新中國成立以來戶籍制度的變遷與展望

吳 亮 ，周建華

(西安航空學(xué)院，陜西西安 7 10077)

中國的戶籍制度是對我國公民的出生、死亡、遷徙、婚姻等注冊登記的一系列管理制度的總和。它的產(chǎn)生由來已久，新中國成立后，重新確立了我國的戶籍管理制度。隨著改革開放的深入發(fā)展，戶籍制度自身存在的一些弊病也逐漸顯現(xiàn)，為了社會主義和諧社會的建設(shè)與發(fā)展，我國應(yīng)不斷地進(jìn)行戶籍制度改革。

一、戶籍制度產(chǎn)生的社會問題

我國有關(guān)戶籍制度的創(chuàng)建，最早產(chǎn)生于西周時期，當(dāng)時主要用于登記管理人口。在《周禮·秋官·司民》記載:“司民掌登萬民之?dāng)?shù)，自生齒以上，皆書于版，辯其國中，與其都鄙，及其郊野。異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬民之?dāng)?shù)詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日，獻(xiàn)其數(shù)于王。王拜受之，登于天府。”歷經(jīng)各朝不斷完善。新中國成立后，廢除國民黨時期舊的社會制度，為便于管理，1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，規(guī)定了常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等七項戶口登記制度。該政策的頒布和調(diào)整變化，我國逐漸形成了以農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分城鄉(xiāng)居民的戶籍管理制度。因此，也相應(yīng)的產(chǎn)生了一系列的社會問題:一是造成社會分配不公平。在新的戶籍制度下，拉大了城市和農(nóng)村地區(qū)人口的差距，他們被無形的劃分為兩類人。農(nóng)村人口的生活來源只能依賴土地，與社會福利保障無緣，而城市人口生活環(huán)境較為優(yōu)越，享受著較為完善的社會福利保障。這削弱了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。二是鉗制了人口的自由流動，阻礙了城鄉(xiāng)的發(fā)展。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心的時代，農(nóng)業(yè)上實(shí)行“剪刀差”政策，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料被轉(zhuǎn)為工業(yè)資本，致使全國80%的人口分散在廣大農(nóng)村地區(qū)，成為被排除在工業(yè)化進(jìn)程之外的相對貧困人口。［1］三是影響公民個人的正常生活。戶籍制度在某種程度上對部分公民起到了限制作用，影響著公民的職業(yè)選擇、醫(yī)療條件、福利待遇、社會保障等，使公民的社會身份出現(xiàn)等級劃分，加劇社會矛盾。

二、戶籍制度的改革

(一)計劃經(jīng)濟(jì)下的戶籍調(diào)整

新中國成立后，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，為盡快地恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，我國學(xué)習(xí)原蘇聯(lián)實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，自1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布后，到十一屆三中全會召開前，我國的戶籍制度在計劃經(jīng)濟(jì)體制下逐漸的調(diào)整，主要分為兩個時期，從1949年到1957年為戶口自由遷移時期，戶籍制度從城市到農(nóng)村相繼建立?！?951－1953年間，城市人口凈遷移率平均每年為33．1%;1954－1957年間，城市人口凈遷移率平均每年為 28．1% ?！保?］(P66－69)這一時期人們的限制較少，戶口的遷移也較為普遍，戶籍在城市和農(nóng)村、內(nèi)陸和沿海地區(qū)之間頻繁遷移。自1958年后，戶籍的管理逐漸嚴(yán)格，尤其是對農(nóng)村向城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移，這種狀態(tài)一直持續(xù)到改革開放前。［3］這時期是國民經(jīng)濟(jì)曲折發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)在黑暗中摸索前進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，出現(xiàn)大量剩余勞動力，特別在城市地區(qū)，影響著國民的生活水平。為解決勞動力剩余的問題，國家提出了知識青年上山下鄉(xiāng)，到基層再深造等一系列政策，出現(xiàn)了人口大量流動，戶籍也隨之發(fā)生遷移。

(二)社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的戶籍改革

1．“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的出臺(1978－1984年)

十一屆三中全會召開后，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸走上正軌，加之改革開放政策的推動，計劃經(jīng)濟(jì)體制開始破冰，社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的進(jìn)一步推廣，農(nóng)村勞動力得到進(jìn)一步解放，出現(xiàn)了剩余勞動力，由此產(chǎn)生了人口的流動。為解決這些流動人口，國家出臺一系列相關(guān)政策，如《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題規(guī)定》，打破了以往的戶籍控制。這些農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城工作，為保障他們的利益，政府逐漸放松戶籍限制，如科技骨干、煤礦井下職工、三線艱苦地區(qū)職工、部分邊防軍官的農(nóng)村家屬等可以在原籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口;對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標(biāo)，由不超過當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的1．5‰，提高到不超過當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的2‰。［4］(P120)同時，進(jìn)城工作的農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家生活，他們?yōu)槌鞘谢M(jìn)程的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，國家為滿足其落戶的需要，1984年頒布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，準(zhǔn)許進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民及其家屬由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，可以轉(zhuǎn)為常住戶籍。雖然這個通知在落戶人群上有著種種限制，但也打開了農(nóng)民戶籍流動的限制。

2．小城鎮(zhèn)戶籍改革從試點(diǎn)到普及(1984－2001年)

隨著改革開放的深入發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐步加快，城鎮(zhèn)化進(jìn)程得到顯著提高，城鄉(xiāng)流動人員也逐漸增多，越來越多的農(nóng)民離開自己的家鄉(xiāng)，來到城市。但是，城鄉(xiāng)分立的戶籍制度成為阻隔他們的高墻，無法落戶城市。農(nóng)民期盼對戶籍制度能有所改革。為此，1984年國務(wù)院頒布了《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，其中決定:“即日起，各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”(中發(fā)［1984］1號)。至此，小城鎮(zhèn)戶籍改革拉開了序幕。隨后，國家出臺了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，其中規(guī)定農(nóng)民可以自理口糧在集鎮(zhèn)落戶，凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家庭，在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自通知的出臺到1986年底，國家共辦理自理口糧戶達(dá)到1 633 828戶，總計4 542 988人。［5］1992 年，公安部制定了《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，其中決定小城鎮(zhèn)地區(qū)及其部分開發(fā)區(qū)試點(diǎn)實(shí)行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，以此解決農(nóng)民入城落戶的問題。隨后，眾多省份也相繼實(shí)施該政策，并印發(fā)“藍(lán)印戶口”，在經(jīng)過一定時期后逐漸轉(zhuǎn)正。該過渡性政策為農(nóng)民落戶提供了方便。

1997年，《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》相繼問世，其中規(guī)定:“從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口?！边@樣為農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶提供政策保障，刺激了農(nóng)民入城務(wù)工，方便了農(nóng)民在城市落戶，小城鎮(zhèn)的戶籍改革也進(jìn)入全面推廣階段。2000年國家又頒布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，其中談到在縣級地區(qū)有穩(wěn)定工作及其固定住處的農(nóng)民，可以自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)也更為寬松。2001年的《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，打破了戶籍遷移的指標(biāo)限制，農(nóng)轉(zhuǎn)非政策更加寬松。

3．大城市戶籍改革的破冰期(2001年至今)

21世紀(jì)是戶籍改革的新時期，在小城鎮(zhèn)戶籍改革獲得突破性成果之際，大城市的戶籍制度改革也迫在眉睫。2001年在石家莊問世的《關(guān)于我市市區(qū)戶籍管理制度改革的意見》成為大城市戶籍改革的起點(diǎn)，進(jìn)一步對進(jìn)入大城市務(wù)工的人放寬了限制。其中對已經(jīng)在城市居住且有固定住所的居民，允許其子女、父母辦理城市戶口;對在城市購房者可以落戶并接受購房者的直系親屬落戶;對市內(nèi)有資格接受落戶的單位可以辦理畢業(yè)生落戶等七項規(guī)定，該方案的實(shí)施，為外來人員辦理城市戶口提供了方便，減少了落戶的阻礙。同時，也放寬了畢業(yè)生城市就業(yè)、居民購房落戶的資格，使他們能夠更好地為城市的發(fā)展做貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，全國各地相繼進(jìn)行大城市戶籍制度改革，推動了戶籍改革的發(fā)展。為打破農(nóng)業(yè)與非農(nóng)之間二元戶籍的界限，成都在2004年起實(shí)行一元戶籍制，同屬“居民戶口”，經(jīng)過逐漸的完善，在2010年正式出臺了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，使成都的大城市戶籍改革發(fā)展到新的階段。沈陽的戶籍制度改革也不甘落后，先取消了暫住證制度，后頒布《市計委部門關(guān)于進(jìn)一步推動改革戶口遷移制度若干意見》，使外來人員在城市落戶的難度進(jìn)一步降低。2012年在京、津、滬、渝、穗、深圳等六個人流量大的城市實(shí)施一些便于外來人口的便利措施。

三、戶籍制度改革的社會影響

戶籍制度改革涉及億萬群眾，需要兼顧各方利益。戶籍制度改革對社會發(fā)展有著重要影響。首先，改革有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國的戶籍制度發(fā)展于計劃經(jīng)濟(jì)時代，其主要特點(diǎn)就是限制人口的自由流動，而社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代，限制人口流動的戶籍制度在一定程度上限制市場經(jīng)濟(jì)要素的流動，阻礙了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，戶籍制度改革勢在必行。通過戶籍制度的改革，打破這種限制，實(shí)現(xiàn)人口的自由流動，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展準(zhǔn)備了條件。其次，改革能夠縮小貧富差距，促進(jìn)社會公平，有利于社會和諧。社會平等是社會主義國家的重要特征，也是人們所追求的目標(biāo)。然而，城鄉(xiāng)居民在某些方面的權(quán)利和義務(wù)并不平等。如某些單位在人才招聘中只招本市戶口的人，高考分?jǐn)?shù)線的劃定不一致，各大學(xué)招生指標(biāo)也不平等，這些都是由于戶籍制度的限制所導(dǎo)致的。［6］同時，城鄉(xiāng)居民在戶籍制度下的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政策也不同，其差距也在逐漸的拉大。因此，戶籍制度的改革，能夠縮小人們之間的差距，實(shí)現(xiàn)社會的公平。最后，戶籍制度改革能夠打破城鄉(xiāng)壁壘，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。戶籍制度限制了人口的正常遷移，使城鄉(xiāng)之間形成一條溝壑。推行戶籍制度改革，有利于打破這種限制，更好地將農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系在一起，使城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)能夠得到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

四、戶籍制度改革的展望

近年來，我國在戶籍制度的改革上取得了重大的突破，改革的步伐也在加快，在大城市和城鎮(zhèn)地區(qū)的戶籍制度進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，使農(nóng)民落戶城市更加方便，人口合理遷移常規(guī)化。自2010到2012年間，全國“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的辦理共2 505萬人，是前三年的2．2倍。據(jù)中國社會藍(lán)皮書統(tǒng)計數(shù)據(jù)，至2011年12月，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^50%。我國城市化發(fā)展在今后一段時間內(nèi)處于加速發(fā)展階段。［7］但我們也應(yīng)看到農(nóng)民落戶中存在一些“被落戶”，“大城市擠破頭，小城市不愿留”的諸多負(fù)面影響，戶籍制度的改革十分復(fù)雜，它不僅是一個戶口問題，還有與之相關(guān)的養(yǎng)老、住房、教育、衛(wèi)生等密切相關(guān)。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長孔祥智談到，戶籍制度改革的重點(diǎn)就在于剝離其附著的權(quán)益差距，縮小乃至消除城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)公共資源分配和公共服務(wù)、福利待遇的均等化。最終要實(shí)現(xiàn)外來農(nóng)民和市民來共享發(fā)展成果，即賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，又讓他們有更好的社會保障和發(fā)展機(jī)會。

黨的十八屆三中全會對加快戶籍制度改革提出了進(jìn)一步的規(guī)劃。為落實(shí)全會精神，公安部協(xié)同12部門進(jìn)行深入調(diào)研，2014年7月底，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確了戶籍制度改革的路徑和方向。改革的路線分四個方面，一是全面放開建制鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)落戶限制。在居住地有合法穩(wěn)定住所公民，本人與其配偶、未成年子女、父母等人可以辦理城市戶口;二是有序放開中等城市落戶限制。對于承載能力小的城市可依照小城市標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，大的城市中有穩(wěn)定就業(yè)、住所的人可以放寬落戶政策，但對收住房面積、金額等方面不允許有限制;三是合理確定大城市落戶條件。繼續(xù)放寬大城市的落戶條件，城區(qū)人口在300萬以下大城市，對有穩(wěn)定職業(yè)和收入的人群放開落戶限制，城區(qū)人口在300萬到500萬之間的大城市，為避免人口膨脹，嚴(yán)格實(shí)行落戶條件，并對社保要求不得超過5年;四是嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。為減少大城市的負(fù)擔(dān)，緩解人口壓力，避免人、房、車、環(huán)境等“城市病”問題的加劇，對城區(qū)人口在500萬以上的特大城市要嚴(yán)格控制人口的規(guī)模，此類城市落戶比較嚴(yán)格。

改革要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口性質(zhì)的區(qū)別，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的城鎮(zhèn)落戶。長期以來，戶籍猶如橫亙在城鄉(xiāng)地區(qū)居民之間的一塊堅冰、一堵高墻，阻礙了人口的正常流動與遷移。［8］現(xiàn)如今，在全面深化改革的浪潮中，戶籍制度改革正破浪前進(jìn)，堅冰開始融化，高墻逐漸拆除，億萬群眾的追夢之路將越走越順暢，越走越寬敞。

［1］王海光．當(dāng)代中國戶籍制度形成與沿革的宏觀分析［J］．新華文摘，2003，(10)．

［2］高珮義．中外城市化比較研究(增訂版)［M］．天津:南開大學(xué)出版社，2004．

［3］袁政．市場能否合理調(diào)節(jié)人口的區(qū)域再分布:中國未來戶籍政策選擇分析［J］．中國人口科學(xué)，2001，(5)．

［4］殷志靜，郁奇虹．中國戶籍制度改革［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，1996．

［5］張英紅，雷晨暉．戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻［J］．湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2002，(1)．

［6］張浩．淺談我國公民教育平等權(quán)及其憲法保障［J］．高校教育研究，2008，(4)．

［7］胡凱基．我國城鎮(zhèn)化視域下的中心村建設(shè)［J］．哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2013，(1)．

［8］張道航．城市農(nóng)民工住房現(xiàn)狀及其解決路徑［J］．大連大學(xué)學(xué)報，2010，(1)．