。

2.1 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)失衡，經(jīng)淺會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)“一把手”的現(xiàn)象

根據(jù)《高等教育法》，我國(guó)的高校實(shí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，其目的是為了凸顯高校的公共性特征。但從實(shí)踐來(lái)看，黨委書(shū)記成了邏輯上的負(fù)責(zé)人，出現(xiàn)了黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長(zhǎng)“全面負(fù)責(zé)”之間的矛盾，經(jīng)淺會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)“一把手”的現(xiàn)象，而這也是高校內(nèi)部治理當(dāng)中各種問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。與此同時(shí)，高職院校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，校委會(huì)實(shí)際上也只是一個(gè)議事機(jī)構(gòu)，沒(méi)有辦法對(duì)黨委和校長(zhǎng)的決策進(jìn)行監(jiān)督和約束。教代會(huì)制度也由于領(lǐng)導(dǎo)和群眾的認(rèn)識(shí)不足、自身工作薄弱等原因而流于形式。遇有重大事項(xiàng)，所有的決策都由校長(zhǎng)或黨委書(shū)記做出決定，形成了“領(lǐng)導(dǎo)決定，基層執(zhí)行”的工作模式。

2.2 學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)失衡，滋長(zhǎng)了高職院校內(nèi)部的不正之風(fēng)

在高職院校內(nèi)部治理當(dāng)中，行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)之間存在嚴(yán)重的失衡與沖突。盡管高校去行政化管理一提再提，但高職院校內(nèi)部管理“機(jī)關(guān)化”的現(xiàn)象并未從根本上改變，通過(guò)行政權(quán)力來(lái)干預(yù)甚至取代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以學(xué)術(shù)委員會(huì)、教師職稱(chēng)評(píng)定委員會(huì)等為代表的學(xué)術(shù)組織只不過(guò)是一種形式上的存在，難以發(fā)揮其應(yīng)有的學(xué)術(shù)權(quán)力。再加上校委會(huì)、教代會(huì)制度的缺失，學(xué)者難以參與到學(xué)校決策的制定過(guò)程當(dāng)中，與學(xué)術(shù)相關(guān)的資源分配也轉(zhuǎn)而由行政機(jī)關(guān)完成，學(xué)術(shù)事務(wù)呈現(xiàn)出了間接的“行政化”趨勢(shì)，教學(xué)科研人員想維護(hù)自身利益，就必然要花費(fèi)大量的精力去經(jīng)營(yíng)“權(quán)術(shù)”，滋長(zhǎng)了高職院校內(nèi)部的不正之風(fēng)。

2.3缺失有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，民主監(jiān)督管理流于形式

盡管《高等教育法》當(dāng)中將教職工代表大會(huì)確定為教職工參與民主監(jiān)督管理的基本形式，但實(shí)際情況令人堪憂(yōu)。由于相關(guān)制度當(dāng)中，并沒(méi)有給出有效的權(quán)力實(shí)現(xiàn)途徑，對(duì)于大多數(shù)高職院校來(lái)說(shuō)，教代會(huì)形同虛設(shè)，根本不可能行使其應(yīng)有的監(jiān)督和制約權(quán)，最終使得民主參與機(jī)制失靈，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不重視、教職工參與意識(shí)淡薄等問(wèn)題油然而生。長(zhǎng)期以來(lái)，教職工對(duì)學(xué)校整體建設(shè)缺乏關(guān)注，使學(xué)校的決策在執(zhí)行過(guò)程中缺少了群眾基礎(chǔ)，形成了決策“效率”高而執(zhí)行成本“大”的現(xiàn)象。

2.4 權(quán)責(zé)分配不合理，服務(wù)意識(shí)差

從演進(jìn)歷程來(lái)看，我國(guó)的高職院校多是由中職學(xué)校升格而來(lái)。在我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響下，中職學(xué)校確立專(zhuān)業(yè)和教育模式的依據(jù)是行業(yè)(企業(yè))的人才需求，升格為高職院校之后，這些院校仍然在沿用這一模式。由于統(tǒng)一集中、簡(jiǎn)單直接的扁平化的管理體制更有利于高職院校保持鮮明的職教特色并魏利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，但并不利于高職院校對(duì)時(shí)代特性的把握，使之難以深刻地認(rèn)識(shí)高職院校制度建設(shè)的意義。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，盡管高職院校都借鑒本科院校的管理模式，實(shí)行了系部管理，但職能劃分過(guò)于宏觀(guān)，系部缺乏辦學(xué)自主權(quán)，在學(xué)科發(fā)展、課程建設(shè)、資金支配等方面都需要經(jīng)過(guò)校級(jí)職能部門(mén)的審核才能執(zhí)行，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的管理重心下移，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)高等職業(yè)教育的發(fā)展需求 [6]。

3　以分權(quán)和制衡為基礎(chǔ)的高職院校內(nèi)部治理思路分析

3.1轉(zhuǎn)變管理理念，明確價(jià)值定位和管理框架

以分權(quán)和制衡為基礎(chǔ)的高職院校內(nèi)部治理更多的不是在管理體制上的改革，而是管理理念上的轉(zhuǎn)變，是更加突出高職院校為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的職能。因此，我們認(rèn)為，以分權(quán)和制衡為基礎(chǔ)，調(diào)整高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的前提是管理理念的轉(zhuǎn)變。

對(duì)于高職院校來(lái)說(shuō)，管理理念轉(zhuǎn)變的核心就是正確處理學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系 [7]。首先，高職院校必須明確自身的價(jià)值定位。與普通高等教育不同，高職教育是以地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的生產(chǎn)、管理、服務(wù)一線(xiàn)所需的應(yīng)用型人才為培養(yǎng)對(duì)象的，其人才培養(yǎng)模式應(yīng)該與生產(chǎn)一線(xiàn)的人才要求相符，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是畢業(yè)生是否與社會(huì)需求相符、是否具有實(shí)際工作能力。因此，高職院校必須擺脫教育產(chǎn)業(yè)化和“官本位”參化的影響，回歸到學(xué)術(shù)范疇、回歸到教書(shū)育人、服務(wù)社會(huì)的軌道上來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，就是要強(qiáng)化高職院校的學(xué)術(shù)性，使高職教師的學(xué)術(shù)研究、系部的專(zhuān)業(yè)設(shè)置和教學(xué)改革具有更大的自由度，減少行政干預(yù)對(duì)教師的教學(xué)和學(xué)術(shù)研究的影響，使之有更多的精力和時(shí)間來(lái)開(kāi)展教學(xué)和科研，使高職院校成為技能型人才成長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)、技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的孵化器。

3.2管理部門(mén)整合，促進(jìn)管理人員素質(zhì)的提高

就目前來(lái)說(shuō)，高職院校的管理體制呈現(xiàn)出了統(tǒng)一集中、簡(jiǎn)單直接的扁平化特征。盡管很多高職院校已經(jīng)開(kāi)始借鑒本科院校的管理模式，但仍未達(dá)到“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的目的。因此，高職院校應(yīng)該在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有新的突破，按照教學(xué)、科研、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、后勤服務(wù)、人事組織等不同職能整合組建管理機(jī)構(gòu)，剝離原有的職能界限模糊的附屬機(jī)關(guān)和行政職能部門(mén)，實(shí)現(xiàn)教學(xué)與行政、教學(xué)與服務(wù)、行政與黨務(wù)的分開(kāi)管理，明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)，防止多頭領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致的令出多門(mén)、責(zé)任推諉的現(xiàn)象 [8]。

在調(diào)整行政部門(mén)的同時(shí)，還要不斷提高管理人員的素質(zhì)。一方面，高職院校要以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，重新核定教學(xué)、科研和管理人崗位與人員安排，以工作量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人員分配，實(shí)現(xiàn)“設(shè)崗求人”。另一方面，還要不斷完善人事管理制度，逐步推行崗位目標(biāo)聘用制，營(yíng)造出“能上能下、能進(jìn)能出”的合理氛圍，杜絕由于沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力而出現(xiàn)的辦事效率低、服務(wù)態(tài)度差和工作主動(dòng)性不強(qiáng)等問(wèn)題。

3.3二元交融互補(bǔ)，重建校內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)

首先，要從法律層面保證學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)有的地位，使學(xué)術(shù)權(quán)力得到應(yīng)有的承認(rèn)與尊重，在校內(nèi)的學(xué)術(shù)管理制度當(dāng)中明確學(xué)術(shù)權(quán)力的地位和權(quán)威，為其效能的發(fā)揮建立制度保障；其次，要對(duì)學(xué)術(shù)要力與行政權(quán)力進(jìn)行辯證分析。高職院校屬于高職范疇，具有學(xué)術(shù)性，這使學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力在交叉重疊的同時(shí)又相互分離、相互沖突，必須明確規(guī)范二者發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，使之實(shí)現(xiàn)分工、合作和相互制約。在組織體制上，兩者應(yīng)該盡可能地相互結(jié)合、相互滲透、彼此合作，但在權(quán)力優(yōu)化時(shí)，又必須適當(dāng)收斂行政權(quán)力的管轄范圍，適度加大學(xué)術(shù)權(quán)力的比重，逐步消除由“官本位”思考所帶來(lái)的不良影響，建立起一支專(zhuān)兼結(jié)合、高效多元的行政管理隊(duì)伍。在管理過(guò)程中，要不斷地調(diào)整職能部門(mén)的職責(zé)，使之轉(zhuǎn)移到幕后，使管理重心真實(shí)下移，推行目標(biāo)管理，建立以學(xué)術(shù)和學(xué)科為中心、以服務(wù)和咨詢(xún)?yōu)橹攸c(diǎn)的管理運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力建立和諧關(guān)系。與此同時(shí)，要不斷健全學(xué)術(shù)委員會(huì)、職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)等學(xué)術(shù)性組織，使專(zhuān)家、學(xué)者更多地參與到學(xué)校重大事項(xiàng)的管理與決策活動(dòng)當(dāng)中，使專(zhuān)家、學(xué)者、教授擁有必要的發(fā)言權(quán)，充分發(fā)揮他們?cè)趯W(xué)校內(nèi)部治理當(dāng)中的作用，提高學(xué)校決策的科學(xué)性。

3.4推行民主管理，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的作用

在科學(xué)管理和現(xiàn)代管理當(dāng)中，民主管理是不可愈越的話(huà)題。沒(méi)有民主化的管理，就稱(chēng)不上是科學(xué)化、現(xiàn)代化的管理。只有民主治校，才能發(fā)揮出學(xué)術(shù)權(quán)力的作用。在高職院校當(dāng)中，聚集了大量的高級(jí)知識(shí)分子，他們與社會(huì)生產(chǎn)實(shí)踐聯(lián)系緊密，思想活躍，識(shí)辯能力強(qiáng)，這就使高職院校的民主管理具有了良好的群眾基礎(chǔ)。要做到民主管理，首先，要進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識(shí)，使之主動(dòng)接受群眾監(jiān)督；其次，要建立與民主管理相適應(yīng)的黨代會(huì)、教代會(huì)等相關(guān)制度，充分發(fā)揮學(xué)科帶頭人、民主黨派在學(xué)校管理當(dāng)中的作用；其三，要不斷增加管理干部任用的透明度，在部分崗位推行直接選舉制度，使教職工有權(quán)參與管理干部的任免活動(dòng)?？傊挥懈叨让裰鞯墓芾聿鸥m合高職院校的發(fā)展，才能充分發(fā)揮出學(xué)術(shù)權(quán)力的作用[8,9]。

參考參參

[1]楊楊楊.公立高等職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究[D].湖南大學(xué)，2012

[2 ]國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定國(guó)發(fā)〔2014〕19 號(hào).

[3]王海王,張興.高校實(shí)行兩級(jí)管理的理論與實(shí)踐[J].重重交通大學(xué)學(xué)報(bào),2010(4)：101-103.

[4]余善云.基于分權(quán)權(quán)制衡視角的大學(xué)內(nèi)部治理研究[J].天津電大學(xué)報(bào),2013(3)：55-58.

[5]王明清.現(xiàn)代大學(xué)制度視域下我國(guó)公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革[J].黑龍江高教研究,2013(7)：1-4.

[6]楊建國(guó),劉劉劉,朱小朱.高等職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究[J].當(dāng)代職業(yè)教育,2012(10)：4-7.

[7]范胡,孫胡胡.論“大部制”改革在高校內(nèi)部管理中的應(yīng)用[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013(11)：86-89.

[8]徐徐.對(duì)高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的探究——基于“分權(quán)制衡理論”的分析[J].吉吉教育(高教),2010(1)：15-16.

[9]邸峰.高校管理中的權(quán)力制衡研究[D].太原理工大學(xué),2012.

(責(zé)任編輯：興安)