中國社會(huì)福利政策建構(gòu)路徑選擇

□文/李洪楊

（黑龍江大學(xué) 黑龍江·哈爾濱）

一、加快推進(jìn)社會(huì)福利政策法制化進(jìn)程

黨的十八屆四中全會(huì)開啟了全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略部署，社會(huì)立法作為社會(huì)控制的有效手段，能夠緩解社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷中社會(huì)問題所帶來的社會(huì)矛盾、社會(huì)不公等現(xiàn)象。2010年《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布標(biāo)志著我國社會(huì)保障制度框架的基本形成，意味著我國已開始建立一個(gè)惠及全民的社會(huì)保障體系。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》的綜合性較強(qiáng)，無法明確規(guī)定每項(xiàng)社會(huì)福利政策的具體內(nèi)容和法律規(guī)定，以至于我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》在具體實(shí)施的過程中，需要與國務(wù)院和各部委制定的相關(guān)社會(huì)福利條例和規(guī)定配套使用，很難發(fā)揮社會(huì)立法的部門作用，降低了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的法律效力，使得我國社會(huì)福利政策立法難以形成權(quán)威性、穩(wěn)定性的法律體系。因此，我國在推進(jìn)社會(huì)福利政策發(fā)展和完善的同時(shí)，應(yīng)抓緊制定以《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》、《國民健康法》等為核心內(nèi)容的法律體系建設(shè)，及時(shí)修訂各法律法規(guī)，完善社會(huì)福利政策的立法規(guī)范體系，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，為社會(huì)福利政策充分發(fā)揮保障人民生活需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的正向社會(huì)作用保駕護(hù)航。

二、繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)福利政策普惠化范圍

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，中國在加速現(xiàn)代化進(jìn)程的同時(shí)，社會(huì)福利體系建設(shè)不斷加快，社會(huì)福利投入顯著增加，社會(huì)福利項(xiàng)目逐年增多，社會(huì)福利覆蓋范圍陸續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)福利水平明顯提升，迅速提高了社會(huì)福利的普遍性和公平性。中國提高社會(huì)福利普惠性的做法，順應(yīng)了普惠性社會(huì)福利發(fā)展的必然趨勢。普惠化社會(huì)福利政策體系，就是使得社會(huì)中的全體成員能夠享受和獲得社會(huì)福利的支持，釋放和免除了社會(huì)成員在面對養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、工傷、住房、教育等問題上遭遇風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)，化解社會(huì)沖突，讓社會(huì)成員生活在對未來生活有穩(wěn)定預(yù)定的社會(huì)心理環(huán)境之中，讓社會(huì)成員免除生活中的后顧之憂。社會(huì)福利政策是否能夠做到普惠化問題的背后是社會(huì)成員對社會(huì)資源享有和利用是否真正平等地問題，是涉及社會(huì)建設(shè)和治理能否彰顯社會(huì)公正，涉及到能否建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)均等化的大問題。

繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)福利政策的普惠化范圍就是要在健全特殊群體的社會(huì)保障基礎(chǔ)上，通過對制度的理性設(shè)計(jì)，繼續(xù)提高社會(huì)福利政策形式與內(nèi)容的全覆蓋，使得社會(huì)福利政策的對象由特定的服務(wù)對象和少數(shù)的社會(huì)成員轉(zhuǎn)向全體社會(huì)成員，強(qiáng)化和保障公民的社會(huì)權(quán)利。目前，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助在城鄉(xiāng)居民中的全覆蓋，醫(yī)療保險(xiǎn)制度已惠及我國人口的95%以上，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，但以上的全覆蓋程度僅僅實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，而對制度內(nèi)容的享有全覆蓋仍需不斷加強(qiáng)。同時(shí)，繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)福利政策的普惠化不僅要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助底線制度和社會(huì)保險(xiǎn)核心制度的基礎(chǔ)性福利政策的全覆蓋，更要實(shí)現(xiàn)以社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目為內(nèi)容的發(fā)展性福利政策的全覆蓋。發(fā)展性福利政策就是在滿足社會(huì)成員基本生活需求的基礎(chǔ)上，繼續(xù)滿足社會(huì)成員更高層次的福利政策，具體包括政府為民眾提供的普享性的教育、住房、醫(yī)療、交通、兒童等福利供給和服務(wù)項(xiàng)目，以使全體社會(huì)成員平等和公正地享有社會(huì)資源和權(quán)利。

三、提升社會(huì)福利政策整合化水平

中國尚未形成一個(gè)高度整合的社會(huì)福利政策體系，盡快增強(qiáng)提升社會(huì)福利政策的整合化水平是解決中國社會(huì)福利“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”碎片化問題的路徑。一是建立整合性的社會(huì)福利政策體系。其建構(gòu)的基本原則應(yīng)是宏觀涵蓋廣、微觀保障多。所謂宏觀涵蓋廣，就是指所有涉及保障人民生活需求、提升人民生活水平的民生政策都納入到整合性的社會(huì)福利政策體系中，做到以社會(huì)救助政策托底，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心地位，適度建立惠及全體人民的社會(huì)福利項(xiàng)目和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，以最大限度地滿足人民的全方位生活需要。所謂微觀保障多，就是指已納入到整合性社會(huì)福利政策體系的措施和項(xiàng)目，既能夠最大限度地保障人民的個(gè)體化生活需求，又能夠最大限度地保障人民的群體化生活需求，以滿足社會(huì)成員在不同時(shí)期的多元化社會(huì)福利需求，建構(gòu)一張能夠保障人民生活多元需求，緩和社會(huì)矛盾的“大安全網(wǎng)”；二是建立整合性的社會(huì)福利管理體系。當(dāng)前，我國社會(huì)福利政策體系之所以難以整合到一起，很大原因要?dú)w結(jié)于沒有一個(gè)整合性的社會(huì)福利管理體系。我國社會(huì)福利管理體系屬于多元化分部門管理，即人力資源和社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、教育部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別對口管理關(guān)于居民養(yǎng)老、救助、安撫、醫(yī)療、教育、住房等社會(huì)福利事宜。多元化分部門管理的優(yōu)勢在于專業(yè)化管理和政策評估水平較強(qiáng)，但由于缺乏整合的管理體系，使得社會(huì)福利項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)性和組合性較差。此外，多個(gè)分管部門由于整合溝通機(jī)制的不健全，要么造成福利項(xiàng)目和供給重疊，導(dǎo)致福利資源浪費(fèi)，要么造成福利項(xiàng)目和供給空白，導(dǎo)致福利項(xiàng)目空缺，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。只有建立整合性的社會(huì)福利管理體系和管理部門，才能增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)福利政策體系內(nèi)部的整理力，消除社會(huì)福利政策體系內(nèi)部的體制機(jī)制矛盾，降低社會(huì)福利運(yùn)行成本，提高社會(huì)福利政策體系的綜合保障效果。

［1］景天魁等著.普遍整合的福利體系［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2014.

［2］劉繼同.社會(huì)福利：中國社會(huì)的建構(gòu)與制度創(chuàng)新路向［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003.3.