對“有權不可任性”思想的政治思考

祝小茗

（武警長白山公安邊防支隊，吉林 白山 134511）

“任性”一詞無疑是當前中國政治場域中的流行語之一，不僅被政協(xié)發(fā)言人“信手拈來”暢談反腐，還登上了李克強總理的施政報告?！按蟮乐梁?，有權不可任性”堪稱政府工作報告的點睛之筆，既是推動改革落地生根的箴言，更是嚴格約束權力的誡令。因此，深刻把握它的內涵和要求，對于我們充分理解政治寬容、科學發(fā)展與執(zhí)政理性的中國特色社會主義道路具有重的意義。

一、從宏觀上講，“有權不可任性”要求優(yōu)化政府職能，實行簡政放權

《憲法》規(guī)定，政府是國家權力的執(zhí)行機關。“權力任性”與權力集中息息相關，當前中國“大政府小社會”帶來的弊端體現(xiàn)在恣意妄為，行政干預，與民爭利。而簡政放權是現(xiàn)階段政府效能建設所倡導的實踐思想，簡單的理解就是指政府應當減少控制下放權力，讓行為主體擁有更多的自主權，從而使政府的管理效果更具活力?！秷蟾妗分赋觯骸凹哟蠛喺艡?、放管結合改革力度”，“各級政府都要建立簡政放權、轉變職能的有力推進機制”。［1］因此，各級政府在進行簡政放權的同時，根據(jù)自身特點需要把握以下幾個方面：

（一）調整政府與社會的關系，打造“服務型政府”

建設服務型政府，既是貫徹執(zhí)政黨和國家機關全心全意為人民服務這一根本宗旨的要求，也是構建與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制的需要。作為一種新型的政府與社會關系模式，服務型政府具有下列特征：其一，服務型政府是以社會公眾為本位的政府。這種政府強調的是“民本位”“權利本位”和“社會本位”，從而區(qū)別于“官本位”“權力本位”和“政府本位”。其二，服務型政府是努力實現(xiàn)社會公共利益的政府。這種政府以追求社會公共利益、滿足社會公共需求為己任，既要解決關系到國計民生、社會發(fā)展的大問題，又要處理最現(xiàn)實、最直接而某些群眾最關心的小事情。其三，服務型政府是對人民負責任的政府。這種政府能夠正確理解自己的角色和責任，在各項工作中堅持向人民學習、為人民服務、請人民評判、讓人民滿意。其四，服務型政府是高效能的有限政府。這種政府的職能是有限的，不該管的事情不管，同時又很好地履行自己的職能，該管的事情一定要管好。其五，服務型政府是依法行政的政府。政府的行政行為有明確的法律依據(jù)，不與憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章相違背，否則要承擔相應的法律責任。

為此，需要進一步轉變政府職能。服務型政府的主要職能應該是解決公共領域的公共問題和公共事項，提供公共管理和公共服務，為發(fā)展提供良好社會環(huán)境。根據(jù)這個要求，一方面，要繼續(xù)推進政企分開、政事分開、政資分開，將政府職能切實轉變到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務這些方面上來。當前，應將政府原有的一些管理和服務職責剝離和轉移出去，由各類社會組織來承接，同時完善城鄉(xiāng)基層自治組織，以此增強社會進行自我管理和服務的功能。在建設服務型政府的過程中，需要進行政府權力配置結構的調整。具體來講，這種調整主要體現(xiàn)在三個方面：“一是調整中央政府與地方政府、地方政府之間以及上下級政府職能部門之間的職責權限，解決層級過多、職責不清、重復管理等問題，實現(xiàn)縱向政府權力配置結構的優(yōu)化；二是合理配置同級政府之中職能部門之問的職責權限，從橫向政府權力配置結構方面解決部門林立、交叉重復、扯皮推諉的問題；三是處理好政府系統(tǒng)內部條條和塊塊之間的關系，改變目前條塊分割的狀況。”［2］政府權力配置結構調整之后，各級政府工作人員必須進一步強化公仆意識，正確對待和使用手中的權力，切實改進工作作風，全心全意地為人民服務。在工作中，要一切為群眾著想，盡可能地實行集中辦公、集體審批，盡量簡化辦事程序，方便群眾。同時，要不斷完善包括民主評議在內的政府績效評估機制，使政府工作人員自覺接受人民群眾的監(jiān)督。防止國家公職人員居高臨下。

（二）創(chuàng)新公共服務，優(yōu)化行政審批制度的關鍵環(huán)節(jié)

我國行政審批治理制度改革實質上是政府職能方式、權力結構和管理模式的改革。改革要深入，單純審批項目的增減或某些工具性措施的實施是無法撼動行政審批根基的。在改革過程中，應該注入新的治理理念，明確深化行政審批治理制度改革的關鍵環(huán)節(jié)，建立科學合理的審批管理機制、規(guī)范高效的審批運行機制和嚴密完善的審批監(jiān)督機制。

首先，明確行政審批治理制度改革的運行起點是服務社會、企業(yè)和廣大公民，對那些不利于社會發(fā)展和公民生活水平提高的行政審批制度都應整合或廢除。其次，行政審批治理制度改革主要解決政府、社會、企業(yè)和公眾的權力分配，從“大政府小社會”逐步過渡為“小政府大社會”的運行模式，有步驟、有計劃的釋放權力，為社會、企業(yè)和公眾創(chuàng)造更多的獨立空間和機會，最終目的是保障公共行政改革中的多元化、分權化和服務化的發(fā)展趨勢。最后，以十八屆三中全會精神為藍本，將政府提供公共產品的模式由“指揮式”管理向“服務式”管理轉變，主要體現(xiàn)在從微觀的、直接的、以行政手段為主向間接的、以法律手段為主的管理轉變，從而確保社會分配的公平正義。

其次，政府分權向社會轉移，是推進民主政治的必由之路?！皩Σ环险蠓珠_和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭，以及實際上難以有效發(fā)揮作用的行政審批，要堅決予以取消。凡是可以由市場機制代替的行政審批，都要通過市場機制運作。下放的權力要有銜接，由誰來銜接，按照國際通行的做法，就是交給中介組織和行業(yè)協(xié)會。”［3］而當前比較可行的辦法是，借鑒歐美發(fā)達國家經驗，將完善中介組織和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用結合起來，不斷推進社會中介組織和行業(yè)協(xié)會建設，充分發(fā)揮社會主體的作用，強化社會自治，弱化政府對社會主體的直接管理。當然，上述所提到的行業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會，應該是獨立的“第三方”，在財務上要剝離財政供給才能無需受制于政府，否則就會出現(xiàn)協(xié)會行使政府職能，兩者相互“勾結”的怪圈。所以，必須通過立法確保中介組織和行業(yè)協(xié)會的地位。而政府應該加強對中介組織和行業(yè)協(xié)會的建設和管理，加強引導與監(jiān)督，以保證中介組織和行業(yè)協(xié)會的社會公信度。

此外，強化對行政審批人員的監(jiān)督，避免“權力尋租”。李克強同志強調：“改革現(xiàn)行的審批制度，就是要減少權力的‘含金量’，縮小權力的隨意性，改革‘暗箱操作’，規(guī)范運作，將某些權力還原成為人民服務的責任和義務?！保?］加強對審批人員監(jiān)督管理的基本思路是，按照 《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，結合審批崗位的特點，建立健全崗位責任制度，完善競爭上崗制度，推行培訓教育制度、輪崗制度和回避制度，完善考核、獎懲制度，用制度來規(guī)范審批人員的審批行為。對給國家、公民、法人和社會組織造成嚴重影響的人員，實施責任追究。其主要依據(jù)有關法律法規(guī)和行政審批程序性規(guī)定，追究的主要責任包括行政審批過錯行為、行政審批過失行為和違法行為。同時，行政審批機關應當保證自然人、法人和其他組織依法行使對行政審批的監(jiān)督權。當審批相對人對行政審批機構提出異議時，該行政審批機構必須做出書面說明，并告知相對人有申請行政復議和提起行政訴訟的權利；當審批相對人對審批工作人員的違紀違法行為進行舉報、投訴的，行政審批監(jiān)督機構應當依法及時核實、處理，并將處理結果以適當方式及時回復舉報人、投訴人。

二、從中觀上講，“有權不可任性”就是建立健全科學合理的政績考核體系

“有權不可任性”與“有責不可懶怠”緊密相連，正如 《報告》中指出：“完善政績考核評價機制，對實績突出的，要大力褒獎；對工作不力的，要約談誡勉；對為官不為、懶政怠政的，要公開曝光、堅決追究責任”［1］。就目前而言，社會建設過程中存在的問題，是發(fā)展觀和政績觀問題的外在表現(xiàn)，政績考核體系的不健全對這些問題的產生和發(fā)展起到了推波助瀾的作用［5］。應該在以下方面下工夫：

（一）加強培訓，提高考核主體的綜合素質

“一流之人能識一流之善。二流之人能識二流之美?！币簿褪钦f，考核者的思想品德、業(yè)務素質決定了考核質量的高低?？己苏叩臉I(yè)務能力弱，考核誤差就會增大。業(yè)務能力弱的考核者在搜集被考核者德才素質材料時，不能認真詳細地占有材料，在篩選材料時抓不住重點，綜合分析材料時抓不住特點，寫不出有個性特色的考察材料，評價雷同，對被考核者的評價就難以做到客觀、準確。有的考核機關在組建考核隊伍時，往往安排綜合管理部門推薦的干部參與考核，其素質很難符合干部考核工作的要求，直接影響干部考核的效果。因此，考核機關要注意培養(yǎng)和建立具有專業(yè)水平的干部考核隊伍，要從組織人事干部隊伍中挑選骨干，要從思想素質好、組織紀律觀念強、學歷高、能吃苦的年輕干部中挑選后備人才，并對其進行業(yè)務訓練。

訓練內容主要涵蓋：一是提高職業(yè)道德?？己苏咭局鵀辄h、為國、為民高度負責的精神，不謀私、不看他人臉色行事，不隱惡揚善，也不隱善揚惡，不任意拔高，也不隨意貶損，力求對被考核者作出客觀、全面、公正的評價。二是改善知識結構?？己藢I(yè)干部時，考核者的知識結構一般不可能達到被考核者的專業(yè)水平，但要懂得起碼的專業(yè)常識。由于考核者的知識過于淺薄，或者知識結構過于單一，往往對被考核者的能力、學識，產生盲目的驚奇感、崇拜感，視淺陋為高深，視陳舊為新奇，則不能對被考核者作出恰如其分的評價。三是增強鑒別力。鑒別力是一種綜合能力，是考核者德、才、學、識的集中體現(xiàn)?？己苏呔邆淞溯^強的鑒別能力和識別能力，就能準確地把握被考核者的特長、潛能和價值。總之，通過認真挑選和精心的培養(yǎng)，造就一支專業(yè)水平高、比較穩(wěn)定的考核干部隊伍，是做好干部考核工作的根本保證。

（二）轉變思路，實現(xiàn)考評方式的“四個轉變”

一是考核內容從單一體系向多元系統(tǒng)化轉變。在政績考核指標體系的設置上，嚴格以十八大精神為牽引，堅持經濟指標、社會指標、人文指標、環(huán)境指標相一致，兼顧經濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設全面發(fā)展。對有關人民生活質量的指標要加大權重。在指標構成上，堅持定量與定性指標相結合，增強科學性。二是考核從任務式向戰(zhàn)略式轉變。將管理學理論中的“目標管理”機制導入考核過程，將主要領導干部的政績考核納入政府績效管理的范疇。根據(jù)不同地區(qū)的不同功能定位，實施分類考核和導向式考核，形成對不同地區(qū)、不同部門、不同崗位、不同職責和任務的領導干部的客觀評價。三是考核主體從“內部考核”向“社會化”轉變。積極邀請專家學者、人民群眾和各級媒體參與考核，將上級、同級和下級，特別是群眾意見劃入到評價主體中來。增大考核評價指標中的“群眾公認”權重，擴大民主評議的范圍。四是考核手段從傳統(tǒng)“純人工”操作向現(xiàn)代化手段轉變。譬如，有的發(fā)達地區(qū)沿海省份采用網(wǎng)絡打分，BBS論壇，領導公開信箱、公開電話等現(xiàn)代方法，可以有效提升政績考核成績的信度。

（三）客觀公正，厘清政績考評的“四個關系”

一是“功勞”與“苦勞”的關系。在對領導干部進行政績考核評價時，一定要堅持“既不能讓吃苦的人吃虧，也不能讓吹牛的人得?！?。但是，要一分為二地看待“苦勞”，對以下三種情況的“苦勞”不應該提倡：一是因為效率低或決策質量低造成領導干部“苦勞”；二是種了別人的田，荒了自己的地，搶別人職責范圍內的容易出成績的事情做造成領導干部“苦勞”；三是因為職責不明確，分工不合理造成領導干部“苦勞”。二是“顯政績”與“潛政績”的關系。不可否認，部分領導干部將“為官一任、造福一方”掛在嘴上，對待工作“挑肥揀瘦”，只做上級看得見、摸得著的工作，而對一些投資周期長、見效慢，但事關長遠和未來的工作避而遠之，對百姓疾苦和群眾困難漠不關心。有的把“兼顧當前”“科學發(fā)展”“統(tǒng)籌兼顧”這樣的話只掛在嘴上，寫在匯報材料里，但實際上卻是心口不一知行“兩張皮”。上述情況就倒逼我們在考察干部政績時既要看明顯的實績，通過明察暗訪，實地調查，梳理出其真正的“貢獻”，才能正確評價其工作效果；又要正確看待暫時沒有成效，但“立在千秋”的長遠政績。摒棄在考察干部時重顯政績、輕潛政績的錯誤導向，激勵他們真抓實干、腳踏實地，干當前，想長遠，堅決杜絕急功近利、做表面文章的惡劣作風。三是“實績”與“虛績”的關系。在評價干部政績時要發(fā)揚實事求是的優(yōu)良作風，提倡說真話、報實數(shù)、干實事、出實效。不能熱衷于聽報告、看材料、唯數(shù)字，要實地調查，弄清真?zhèn)?、虛實。對于搞虛假政績的干部不但不予以提拔使用，嚴重者還要用黨紀國法處理。四是個人政績與集體政績的關系。把握政績的整體性，切實解決政績“大鍋飯”問題。不能把一個地方或部門的發(fā)展，簡單看成是領導班子或某個人的政績，也不能把某個領導的政績簡單地等同于他所領導的地方或部門、單位的全部工作成果，更不能把一項政績說成是每個班子成員的政績。要防止將對地方政府的考核指標體系直接用于對領導干部個人的政績考核，這樣容易造成“一項政績多人用，多項政績一人用”，缺乏比較嚴格的責任對照。如南方一些省市，對政府和領導干部個人的政績評價做到分層評價。把評價分為領導班子、領導班子正職、領導班子其他成員三個層次進行評價。對每個層次的評價指標或評價方法有所區(qū)別。對領導班子集體的政績評價，除了評價工作目標完成情況和群眾滿意程度以外，還要考核班子自身建設情況、團結協(xié)作情況、民主集中制實行情況。對領導干部個人評價除了工作目標完成情況外，還要評價其自身努力情況、分工的工作完成情況等。對正職特別強調總攬全局、團結班子、民主集中制、重大問題的組織協(xié)調的情況；副職側重于分管工作的完成情況，同時參與集體決策的情況［6］。這樣就比較公正。

三、從微觀上講，“有權不可任性”就是要求黨員干部樹立踐行正確的權力觀

習近平同志強調，“領導干部要樹立正確權力觀，馬克思主義權力觀概括起來是兩句話：權為民所賦，權為民所用?！保?］“權力任性”通常與腐敗相關，《報告》中也指出：“腐敗現(xiàn)象的一個共同特征就是權力尋租，要以權力瘦身為廉政強身，緊緊扎住制度圍欄，堅決打掉尋租空間，努力鏟除腐敗土壤?！保?］歷史證明，能否樹立正確的權力觀，一方面取決于在思想上是否對權力的來源有正確認識；另一方面取決于在行動上是否真正踐行黨的宗旨。而更重要的是扎緊制度的籠子，使反腐敗斗爭常態(tài)化。

（一）加強理論修養(yǎng)，增強宗旨意識，明確權力來源

習近平指出：“堅定理想信念，堅守共產黨人精神追求，始終是共產黨人安身立命的根本。對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產主義的信念，是共產黨人的政治靈魂，是共產黨人經受住任何考驗的精神支柱?！保?］黨員干部要認真學習馬克思列寧主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系，不斷增強宗旨意識。要強化對黨員干部的思想教育，真正認識到我們來自人民、植根人民，離開人民我們就成了無源之水、無本之木，一刻也無法生存；深刻認識一切權力都是人民賦予的，人民始終是權力的主體，若不能用人民賦予的權力為人民服務，就會失去人民的支持和擁護。歷史證明，只要時刻把人民放在心上，全心全意依靠人民，誠心誠意服務人民，就會獲得無窮的力量，就會戰(zhàn)勝一切敵人和困難，永遠立于不敗之地。所以，全體黨員干部要自覺加強理論修養(yǎng)，深化宗旨意識，明確權力來源，提高自覺踐行的思想境界。

（二）鞏固群眾路線教育實踐活動成果，做到“權為民所用”

習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話指出：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。讓群眾滿意是我們黨做好一切工作的價值取向和根本標準，群眾意見是一把最好的尺子。”［9］因此，黨員干部務必保持深入調查研究的好作風，認真傾聽群眾呼聲，真實反映群眾意愿，真情關心群眾疾苦，把是否踐行黨的根本宗旨作為檢驗黨性是否堅強、作風是否優(yōu)良的首要標準。要牢記黨的宗旨，高度重視民生，堅持群眾路線，時刻保持與人民群眾的血肉聯(lián)系。此外，面對新形勢新任務，認真研究網(wǎng)絡社會背景下群眾工作的特點和規(guī)律，創(chuàng)新工作方法與手段，時刻保持深入群眾、扎根基層、調查研究的優(yōu)良傳統(tǒng)，將精力和時間投入在察實情、辦實事、求實效上，做到謀劃發(fā)展思路向群眾問計，改進發(fā)展措施向群眾請教，落實發(fā)展任務靠群眾努力，衡量發(fā)展成效由群眾評判，使各項決策和工作更加符合實際、更加符合群眾利益、更加符合科學發(fā)展要求，真正做到“權為民所用”。要全力維護特殊群體利益，特別是保障低保戶、五保戶、困難征收與補償群眾、困難安置戶等群體的利益，幫助他們解決一些特殊困難。

（三）反腐敗斗爭常態(tài)化，加強對權力的監(jiān)督

《報告》指出：“始終保持反腐高壓態(tài)勢，對腐敗分子零容忍、嚴查處。對腐敗行為，無論出現(xiàn)在領導機關，還是發(fā)生在群眾身邊，都必須嚴加懲治。”［1］事實證明，十八大以來國家始終把反腐倡廉建設擺在更加突出的位置，堅定不移地把反腐敗斗爭進行到底。因此，在反腐方面，“既要加大查處案件和監(jiān)督檢查工作的力度，又要注意從源頭上防范消極腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，標本兼治，綜合治理；既要進一步強化黨內監(jiān)督機制，加強紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督職能，又要注意加強其他方面的監(jiān)督，尤其要注意探索和總結群眾參與監(jiān)督的經驗”［10］；既要堅持“八小時內看業(yè)績”，又要保證“八小時外看足跡”，自覺凈化“交友圈”與“社交圈”，切實做到嚴格要求，嚴格管理，嚴格監(jiān)督；既要繼續(xù)把黨政機關的領導干部作為黨風廉政建設的重點，又必須抓好對企業(yè)、事業(yè)領導干部的監(jiān)督；既要進一步支持和發(fā)揮專門監(jiān)督機關在反腐敗中的作用，更要加重行政業(yè)務部門反腐敗的任務和責任。通過對權力的有效監(jiān)督，保障權力真正為民所用，踐行黨的宗旨。

總之，“大道至簡，有權不可任性”既是一種常識的強調、一種執(zhí)政理念的宣示，更是一種治理決心的展示。審視2015年政府工作報告不難發(fā)現(xiàn)，當下的執(zhí)政黨已經深刻認識到，約束權力將權力關進制度的籠子，使其不敢、不能任性，依然是推進改革發(fā)展的重中之重，這與新一屆政府執(zhí)政以來所強力推行的反腐行動有著內在的緊密聯(lián)系，也必將在未來展現(xiàn)出更為廣闊的實踐圖景。

［1］2015 年政府工作報告 （全文實錄）［EB/OL］.http：//www.people.com.cn/n/2015/0305/c347407-26643598.html.

［2］路大虎.讀懂中國經濟未來走向［M］.杭州：浙江人民出版社,2014:127.

［3］國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定［M］.北京：人民出版社,2014:9.

［4］李克強.簡政放權增強經濟發(fā)展內生動力［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn/c/2013-05-15/003-027121983.shtml.

［5］徐芳.強化政績考核的導向作用［N］.北京日報,2014-01-13（022）.

［6］厲以寧，等.讀懂中國改革［M］.北京：中信出版社,2014：217.

［7］習近平.各級領導干部要帶頭依法辦事遵守法律 ［EB/OL］.http：//www.chinapeace.gov.cn/2014-01/09/content_10067703.htm.

［8］習近平.習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社,2014：110.

［9］習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話［M］.北京：人民出版社,2014：12.

［10］本書編寫組.全面推進依法治國熱點解讀［M］.北京：新華出版社,2014：56.