《中國現(xiàn)代文學(xué)文獻學(xué)研究》后記

摘 要：自1954年設(shè)立以來，街道辦事處就一直作為市轄區(qū)或者不設(shè)區(qū)的市政府的派出機構(gòu)而存在。改革開放以來，街道辦事處的社會管理體制面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，針對街道辦事處的改革迫在眉睫。學(xué)界出現(xiàn)了關(guān)于街道辦的存廢之爭，近年來一些地方也開始對街道辦事處進行試點改革。解決目前街道辦事處出現(xiàn)的問題，必須通過理論探討與實踐考察相結(jié)合對街道辦事處的法律地位、職權(quán)配置進行合理的定位。

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-7110（2015）05-0111-05

收稿日期： 2015-08-28

基金項目： 國家社科基金項目“基層政權(quán)建設(shè)法律制度研究”（14BFX025）之階段性研究成果。

作者簡介： 王兆剛（1974-），男，山東曹縣人，青島大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向為中國政治制度；董葉（1992-），女，山東菏澤人，青島大學(xué)法學(xué)院研究生，主要研究方向為中外政治制度。

街道辦事處是新中國成立后設(shè)立的城市基層管理部門，只存在于城區(qū)。1954年全國人大常委會制定的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定：“為加強城市居民工作，密切政府與居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”，由此街道辦事處作為市或市轄區(qū)政府的派出機關(guān)擁有了法定地位。在此后五十多年的歷史中，歷經(jīng)文革和改革開放，其職能和結(jié)構(gòu)也幾經(jīng)變遷。改革開放以來，隨著社會的不斷發(fā)展，街道辦事處的地位問題引發(fā)廣泛爭論。本文擬對我國學(xué)術(shù)界近年來有關(guān)街道辦事處問題的研究現(xiàn)狀作一梳理，并對下一步的研究方向提出若干看法。

一、我國城市街道辦事處問題的研究現(xiàn)狀

改革開放之后，街道辦事處所處的社會歷史條件發(fā)生了根本性的變化。作為為服務(wù)和管理城市居民而設(shè)立的政府基層部門，其實際職能和作用已遠遠超越了前述《條例》的規(guī)定。目前，學(xué)術(shù)界圍繞街道辦事處的法律地位、權(quán)責(zé)以及改革方向展開了廣泛的研究和討論，主要學(xué)術(shù)觀點綜述如下：

第一，街道辦事處的法律地位問題。1954年全國人大委員會通過《城市街道辦事處組織條例》，規(guī)定街道辦事處是市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市的人民委員會的派出機關(guān)，街道辦事處依附于區(qū)政府，是代表區(qū)政府辦理有關(guān)居民事宜的機關(guān)，不具有完全的行政層級性質(zhì)。對此，學(xué)者目前普遍認同這一定位。盧珂指出，“在理論上，就街道辦事處的法律地位而言，它是市轄區(qū)人民政府或不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機關(guān)，而不是一級政府?！?[1]（P70）范利平認為，“街道辦事處不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)行政職能‘傳遞者’的角色?！?[2]（P33）也有學(xué)者提出了街道辦事處的雙重屬性，如周平提出，由于街道所具有的既是行政區(qū)又是城市社區(qū)的雙重性質(zhì)，它使街道辦事處也具有了行政組織和社區(qū)組織的雙重性質(zhì)。 [3]（P80）

第二，街道辦事處的權(quán)能問題?！冻鞘薪值擂k事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處的主要職權(quán)包括：辦理派出它的政府交辦的有關(guān)居民工作的事項；指導(dǎo)居民委員會的工作；反映居民的意見與要求等。目前，街道辦事處在實際工作中承擔(dān)著上級機關(guān)布置的大量行政性事務(wù)，如轄區(qū)黨建、精神文明建設(shè)、城市管理、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展、社會治安、文教衛(wèi)生、計劃生育、司法調(diào)解、群眾生活等 [4]，這些工作內(nèi)容很多都是法律和文件中沒有體現(xiàn)的，存在著街道辦事處權(quán)能與其承擔(dān)的工作不一致問題 [5]。到目前，街道辦事處除了沒有同一層級的人大、政協(xié)等機構(gòu)外，幾乎涵蓋了一個區(qū)域政府應(yīng)有的全部職能 [6]。

很多學(xué)者圍繞街道辦事處的這一特點展開研究，指出了其現(xiàn)有權(quán)能設(shè)計與現(xiàn)實的脫節(jié)。李愛國等人認為，“現(xiàn)實生活中的街道辦承擔(dān)的工作任務(wù)，已經(jīng)大大地超過了法律規(guī)定的范圍?！?[4]（P20）“大量的城市事務(wù)需要街道辦事處去處理，其職能不斷增加，但卻沒有相應(yīng)的法律地位和行政權(quán)力來承接和處理這些事務(wù)。因?qū)τ行┤蝿?wù)沒有行政指揮權(quán)、執(zhí)法權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，只能充當(dāng)上級政府的‘二傳手’，致使工作無法落實到位?！?[4]（P21）吳非和笪素林另辟蹊徑，從任務(wù)型組織理論對街道辦事處性質(zhì)和功能進行定位：“街道辦事處不僅沒有履行政府職能的法定權(quán)力，也不承擔(dān)法律責(zé)任，其所承擔(dān)的只是任務(wù)職責(zé)?！薄白鳛榈胤秸沙鰴C構(gòu)的街道辦事處，實質(zhì)上是十分典型的任務(wù)型組織，它不是政府履行職能的一種常態(tài)化方式，而是在特定情境和任務(wù)下做出的策略性選擇?！薄敖巧难由煨?、職能的不確定性、任務(wù)的復(fù)雜性，正是街道辦事處這樣的政府派出機構(gòu)的特點。” [7]饒常林、常健也提出了同樣的看法：“雖然目前很多區(qū)職能部門跨過區(qū)人民政府直接向街道辦事處布置工作，但從法理上講，這只是一種行政委托，街道辦事處接受的只是職責(zé)，不是職權(quán)，也不可能獲得獨立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)。” [8]

孫君芳從社會資本理論談起，認為目前的街道辦事處體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代城市管理的新要求，主要表現(xiàn)為職能“越位”和功能“錯位”，對社會資本的發(fā)展形成了無形的制約；大量的行政事務(wù)和社會事務(wù)沿著政府層級“漏斗”都落到了街道辦事處上，而街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力；街道辦事處承擔(dān)的既有政府組織的行政功能，又有經(jīng)濟組織的企業(yè)功能，還有社區(qū)組織的社會服務(wù)功能，形成“政經(jīng)合一”和“政社合一”的畸形狀況。 [9]（P31）盧珂同樣指出“在實踐中，街道辦事處出現(xiàn)了因承擔(dān)一些應(yīng)由區(qū)政府及區(qū)職能部門承擔(dān)的職能而致的越位現(xiàn)象，因包攬了一些應(yīng)該由居民自治組織和社區(qū)公民社會組織承擔(dān)的職能而致的錯位現(xiàn)象和本應(yīng)由街道辦事處履行的職能而未履行的缺位現(xiàn)象，造成職能定位日益模糊，處于角色尷尬境地。” [1]（P70）

第三，街道辦事處與社區(qū)居委會的關(guān)系。街道辦事處是城市基層政府的派出機構(gòu)，社區(qū)居民委員會則是城市社區(qū)的居民基層自治組織，二者并無隸屬關(guān)系與行政等級關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但現(xiàn)實中二者的關(guān)系發(fā)生了變異，社區(qū)居委會儼然成為政府事務(wù)的“執(zhí)行機關(guān)”，對此學(xué)者進行了較為集中的探討。李愛國等學(xué)者指出，“目前，由于街道辦事處承擔(dān)了過重的工作任務(wù)，在人員有限的情況下，不得不將一部分工作下派給社區(qū)居委會，致使街道辦事處與居委會的關(guān)系也變成事實上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，弱化了街道辦事處本身應(yīng)承擔(dān)的職能，又造成社區(qū)組織的職能錯位和扭曲?！?[4]（P21）范利平認為，“在街道辦事處與居民委員會的關(guān)系中，存在的問題是‘指導(dǎo)’為虛，‘命令’為實。” [2]（P32）楊宏山也認為：“街道辦事處還將自己承擔(dān)的很多職責(zé)轉(zhuǎn)手推給居委會。居委會主要依賴于街道獲取資源，整天忙于完成街道交辦的事項，包括信息采集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、問卷調(diào)查、工作檢查等，致使居委會在工作內(nèi)容和方式上都帶有行政化色彩”，工作從區(qū)市一級到街道辦一級再到居委會層層下放，“居委會實際上變成了街道辦事處的‘腿’，其法律地位被懸空，難以切實保障居民自治權(quán)利。” [10]可以說，在強大的國家政權(quán)面前，城市社區(qū)居委會的自治空間是有限的。

第四，關(guān)于街道辦事處的體制改革。圍繞城市街道辦事處的改革問題，學(xué)者進行了熱烈討論。目前學(xué)術(shù)界對街道辦體制改革的討論主要集中在兩個方面：一是加強街道的綜合管理職能，提高其權(quán)力，將街道改造成一級政府；二是淡化街道辦事處的行政色彩，加強基層自治，將街道辦事處改造為社區(qū)服務(wù)組織。如袁方成和王明為認為，“隨著城市管理重心下移，街道辦承擔(dān)的職能急劇膨脹，變成了‘準(zhǔn)政府’卻沒有賦予相應(yīng)的管理權(quán)力和資源，從而出現(xiàn)了‘缺位’‘錯位’和‘越位’現(xiàn)象。而對應(yīng)的街道辦的人員配置較低，人事管理制度不規(guī)范，人員素質(zhì)偏低。隨著居民物質(zhì)生活水平和文化需求水平的提高，居民的物質(zhì)和精神需求日益多樣化，這些都對街道管理的能力和水平提出了更高的要求。而現(xiàn)有街道辦的組織規(guī)模基本上是按照所轄區(qū)常住人口規(guī)模設(shè)計的，面臨著人口倍增、社會矛盾頻發(fā)等問題，按既有的組織規(guī)模和傳統(tǒng)的管理方式就難以很好地履行社會管理和公共服務(wù)職能?！?[5]范利平通過系統(tǒng)考察全國街道辦事處改革的實踐中得出這樣的結(jié)論：街道辦事處絕不會再停留在區(qū)政府的派出機關(guān)的水平上，其法律地位正朝著基層政權(quán)的方向演化。 [2]（P33）孫君芳則認為“城市基層要提高社會資本的存量，實行‘善治’，就是要弱化乃至撤銷街道辦事處，培育公民社會的現(xiàn)代公民意識，使公民具有較強的主體意識、權(quán)利意識和參與意識，形成信任、互惠社會關(guān)系的合作網(wǎng)絡(luò)。” [9]（P32）

也有學(xué)者主張維持現(xiàn)有體制，如周平指出，“如果要加強街道辦事處的政府化，或者將其改造為一級政府，勢必要建立一定規(guī)模的科層組織和擴大政府機構(gòu)，而這樣就會增大科層組織的消耗，增加管理成本，很顯然，這樣的努力是同我國的行政體制改革的要求不相吻合的，違背了我國行政體制改革中精簡、效率的基本要求……而要淡化街道辦事處的行政性質(zhì)，將其變?yōu)榧兇獾纳鐓^(qū)組織，則也完全沒有可能性?！?[3]（P79）

綜合而言，學(xué)術(shù)界對街道辦事處目前運行體制中存在的問題已有了一定共識：街道辦事處的存在和運行目前缺乏法律依據(jù)，使得其職能和職權(quán)在現(xiàn)實實踐中缺乏必要的法律基礎(chǔ)；街道辦事處與社區(qū)居委會的關(guān)系在實踐中由指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦５念I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。對于街道辦事處體制改革的問題，學(xué)者各抒己見，主要分化為強化街道的綜合治理職能，將街道辦發(fā)展為一級政府和撤銷街道辦、培育社區(qū)自治組織兩大研究取向?？梢哉f，學(xué)術(shù)界對街道辦事處的地位、作用、現(xiàn)狀、存在問題及改革方向已有了較為廣泛的研究，但已有研究偏重于定性研究，理論分析較為充分，針對不同地區(qū)街道辦事處的實證研究與比較分析尚顯不足，因此還不能為進一步的理論分析與對策研究提供足夠的經(jīng)驗支持，也無法充分反映不同地區(qū)對街道辦事處地位權(quán)能的不同要求。

二、對于我國街道辦事處問題研究的展望

目前關(guān)于街道辦事處的問題并不是簡單的存與廢的問題，而是圍繞著街道辦事處的相關(guān)理論與實踐問題尚未得到充分討論與系統(tǒng)研究，在此基礎(chǔ)上的對策研究缺乏足夠的理論支撐。其中我們首先需要厘清兩種關(guān)系：第一是政府與街道辦的關(guān)系，二是街道辦與居民（包含社區(qū)居委會）之間的關(guān)系。

第一是要厘清地方政府與街道辦的關(guān)系，首先有必要從理論上對街道辦事處進行準(zhǔn)確定位?？梢哉f城市街道行政管理是我國管理體制中法律制度最不健全的部分。1954年12月通過的《城市街道辦事處組織條例》以法律形式確定了城市街道辦事處的性質(zhì)和任務(wù)，但條例規(guī)定過于簡單，據(jù)此街道辦事處的性質(zhì)、地位和職能都還有許多不確定性，這使得街道辦事處在以后的發(fā)展中，其實際狀況與條例規(guī)定相去甚遠。2009年全國人大廢止了《城市街道辦事處組織條例》，但新的相關(guān)法規(guī)并沒有出臺，因此街道辦事處在法律上失去了存在依據(jù)。

法律與現(xiàn)實的脫節(jié)對目前街道辦事處的存在和定位設(shè)置了障礙，使得將來要進行的街道辦體制改革缺乏充分的理論支持與基本的法律制度基礎(chǔ)。下一步的研究有必要從理論上清晰闡釋街道辦事處在當(dāng)代中國存在的合理性問題及其法律定位問題。由于我國不同地區(qū)的經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展水平差異較大，各地城市街道辦事處的地位、作用也各有不同。因此需要對典型地區(qū)街道辦事處的地位、作用等問題進行區(qū)域?qū)嵶C研究與比較研究，總結(jié)其共同規(guī)律與不同特色，為系統(tǒng)的理論研究提供充分的經(jīng)驗支持。

第二是如何理順街道與社區(qū)的關(guān)系，這是完善街道辦事處體制必須解決的問題。我國的街社關(guān)系長期呈現(xiàn)異?；癄顟B(tài)，社區(qū)居委會大都被街道“改造”成為自己的“派出機關(guān)”，形成了事實上的上下級關(guān)系。而其他一些新興的社區(qū)組織，如業(yè)主委員會、文化社團等自治活動也時常會受到街道辦的干預(yù)。居委會自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能無法得到更好地發(fā)揮，本應(yīng)履行的正常功能在很大程度上被街道辦事處和其他政府組織所覆蓋。此外，長期沿襲下來的“官本位”思想也存在于一些街道干部身上，再加上街區(qū)民眾也普遍存在著對為官者的敬畏與依附心理，認為有事就要找政府，對社會自治組織的作用和功能也是一知半解。

按照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等相關(guān)法律要求，街道辦事處名義上下轄社區(qū)居委會，但居委會作為基層群眾性自治組織，并不是街道辦事處的下屬機構(gòu)，街道辦事處與社區(qū)居委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。2011年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強社會創(chuàng)新管理的意見》，其中主要以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同和公眾參與作為基層社會管理創(chuàng)新的核心內(nèi)容。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會也明確提出了“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)解、居民自治良性互動”的要求。街道辦事處與社區(qū)居民委員會的關(guān)系是一種法定指導(dǎo)關(guān)系，對居民工作進行指導(dǎo)、支持和幫助。只有放松對居委會的控制，居委會才會獲得更為廣闊的活動空間，將更多的精力用于居民自治上，推動社會自治管理的發(fā)展?？梢哉f在政府指導(dǎo)下的居民良性自治是當(dāng)前我國基層政治的發(fā)展方向。但由于目前我國的自治組織和市場機制尚未成熟，社會力量弱于國家力量，有限的社會組織不足以承擔(dān)眾多的社會管理職責(zé)。在發(fā)展和完善自治組織的各項條件具備之前，對于各社區(qū)組織和居民委員會等自治組織具有重要指導(dǎo)作用的街道辦事處仍是不可或缺的。

從上述內(nèi)容看，要理清政府管理服務(wù)和居民自治的界限和關(guān)系，在原則上比較清楚，即街道辦事處必須充分尊重社區(qū)居委會的法律地位，同時還要使民眾明確社區(qū)居委會的自治地位，調(diào)動居民自治的參與積極性。但在實踐中，二者的關(guān)系錯綜復(fù)雜，理論設(shè)計與實際運行之間相去甚遠。社區(qū)自治固然有其理論合理性，但街道辦事處對居民自治的干預(yù)也有其現(xiàn)實合理性。有必要對全國不同區(qū)域城市街道辦事處與社區(qū)居民自治的關(guān)系模式與實際運行進行大量的個案研究，在此基礎(chǔ)上進行系統(tǒng)的比較分析，總結(jié)出二者關(guān)系的主要形態(tài)及產(chǎn)生諸種形態(tài)的多層次原因，并對將來的改革路徑進行前瞻性研究。

第三是關(guān)于街道辦事處的存廢問題。政府在進行街道辦體制改革時需將考慮到的替代性的政府履職方式與設(shè)置街道辦事處進行比較，從“成本—效益”出發(fā)做出決策。撤銷街道辦事處，能否更為有效的促進基層民主的推進？社會管理是否就此能夠更加合理？減少層級，究竟能為政府減少多少行政成本？撤消后，如何對這些人員進行妥善的安置？這些問題都必須納入考慮和研究。街道辦事處今后的發(fā)展取向根本上還是取決于對街道辦事處的合理定位。只有從街道辦事處的地位、職能及職權(quán)等方面，對街道辦事處進行科學(xué)、合理的定位，才能有針對性地對街道辦體制進行改革，進而調(diào)整基層政治關(guān)系，規(guī)范和發(fā)展城市基層政治。

當(dāng)前，我國城市管理體制是市—區(qū)—街道—社區(qū)四級管理，其中，市、區(qū)二級為政府，街道辦為政府派出機關(guān)，社區(qū)委員會為自治組織。在“兩級政府、四級管理”的體制下，街道辦被賦予相當(dāng)于一級政府的管理職責(zé)，遠遠超過了派出機關(guān)的職能范圍和承載能力。由于市、區(qū)政府發(fā)號施令，社區(qū)負責(zé)提供公共服務(wù)，街道辦一般都是“奉令行事”，充當(dāng)“二傳手”的角色。但若撤銷街道辦，區(qū)政府便將直接面對幾十個甚至上百個社區(qū)、居委會，繁重的任務(wù)使得政府依舊把社區(qū)視為“街道辦”交派任務(wù)，撤銷行為將變得毫無意義。

綜上所論，街道辦事處的職能定位及其管理體制改革，無法簡單地做強化或弱化的加減法，這些都不是解決問題的合理思路。如前文所述，鑒于我國復(fù)雜多樣的國情，可以先考慮進行區(qū)域性的差別研究，在充分的實證研究基礎(chǔ)上再進行綜合研究，對街道辦事處這一機構(gòu)進行合理定位，包括作為政府派出機構(gòu)街道辦事處其角色期待是什么，是向上作為政府職能的延伸，還是向下服務(wù)于社區(qū)治理，亦或是二者的結(jié)合？如何在政府和社區(qū)之間為其進行準(zhǔn)確定位？只有解決好這些問題，我們才能更好的完善城市基層治理機制，提高城市治理水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。