反壟斷行政訴訟中的若干問題探析

文 / 王巖

反壟斷行政訴訟中的若干問題探析

文 / 王巖

在我國，與反壟斷有關(guān)的行政訴訟主要表現(xiàn)為兩種形式：一是對行政機關(guān)的反壟斷執(zhí)法行為提起的訴訟，即反壟斷行政訴訟；二是對行政壟斷提起的訴訟，即反行政壟斷訴訟。本文擬對人民法院審理反壟斷行政執(zhí)法引發(fā)的行政案件中可能遇到的實體和程序問題做一探討，以期對今后的審判實踐能夠有所裨益。

反壟斷行政訴訟；實體問題；程序問題

在我國，與反壟斷有關(guān)的行政訴訟主要表現(xiàn)為兩種形式：一是對行政機關(guān)的反壟斷執(zhí)法行為提起的訴訟（以下簡稱“反壟斷行政訴訟”）；二是對行政壟斷提起的訴訟（以下簡稱“反行政壟斷訴訟1. 行政壟斷是指我國行政機關(guān)或者其授權(quán)的組織濫用行政職權(quán)排除、限制競爭的行為。此次行政訴訟法的修改將其也納入了行政訴訟的受案范圍?！保?。本文研究的對象特指第一種形式——反壟斷行政訴訟，即公民、法人和其他組織認為其他經(jīng)營者在從事的經(jīng)濟活動中存在壟斷行為，經(jīng)我國反壟斷行政執(zhí)法機關(guān)調(diào)查核實，因?qū)π姓C關(guān)作出的處理決定不服提起行政訴訟，人民法院依法審理該類案件并作出裁判，保障經(jīng)營者權(quán)益的活動和制度。筆者本文擬對人民法院在審理反壟斷執(zhí)法引發(fā)的行政案件中可能遇到的實體和程序問題做一探討，以期對今后的審判實踐能夠有所裨益。

一、反壟斷行政訴訟的被告

依照《中華人民共和國反壟斷法》2. 2007年8月30日第10屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議通過，2008年8月1日起施行。（以下簡稱《反壟斷法》），我國反壟斷機構(gòu)分為兩個層次即反壟斷委員會和國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。其中，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)具體負責反壟斷執(zhí)法，而反壟斷委員會不具體執(zhí)法，主要負責組織、協(xié)調(diào)工作，因此不能成為反壟斷行政訴訟的被告。3. 反壟斷委員會由國務(wù)院設(shè)立，《反壟斷法》第9條規(guī)定了反壟斷委員會的職責：具體負責組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，研究擬訂有關(guān)競爭政策；組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報告；制定、發(fā)布反壟斷指南；協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作等等。商務(wù)部、國家發(fā)展改革委員會、工商總局是主要的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。根據(jù)工作需要，上述三個機構(gòu)還可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市級人民政府相應(yīng)部門進行反壟斷執(zhí)法。 經(jīng)營者或利害關(guān)系人對上述反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出的行政行為不服提起行政訴訟，應(yīng)以做出行政行為的機構(gòu)為被告。

（一）壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位4. 壟斷協(xié)議，是指兩個或者兩個以上的經(jīng)營者（包括行業(yè)協(xié)會等經(jīng)營者團體），通過協(xié)議或者其他協(xié)同一致的行為，實施固定價格、劃分市場、限制產(chǎn)量、排擠其他競爭對手等排除、限制競爭的行為。濫用市場支配地位，又稱為濫用市場優(yōu)勢地位，是企業(yè)獲得一定的濫用市場支配地位以后濫用這種地位，對市場的其他主體進行不公平的交易或排斥競爭對手的行為。濫用市場支配地位的表現(xiàn)形式有：不正當?shù)膬r格行為、差別對待（主要指價格歧視）、強迫交易、搭售和附加不合理交易條件、掠奪性定價、獨家交易（又稱排他性交易）。

根據(jù)執(zhí)法權(quán)限分配，國家工商行政管理總局和經(jīng)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局負責壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位這兩種壟斷行為的反壟斷執(zhí)法工作。具體執(zhí)法程序包括：工商管理部門在接到舉報材料后，核查后作出立案查處的決定，并采取相應(yīng)的調(diào)查措施；涉嫌壟斷行為經(jīng)調(diào)查核實后認定構(gòu)成壟斷行為的，工商管理部門應(yīng)依法作出處罰決定。5. 《工商行政管理機關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》第10條、第22條的規(guī)定。上述壟斷行為涉及價格部分的調(diào)查處理由國家發(fā)展和改革委員會和經(jīng)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門負責6. 職權(quán)依據(jù)為《反壟斷法》第十二條、《國家發(fā)展和改革委員會主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》、國家發(fā)改委《關(guān)于反價格壟斷執(zhí)法授權(quán)的決定》發(fā)改價檢[2008] 3509號。。因此，因壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位這兩種壟斷行為而引發(fā)行政訴訟的，其行政訴訟的被告為國家工商總局或經(jīng)授權(quán)的省級 工商局。7. 國家工商總局和經(jīng)授權(quán)的省級工商局的職責權(quán)限分工，參見《工商行政管理機關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》第3條的規(guī)定。因價格壟斷引發(fā)的行政訴訟，應(yīng)列國家發(fā)改委為或經(jīng)授權(quán)的省級 價格主管部門為被告。8. 國家發(fā)改委與省級價格管理部門的職責權(quán)限劃分參見國家發(fā)改委《關(guān)于反價格壟斷執(zhí)法授權(quán)的決定》。省級價格主管部門對本行政區(qū)內(nèi)的價格壟斷行為具有行政處罰權(quán)，對于跨省、自治區(qū)、直轄市的價格壟斷案件由國家發(fā)改委指定牽頭辦案或者聯(lián)合辦案，重大案件由國家發(fā)改委直接查處。

（二）排除、限制競爭的經(jīng)營者集中9. 經(jīng)營者集中，是指經(jīng)營者通過合并、資產(chǎn)購買、股份購買、合同約定（聯(lián)營、合營）、人事安排、技術(shù)控制等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響的情形。

經(jīng)營者集中的效果是雙重的：適度集中有利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，提高經(jīng)營者的競爭能力；過度集中就會形成經(jīng)營者的市場支配地位，限制競爭，損害效率。后者排除、限制競爭的經(jīng)營者集中方屬反壟斷法規(guī)制的壟斷行為。商務(wù)部是受理和審查經(jīng)營者集中申報的執(zhí)法機關(guān)，審查程序分為：1. 依法申報經(jīng)營者集中的審查程序。商務(wù)部經(jīng)核查后認為申報義務(wù)人提交的材料符合法定要求的，作出立案決定；經(jīng)初步審查后，商務(wù)部應(yīng)做出是否進一步審查的決定；經(jīng)進一步審查后，商務(wù)部認為構(gòu)成壟斷行為的，在聽取經(jīng)營者抗辯意見后，依法做出是否禁止經(jīng)營者集中的決定。10. 參見《經(jīng)營者集中審查辦法》第9條、第10條、第14條的規(guī)定。2. 未依法申報經(jīng)營者集中的審查程序。有初步證據(jù)證明存在未依法申報嫌疑的，商務(wù)部即應(yīng)立案調(diào)查；經(jīng)初步調(diào)查后，決定是否需要進一步調(diào)查；經(jīng)進一步調(diào)查認定經(jīng)營者未依法申報而實施集中的，可給予其罰款處罰。11. 參見《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》第7條、第8條第13條的規(guī)定。因此，商務(wù)部是因排除、限制競爭的經(jīng)營者集中而引發(fā)的行政訴訟的被告。

二、反壟斷行政訴訟事實審查和舉證責任規(guī)則

（一）事實問題審查規(guī)則

反壟斷行政訴訟遵循我國行政訴訟法，對行政機關(guān)認定的事實實行全面合法性審查審查標準，12. 我國對行政訴訟審查標準的規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第6條和第69條、第70條中。其中，第6條確立了行政訴訟的“合法性審查標準”。與此同時，第69條、第70條、第72條又規(guī)定了合法性審查的七項具體標準，包括：定案證據(jù)是否充分、適用法律是否正確、是否符合行政程序、有無濫用或超越行政職權(quán)的情形、處理結(jié)果是否客觀公正、履責是否及時。既包括對程序事實的審查，又包括實體事實審查。程序事實主要是指行政機關(guān)作出事實認定所遵循的行政程序，實體事實是指行政機關(guān)經(jīng)過事實調(diào)查所作出的判斷和結(jié)論。行政訴訟法對程序事實的審查標準為符合法定程序，即對事實問題作出認定的步驟必須符合法律規(guī)定的程序要件，既不能隨意將某一步驟提前或者推后。實體事實審查的標準是證據(jù)確鑿、充分，這一標準規(guī)定的較為模糊，在實踐中其具體認定需要運用行政訴訟證明標準。一般而言，除了限制人身自由的行政處罰案件適用“排除合理懷疑”的證明標準外，行政案件采取明顯優(yōu)勢證明標準。該標準要求行政機關(guān)認定的事實證據(jù)是可靠的，而且要較相對人提供的證據(jù)具有絕對的優(yōu)勢證明力，無須排除其他可能性。這與國外其他國家的審查標準也是一致。13. 如我國廣東和Sigma公司訴美國商務(wù)部案，判決參見http://www.uscit.govl. 我國廣東公司系出口商，Sigma公司系美國進口商。需要特別指出的是，人民法院在審理與貿(mào)易有關(guān)的反壟斷行政案件14. 在行政案件的分類中，該類案件屬于國際貿(mào)易行政案件的范疇。時，因該類案件涉及大量國際貿(mào)易領(lǐng)域的專業(yè)知識和政策規(guī)定，與普通行政案件相比，在事實問題的審查上可采取有限審查的原則。即人民法院可僅基于行政機關(guān)提供的案卷記錄進行合法性審查，而不再對案件事實重新進行認定。只要行政機關(guān)提供的案卷記錄能夠合理地推導(dǎo)出行政機關(guān)最后的認定結(jié)論，法院就應(yīng)當認定涉訴行政行為事實認定部分是正確的。這一審查規(guī)則即為“行政記錄原則”，或稱為“案卷排他原則”。15. 2003年施行的《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷（反補貼）行政案件司法解釋》第7條首次對行政記錄原則予以規(guī)定確認，行政記錄原則成為人民法院對國際貿(mào)易行政案件事實問題的審查標準。這一審查原則的確立一方面可以促使行政機關(guān)增強程序意識，遵循先調(diào)查取證，后進行裁決的行政程序；另一方面可以促使相對人增強證據(jù)意識，合法、合理地主張權(quán)利。此外，行政記錄原則還有利于行政機關(guān)和司法機關(guān)各自發(fā)揮其職能優(yōu)勢16. 由于反傾銷行政案件的復(fù)雜性，反傾銷執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)相較于法院在執(zhí)法力量、專業(yè)人才儲備和執(zhí)法經(jīng)驗等方面都明顯勝出，在證據(jù)的收集和事實認定上均具有優(yōu)勢，而法院在法律適用的審查上則更具有優(yōu)勢。。我國行政訴訟法及其解釋雖然未對依照行政記錄進行事實審查的原則作出明確規(guī)定，但是條文中由行政機關(guān)承擔主要舉證責任的要求亦從側(cè)面體現(xiàn)了這種精神。

（二）舉證責任分配規(guī)則

由行政機關(guān)對具體行政行為的合法性承擔舉證責任是我國行政訴訟舉證責任分配的一般規(guī)則。行政訴訟法確立的是結(jié)果責任意義上的舉證責任，即如果行政機關(guān)不能提供充分的證據(jù)證明其行為的合法性，就要承擔敗訴的風險。這種舉證責任的分配主要考慮到行政法律關(guān)系的特殊性，行政機關(guān)處于優(yōu)勢地位，其享有行政執(zhí)法權(quán)更容易收集證據(jù)，舉證能力也更強一些，由其承擔舉證責任更有利于案件事實的查明。根據(jù)“先取證，后裁決”原則，在行政訴訟中，如果行政機關(guān)不能就行政程序中認定的事實提供充分的證據(jù)加以證明，或者提供的證據(jù)是在作出具體行政行為之后收集到，均不能作為人民法院認為被訴具體行為合法的依據(jù)。

但是，考慮到實踐中可能出現(xiàn)的特殊情況，行政訴訟法也對原、被告舉證責任分配做了例外規(guī)定。如，原告在訴訟中提出了行政程序中沒提出的證據(jù)和反駁理由，行政機關(guān)可就其提供的新證據(jù)和反駁意見收集證據(jù)；被告提供的證據(jù)存在形式瑕疵，為了排除疑點可要求被告補證；此外，對于當事人沒有爭議，但案件事實涉及國家、公共利益或他人合法權(quán)益，法院也可依法要求雙方當事人提供證據(jù)等。

根據(jù)“法無禁止即可為”的原則，壟斷行為人既可以選擇請求行政機關(guān)介入調(diào)查處理，又可不經(jīng)行政程序直接提起民事訴訟。

三、反壟斷行政和民事雙軌救濟的競合與沖突

解決反壟斷行政與民事救濟競合沖突問題，是解決反壟斷民事和行政訴訟程序交叉競合問題的前提。從《反壟斷法》第50條的規(guī)定來看，該法并未明確規(guī)定行政前置是提起民事訴訟的前提條件，亦未禁止利益受損方直接提起民事訴訟。17. 《反壟斷法》第50條規(guī)定，經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，應(yīng)依法承擔民事責任。對此，學界曾存在兩種不同的觀點：一種觀點認為需行政前置，即只有在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對是否構(gòu)成壟斷行為進行認定之后，當事人方可提起民事訴訟；如果上述認定結(jié)論正經(jīng)行政復(fù)議或訴訟，需根據(jù)復(fù)議或訴訟結(jié)果再啟動或者恢復(fù)民事訴訟。這種觀點與新加坡的做法較為相似，18. 新加坡的做法是：在行政程序結(jié)束之前，私人不能提起訴訟，如果存在復(fù)議，則必須等到最終的復(fù)議結(jié)果；如果沒有發(fā)現(xiàn)違法，則不能提起民事訴訟。主要考慮到了壟斷認定的專業(yè)性和政策性，由專門機構(gòu)認定可避免標準和結(jié)論上的混亂。19. 史際春：《反壟斷法理解與適用》，中國法制出版社2007年版，第305頁。德國、日本、新加坡等國家規(guī)定行政前置程序，如日本《壟斷禁止法》第26條第1款規(guī)定了損害賠償請求權(quán)的訴訟主張限制，非于公正交易委員會做出有關(guān)的勸告審決、同意審決、審判審決或者責令繳納課征金的審決后，受害人不能對此主張訴訟上的權(quán)利。另一種觀點認為，利害關(guān)系人可不經(jīng)行政程序，直接提起民事訴訟，20. 同美國做法，無須行政前置程序。依據(jù)美國法律規(guī)定任何反托拉斯法所禁止的事項而遭受財產(chǎn)或營業(yè)損害的人，可在被告居住的被發(fā)現(xiàn)或有代理機構(gòu)的的地區(qū)向該地區(qū)法院提起訴訟。主要理由是：（1）這是法治國家民主司法的要求；（2）行政前置不符合國際慣例，由利害關(guān)系人直接起訴更為合理、有效；（3）有利于推進反壟斷法的有效實施，受害人身處同一行業(yè)，對壟斷行為比壟斷機構(gòu)更敏感、更熟悉，民事訴訟能夠彌補執(zhí)法不足，節(jié)約行政成本。21. 同注釋19，第305—306頁。

筆者贊同第二種觀點。根據(jù)“法無禁止即可為”的原則，壟斷行為人既可以選擇請求行政機關(guān)介入調(diào)查處理，又可不經(jīng)行政程序直接提起民事訴訟，即反壟斷行政和民事雙軌救濟機制。這種雙軌救濟機制后續(xù)在最高法院審理反壟斷民事案件司法解釋中做了明確的規(guī)定。22. 2012年6月1日施行的《最高人民法院審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定：“原告直接向人民法院提起民事訴訟，或者在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認定構(gòu)成壟斷行為的處理決定發(fā)生法律效力后向人民法院提起民事訴訟，并符合法律規(guī)定的其他受理條件的，人民法院應(yīng)當受理?！睋Q言之，當事人既可以直接向人民法院提起民事訴訟，又可以在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出構(gòu)成壟斷行為的行政決定之后，再向人民法院提起民事訴訟。從國外立法情況來看，取消“行政前置”是發(fā)展趨勢，許多規(guī)定前置條件的國家后來也取消了這一限制。23. 私人提起民事訴訟起初是不被納入反壟斷法實施的主流框架中的。但隨著“公法的實施也可保護私益”、“公共事務(wù)通過私人執(zhí)行”等理論與實踐的推廣，以及私人訴訟的推動，越來越多的國家開始允許并鼓勵私人提起反壟斷民事訴訟。歐盟、澳大利亞、日本和韓國原來不主張反壟斷私人訴訟的地區(qū)和國家也開始和美國一樣積極支持私人訴訟。但是《反壟斷法》考慮不同壟斷行為的性質(zhì)和對國家經(jīng)濟的影響程度也做了例外規(guī)定，如《反壟斷法》第53條第1款針對經(jīng)營者集中設(shè)定了兩種復(fù)議前置的情形，即必須先申請行政復(fù)議，對復(fù)議不服的才能提起行政訴訟。24. 反壟斷執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)是否有利于競爭，是否有利于公共利益作出的禁止經(jīng)營者集中決定、對經(jīng)營者集中不予禁止的決定、附條件允許經(jīng)營者集中的決定，利害關(guān)系人必須先經(jīng)過行政復(fù)議，窮盡所有行政救濟手段，才可提起行政訴訟。當事人直接起訴的，人民法院不予受理，告知其先行申請行政復(fù)議。對上述三種行為之外的行政處罰、行政許可、行政強制措施、行政決定、行政審批等，由相對人可以自由選擇或行政復(fù)議或行政訴訟。

在反壟斷行政和民事雙軌救濟制度下，這就存在行政救濟程序與民事訴訟程序競合的問題。如對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)正在調(diào)查的涉嫌壟斷的行為，或者行政程序認定不構(gòu)成壟斷，當事人能否提起民事訴訟？當事人先行提起民事訴訟，能否再啟動行政程序要求向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)就涉嫌壟斷行為進行調(diào)查？

針對上述兩種程序銜接的問題，既然《反壟斷法》允許行政調(diào)查程序與民事訴訟程序雙軌并行，因此，不管在行政程序中，還是在民事訴訟程序中，權(quán)利人均可依法另行啟動民事訴訟或者行政程序充分尋求救濟。25. 有的學者以是否依據(jù)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)做出的調(diào)查結(jié)論提起民事或者行政訴訟，區(qū)分為跟進訴訟和單獨訴訟。對于兩種程序同時并行，民事訴訟應(yīng)否中止的問題，筆者走訪了部分法官，主要有兩種不同的意見：一種意見認為，原則上可不中止民事訴訟。因為行政程序不是提起反壟斷民事訴訟的前提。但是實踐中是否中止可區(qū)分不同情況，對一些行政程序剛開始啟動，且案情簡單的壟斷行為，當事人又有充分證據(jù)證明自己受到損害，法院不應(yīng)中止民事訴訟程序。而對一些判斷行為是否違法難度較大，或者行政程序進展到一定程度的案件，法院可視情況決定是否中止。此時，法院應(yīng)當通知反壟斷執(zhí)法機關(guān)，可以要求其就本法的適用或其他必要事項提供意見。反壟斷法執(zhí)法機關(guān)也可在法院許可的情況下，主動就上述事項陳述意見。另一種意見認為，反壟斷執(zhí)法機關(guān)對是否構(gòu)成壟斷的事實認定部分更加專業(yè)，從程序協(xié)調(diào)以及節(jié)省資源的角度而言，為防止行政和司法對同樣的案件做出不同的結(jié)論，法院的民事訴訟程序應(yīng)當中止。民事訴訟程序需等到行政復(fù)議或訴訟等行政救濟程序全部終結(jié)后再恢復(fù)。

筆者認為，由于反壟斷領(lǐng)域的專業(yè)性、政策性和技術(shù)性較強、行政機關(guān)在這方面儲備了較多的專家和技術(shù)人才，擁有一定的辦案經(jīng)驗，能夠及時掌握相關(guān)信息，因此對行政執(zhí)法事實認定上更具有優(yōu)勢。相比之下，法官由于受人、財、物等客觀條件的限制，且在案件數(shù)量和審理力量對比懸殊的情況下，立案受理相關(guān)民事案件分析甄別后，再作出是否中止程序的決定，不僅耗費了較多的資源和精力，也不利于糾紛的及時解決。相反，法院在受理當事人起訴之后，如果發(fā)現(xiàn)其同時在進行行政救濟程序，可作出中止審理的裁定。在行政救濟程序全部完結(jié)后，法院重新恢復(fù)相關(guān)民事案件的審理，不僅可以避免因信息不對稱或者相關(guān)業(yè)務(wù)知識理解認知不一致導(dǎo)致的與行政機關(guān)處理結(jié)論上的沖突，而且有利于主審法官快速抓住爭議焦點和審判要點，對重點和焦點問題展開全面審查，從穩(wěn)妥、正確地作出裁判結(jié)論。

四、反壟斷民事訴訟和行政訴訟程序的競合

壟斷行為會同時引發(fā)民事和行政法律關(guān)系，其糾紛的解決也會呈現(xiàn)民事和行政訴訟關(guān)聯(lián)、交織的狀態(tài)，這類案件在司法實踐中被稱為“民行交叉案件”26. 民行交叉案件，是指在案件審理過程中，同時存在需要解決的行政爭議和民事爭議，兩種爭議的內(nèi)容具有關(guān)聯(lián)性、處理結(jié)果互為因果或互為前提的案件。。比如在行政調(diào)查程序終結(jié)后，因同一壟斷行為，受損害者以壟斷行為人為被告向法院提起民事訴訟，而在該民事訴訟之前、之后或者同時壟斷行為人又以反壟斷執(zhí)法機構(gòu)或復(fù)議機關(guān)為被告提起行政訴訟。這里存在民事和行政訴訟孰先孰后的問題。在反壟斷民事訴訟中，經(jīng)營者的行為是否構(gòu)成壟斷是正確解決民事爭議的前提。此時，反壟斷執(zhí)法部門作出的是否構(gòu)成壟斷的認定結(jié)論就成為民事訴訟的先決問題。

大陸法系國家和我國臺灣地區(qū)對于行政行為先決問題的解決方式，可以歸納為以下幾種：

1. 對于無效行政行為，民事訴訟可以否定其效力。

2. 對于無效行政行為以外的其他行政行為，主要可概括為三種做法：（1）法、德、奧等多數(shù)國家的做法：民事法院均無權(quán)對行政行為的效力問題作出判斷，只能中止民事訴訟，由當事人向行政法院提起行政訴訟或者將行政行為的效力問題移交給行政法院解決；27. 在大陸法系，大多數(shù)國家在普通法院之外設(shè)立行政法院處理行政訴訟案件，而普通法院則負責審理民事案件。在法國對于暴力行為以外的行政行為，無論是行政條例還是行政處理，普通法院均無權(quán)判斷其合法性，必須由行政法院裁決。在德國，民事法院遇到行政訴訟的先決問題時，必須中止文案民事訴訟，將有關(guān)先決問題送交行政法院裁判。主要理由是管轄權(quán)的相互尊重。參見王名揚《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第595頁。（2）日本的做法：在行政行為的效力被撤銷之前，法院在民事訴訟中不得作出與該行政行為效力相矛盾的判決。28. [日]室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995年版，第95頁。（3）我國臺灣地區(qū)的做法：民事法院是否可以判斷行政行為的效力，取決于行政行為效力問題在進入民事法院之前是否已訴至行政法院。如果行政法院已經(jīng)先于民事法院受理該爭議，則民事法院應(yīng)當中止民事訴訟，否則民事法院可以逕行對行政行為的效力作出判斷。29. 臺灣“行政訴訟法”第12條規(guī)定：“民事或行政訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據(jù)者，應(yīng)依行政爭訟程序確定之。前項行政爭訟程序已經(jīng)開始者，于其程序確定前，民事或刑事法院應(yīng)停止其審判程序?！?/p>

在我國大陸，如果行政行為的效力構(gòu)成民事訴訟解決的前提，對這一問題的解決思路是原則上應(yīng)先中止民事訴訟。主要理由為：每個審判業(yè)務(wù)庭的審判權(quán)限不同，法律亦未規(guī)定民事訴訟可對行政爭議附帶審查的情形，行政行為的效力只能行政訴訟來確定。30. 《行政訴訟法》倒是對部分行政裁決案件可以采取行政附帶民事訴訟的審查方式做了明確規(guī)定。《行政訴訟法》第61條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！倍曳磯艛鄨?zhí)法機構(gòu)作出的是否構(gòu)成壟斷的處理決定，是行政機關(guān)對有關(guān)事實進行全面調(diào)查，并結(jié)合相關(guān)專業(yè)知識進行綜合判斷得出的結(jié)論。該行政行為具有公定力，非經(jīng)法定程序不能否定其效力。因此，在審理反壟斷民行交叉案件時，還應(yīng)遵循“誰前提，誰優(yōu)先”的原則，當作為先決問題的行政行為處于行政訴訟程序時，應(yīng)中止民事訴訟程序，待行政爭議解決之后，再恢復(fù)民事案件的審理。31. 如宋治安訴無錫鍋爐廠一分廠專利侵權(quán)民事案件，載最高人民法院公報編輯部編：《最高人民法院公報最高人民法院公報典型案例全集》，警官教育出版社，第743頁。而在實踐中困惑最大的是，民事訴訟發(fā)生時，行政行為尚未進入行政程序或行政訴訟程序?qū)ζ湫ЯM行確認，法院應(yīng)該如何處理法律未有明確規(guī)定。筆者認為，法院對此情形的處理可以借鑒法、德、奧等國家的相關(guān)制度，當壟斷引發(fā)的民事糾紛進入法院之后，法院應(yīng)一律中止民事訴訟程序，由當事人就相關(guān)先決問題請求有權(quán)行政機關(guān)或提起行政訴訟先行解決，待先決問題解決后，在重新恢復(fù)民事訴訟程序。32. 如前所述，由于反壟斷執(zhí)法專業(yè)性、技術(shù)性很強，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)所作的決定和認定的事實具有較強的權(quán)威性。在經(jīng)營者集中這專業(yè)性更強、對國民經(jīng)濟影響更大的領(lǐng)域內(nèi)，我國《反壟斷法》還專門規(guī)定了復(fù)議前置程序。在司法領(lǐng)域，國外立法廣泛承認反壟斷執(zhí)法機構(gòu)所作的事實認定對于法院具有拘束力。在我國，除有相反證據(jù)證明外，法院對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)所作認定的事實也是給予尊重的。

反壟斷民行交叉案件的審理，應(yīng)遵循“誰前提，誰優(yōu)先”的原則。當作為先決問題的行政行為處于行政訴訟程序時，應(yīng)中止民事訴訟程序。

THE DISCUSSION OF THE ANTI-MONOPOLY ADMINISTRATIVE LITIGATION WANGYAN

In China, There are two forms related to administrative litigation about anti-monopoly. The f rst is the litigation revolved around the antimonopoly action enforce the law which is made by the administrative or gans, that is to say the anti-monopoly administrative lit igation. The second is litigation revolved around the administrative monopoly, that is to say the anti-administrative monopoly litigation. This paper mainly discusses the substantive and procedural issues of the anti-monopoly administrative litigation of international trade disputes arising from the trials of cases, which provides a valuable reference to the trials of the anti-monopoly administrative cases.

Anti-monopoly administrative litigation; Substantive issues; Procedural issues

王巖，華東政法大學博士研究生，上海市高級人民法院審判員。