關(guān)于深化國有地勘單位改革發(fā)展的若干思考
——以陜西省為例

周 鑫，王志剛

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

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關(guān)于深化國有地勘單位改革發(fā)展的若干思考
——以陜西省為例

周 鑫，王志剛

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

黨的十八大做出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，面對新的形勢和要求，國有地勘單位該如何深化改革，走好改革發(fā)展的道路，需要進行認(rèn)真分析和思考。本文概述了陜西省國有地勘單位改革的基本情況，梳理了改革推進中存在的主要問題和矛盾，分析了當(dāng)前深化改革面臨的地勘事業(yè)經(jīng)費撥付渠道的疏通、事業(yè)單位享受到的優(yōu)惠政策延續(xù)、依附于事業(yè)單位的各種資質(zhì)、礦權(quán)、貸款過渡轉(zhuǎn)換、公益性地質(zhì)隊伍與商業(yè)性地質(zhì)隊伍的關(guān)系等新的問題，提出了國土資源主管部門要加強對地勘行業(yè)發(fā)展和改革的指導(dǎo)，為國有地勘單位深化改革營造良好的政策環(huán)境，建立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)推動地勘單位改革，繼續(xù)關(guān)注陜西省國有地勘單位改革進展的若干思考與建議。

國有地勘單位 改革 陜西

Zhou Xin, Wang Zhi-gang. Thoughts on deepening the reform of state-owned geological exploration units for development——Illustrated by the case of Shaanxi Province[J]. Geology and Exploration, 2015, 51(4):0772-0775.

地勘單位長期實行事業(yè)和企業(yè)厘定不清、混合運行的管理體制，稱其為“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”(楊伯軒等，2014)。陜西省自2008年12月啟動全省地勘單位企業(yè)化改革工作，至2014年6月陜西省機構(gòu)編制委員會發(fā)文撤銷四個地勘局及所屬地勘單位事業(yè)建制，經(jīng)過近6年的時間，省屬4家地勘局及所屬地勘單位均已改制成企業(yè)，脫離了事業(yè)體制。本文擬通過闡述陜西省國有地勘單位的改革歷程以及推進改革中存在的主要問題和矛盾，分析當(dāng)前深化改革面臨的新問題，最終提出國有地勘單位改革發(fā)展的一些思考和建議。

1 陜西省地勘單位改革基本情況

2008年12月，陜西省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)我省地勘單位改革有關(guān)文件的通知》(陜政辦發(fā)〔2008〕128號)(以下簡稱“128號文”)，明確了改革的目標(biāo)、任務(wù)和政策，啟動了全省地勘單位企業(yè)化改革工作。省政府專門在省國土資源廳設(shè)立地勘行業(yè)管理辦公室，負(fù)責(zé)全省地勘單位體制改革的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促工作，并牽頭組織有關(guān)部門定期召開改革協(xié)調(diào)會。在省委、省政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下和有關(guān)部門的支持下，經(jīng)過幾年的努力，當(dāng)前省屬4家地勘局(地礦、有色、煤田、核工業(yè))均已改制成企業(yè)，分別成立了陜西省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)總公司、西北有色地質(zhì)礦業(yè)集團有限公司、陜西省煤田地質(zhì)有限公司和中陜核工業(yè)集團公司，組建了陜西省地質(zhì)調(diào)查院。改革取得的主要成果有：

1.1 經(jīng)營效益較轉(zhuǎn)制前均有較大增長

省屬4家國有地勘單位(地礦、有色、煤田、核工業(yè))的經(jīng)營收入由2008年的28億多元增至2013年的98億多元，年均遞增28%。2013年，4家單位的總利潤分別為1.06億元、5586萬元、4500萬元和1.07億元。

1.2 地勘企業(yè)架構(gòu)基本形成

經(jīng)過事企分離、整體轉(zhuǎn)企和完善法人治理結(jié)構(gòu)三個階段，初步形成了適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)。各單位積極進行企業(yè)制度建設(shè)，規(guī)范融合企業(yè)財務(wù)制度和地勘會計制度，按企業(yè)招聘員工、選聘干部，積極開展企業(yè)文化建設(shè)，企業(yè)經(jīng)營理念進一步明確，地勘立企、礦業(yè)興企、工勘穩(wěn)企、多元發(fā)展的經(jīng)營思路基本確立。

1.3 找礦主力軍作用得到積極發(fā)揮

自2011年找礦突破戰(zhàn)略行動啟動以來，陜西先后設(shè)立國家級整裝勘查區(qū)4個、省級整裝勘查區(qū)15個，省級重點勘查區(qū)21個。省政府出臺《關(guān)于加強地質(zhì)找礦促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的意見》，從2013年起5年內(nèi)，每年從兩權(quán)價款省級留成部分中，拿出10%設(shè)立省地勘基金，專項用于地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查，同時配套《找礦成果獎勵辦法》和《基金管理辦法》等獎勵政策，支持各地勘企業(yè)積極參與地質(zhì)找礦突破戰(zhàn)略行動。

1.4 省級公益性地質(zhì)工作隊伍順利組建

保留公益性地勘隊伍是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供礦產(chǎn)資源保障的基本前提(林強，2013)。陜西新組建成立省地質(zhì)調(diào)查院作為開展省公益性地質(zhì)工作的重要支撐單位，承擔(dān)中國地質(zhì)調(diào)查局和省政府在陜西省開展的公益性項目。該院按照陜西省生態(tài)文明建設(shè)的要求，陸續(xù)開展了陜北煤炭開采區(qū)采動損害調(diào)查；完成汛期地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報預(yù)警，為全省地質(zhì)災(zāi)害防治提供技術(shù)支撐；開展年度地下水動態(tài)監(jiān)測，為陜西地下水管理保護、優(yōu)化配置、合理開發(fā)利用提供科學(xué)依據(jù)。

2 改革推進中存在的主要問題和矛盾

回顧幾年來的改革發(fā)展歷程，陜西省在全國率先實施的地勘單位企業(yè)化改革取得了實質(zhì)性結(jié)果，但由于沒有可參照的經(jīng)驗可循及國有地勘單位的特殊性，改革難免遇到一些問題和困難，所帶來的制度沖突及深層次矛盾亦逐步顯現(xiàn)，主要有三個方面。

2.1 事業(yè)身份問題成為焦點，尚未出臺相關(guān)政策

為支持地勘單位改革和改企后的發(fā)展，按照“128號文”規(guī)定，2008年年底以前參加工作的，企業(yè)改制后原事業(yè)單位人員身份不變，退休時按改革時保留的原身份退休并享受待遇。2015年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)，自2014年10月1日起對事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險進行改革。對于屬于事業(yè)身份當(dāng)前在職并作為地勘企業(yè)主要骨干的“老人”，其事業(yè)身份如何保留，養(yǎng)老保險政策如何對接，“老人老制度”如何具體執(zhí)行，當(dāng)前都沒有出臺可供操作的政策和細(xì)則。地勘單位本來經(jīng)營面窄，歷經(jīng)千辛對外創(chuàng)收的相當(dāng)一部分收入，要用來解決歷史負(fù)擔(dān)，造成發(fā)展能力極弱(付英等，2012)。

2.2 地勘單位資本積累嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展乏力

地勘單位在改革后要想生存和發(fā)展，就得不斷拓展自己的市場，培育自己的支柱產(chǎn)業(yè)(何朋聰，2012)。事業(yè)屬性的地勘單位沒有資本積累，企業(yè)化資本金嚴(yán)重不足。探礦權(quán)是地勘單位生存發(fā)展和實現(xiàn)找礦突破的關(guān)鍵，地勘企業(yè)通過經(jīng)營探礦權(quán)，通過資本運作和勘查工作的實施，實現(xiàn)探礦權(quán)資產(chǎn)增值和資本投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。地勘單位只能從事單純的地質(zhì)勘查，根本無法與高附加值的礦業(yè)鏈接(匙文，2014)。目前省內(nèi)各地勘單位持有的優(yōu)質(zhì)探礦權(quán)，多年來經(jīng)過變現(xiàn)合作等已經(jīng)所剩無幾，新獲取探礦權(quán)限于政策的制約、市場競爭的壓力有很大難度。沒有探礦權(quán)，無法自主開展地質(zhì)工作，實施勘查開發(fā)一體化，在市場上只能處于“打工者”地位，發(fā)展前景堪憂。

2.3 涉及事轉(zhuǎn)企的部分政策缺乏銜接造成矛盾

地勘單位人事管理中存在人員流動困難和事業(yè)身份人員技術(shù)職稱晉升不能兌現(xiàn)檔案工資的問題。職稱晉升和國家、省上政策性調(diào)資的，應(yīng)在檔案中進行相應(yīng)調(diào)整，但實際難以貫徹。改制期間人事檔案凍結(jié)，各單位對符合條件的技術(shù)人員進行考試晉級難以進檔，直接影響以后退休費計算基數(shù)。當(dāng)前尚無在職事業(yè)身份人員在本系統(tǒng)內(nèi)調(diào)動如何辦理相關(guān)手續(xù)的規(guī)定，使得在職事業(yè)身份人員系統(tǒng)內(nèi)調(diào)動的有關(guān)正常手續(xù)難以辦理，醫(yī)保等社保無法轉(zhuǎn)移。此外，原事業(yè)單位可以享受的稅收優(yōu)惠政策，地勘企業(yè)無法享受到，且在稅收“營改增”后，負(fù)擔(dān)有所加重。

3 當(dāng)前深化改革面臨的新問題

2011年中共中央、國務(wù)院出臺的分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(中發(fā)〔2011〕5號)和國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知(國辦發(fā)〔2011〕37號)對國有地勘單位來說是改革的繼續(xù)深化和推進(田國華等，2013)。各地政府按照“總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進”的方式，逐步推進國有地勘單位分類改革(米強，2014)。2014年6月，陜西省機構(gòu)編制委員會發(fā)文撤銷四個地勘局及所屬53個地勘單位事業(yè)建制，共收回事業(yè)編制21392名。事業(yè)建制撤消后，深化改革面臨著下列新的情況和問題。

3.1 地勘事業(yè)經(jīng)費撥付渠道的疏通問題

撤銷事業(yè)局并收回事業(yè)編制后，原有對于事業(yè)編制單位的地勘事業(yè)經(jīng)費是否仍按原來的數(shù)額劃撥到地勘企業(yè)，是否隨國家針對國有企業(yè)的相關(guān)政策同時調(diào)整，同時，作為對地勘單位轉(zhuǎn)企的支持，能否隨著國家政策的調(diào)整和經(jīng)濟社會的發(fā)展給予一定程度的增加，需要穩(wěn)妥地處理。當(dāng)前需要疏通經(jīng)費撥付的渠道，避免地勘企業(yè)承擔(dān)大量的離退休人員費用，從而影響和制約企業(yè)的發(fā)展。

3.2 事業(yè)單位享受到的優(yōu)惠政策延續(xù)問題

國家和地方政府為支持事業(yè)單位的發(fā)展，制定了部分優(yōu)惠政策，如：中央給予地勘事業(yè)單位的中央預(yù)算內(nèi)補助項目，如小型基本建設(shè)費用，給予地勘事業(yè)單位的貸款貼息等諸多優(yōu)惠政策、扶持資金，地勘企業(yè)很難爭取到；去年出臺的調(diào)整地質(zhì)勘探職工野外工作津貼標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行范圍限于國有地質(zhì)勘查事業(yè)單位，沒有考慮到國有地質(zhì)勘查企業(yè)單位；部分國家地調(diào)項目和省級地勘基金項目在招投標(biāo)過程中，僅限事業(yè)單位投標(biāo)，企業(yè)主體被排除在外；部分省份、市縣對從事地質(zhì)勘查的事業(yè)單位免交安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金，對企業(yè)性質(zhì)的探礦權(quán)人，按企業(yè)規(guī)模對單個項目收取高額的安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金，多項目累計金額很大，地勘企業(yè)難以承擔(dān)。

3.3 依附于事業(yè)單位的各種資質(zhì)、礦權(quán)、貸款過渡轉(zhuǎn)換問題

當(dāng)前，除了國土資源部發(fā)文明確了對轉(zhuǎn)制后的陜西省地勘單位的地質(zhì)勘查資質(zhì)進行劃轉(zhuǎn)，給予了支持，其他以原事業(yè)單位身份取得的其他部門的各項資質(zhì)，在撤銷事業(yè)建制后，原申請資質(zhì)的事業(yè)單位已經(jīng)不存在，資質(zhì)自動失效。重新申請這些資質(zhì)的手續(xù)都很繁瑣，礦業(yè)權(quán)也涉及到變更的問題。此外，地勘單位以原事業(yè)單位名義的貸款、擔(dān)保，由于各項貸款的主體發(fā)生變更需要征得銀行同意，延續(xù)與變更手續(xù)繁瑣，存在違約可能，且糾紛不易解決，對地勘單位資金籌措十分不利，同時有可能面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險。

3.4 公益性地質(zhì)隊伍與商業(yè)性地質(zhì)隊伍的關(guān)系問題

目前公益性地質(zhì)工作體系還存在許多不盡人意之處，產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量都不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要(彭齊鳴，2014)?！?28號文”要求事企分開，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分體運行，為此成立專門的公益性地質(zhì)隊伍。應(yīng)充分利用各種類型各種專業(yè)隊伍的優(yōu)勢，打破隊伍的界限，協(xié)調(diào)好公益性地質(zhì)隊伍和商業(yè)性地質(zhì)隊伍的關(guān)系。公益性地質(zhì)工作可以由商業(yè)性地質(zhì)隊伍承擔(dān)，并不會影響公益性地質(zhì)隊伍的穩(wěn)定，一定程度上能夠促進地質(zhì)工作質(zhì)量的提高，發(fā)揮國有地勘單位找礦主力軍的作用。

4 對深化國有地勘單位改革發(fā)展的思考

4.1 國土資源主管部門要加強對地勘行業(yè)發(fā)展和改革的指導(dǎo)

目前地勘單位的分類與定編的大部分工作由各單位上報省編辦，沒能充分考慮省地勘行業(yè)主管部門的指導(dǎo)意見，缺乏與全省地質(zhì)工作銜接的統(tǒng)籌考慮(高兵等，2013)。國土資源主管部門要從行業(yè)管理的角度出發(fā)，加強對地勘單位改革的分類指導(dǎo)，積極做好與國家事業(yè)單位分類改革的銜接工作。建議國土資源行業(yè)主管部門組織開展地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，盡快制定地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確地質(zhì)勘查行業(yè)未來的發(fā)展方向。

4.2 為國有地勘單位深化改革營造良好政策環(huán)境

繼續(xù)推動已出臺的支持政策的落實，并根據(jù)新情況及時爭取符合自身實際的優(yōu)惠政策，尤其要對經(jīng)營類地勘單位給予一些特殊優(yōu)惠政策(方群，2013)。一是營造事企平等的市場政策環(huán)境，支持轉(zhuǎn)企改革。制定有利于省級公益性地質(zhì)隊伍發(fā)展的項目管理辦法，支持轉(zhuǎn)企的地勘單位能夠申請、競標(biāo)和承擔(dān)國家地調(diào)項目、外省基金項目，理順地勘企業(yè)承擔(dān)國家地質(zhì)調(diào)查項目的資金渠道、賬務(wù)管理通道。二是為轉(zhuǎn)企的國有地勘企業(yè)增加資本金。積極落實“屬前期國家出資勘查形成的探礦權(quán)和采礦權(quán)，轉(zhuǎn)讓時經(jīng)批準(zhǔn)其價款全部或部分轉(zhuǎn)增為國家資本金”等相關(guān)政策。三是完善新形勢下的地勘會計制度，積極探索地勘會計核算制度與企業(yè)會計核算制度有效融合的途徑。

4.3 建立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)推動地勘單位改革

在國家事業(yè)單位分類改革的大背景下，陜西省國有地勘單位比較被動，失去了選擇何種分類的權(quán)力?！按魇聵I(yè)帽子”，走企業(yè)路子是地勘單位在特定歷史條件下的一種權(quán)宜性選擇(邵毅，2012)。與其被動改革，不如主動變革。建議其他省份建立并建實專門的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一地勘單位的訴求，研究制定相關(guān)政策，使得全省一盤棋，讓各項支持政策能夠細(xì)化落實。同時落實離退休職工、在職職工事業(yè)身份、精簡下放職工、事業(yè)經(jīng)費等事業(yè)管理職能和具體的管理部門，穩(wěn)定改革期間的職工隊伍。

4.4 繼續(xù)關(guān)注陜西省國有地勘單位改革進展

黨的十八屆三中全會吹響了新一輪改革的號角，國有地勘單位改革再一次被提到議事日程(施俊法等，2015)。陜西省高度重視地勘單位改革，結(jié)合自身特點，充分考慮地勘單位的利益訴求，大力推進企業(yè)化改革，為省內(nèi)地勘單位的發(fā)展和實現(xiàn)找礦突破奠定了基礎(chǔ)，對全國的地勘單位改革產(chǎn)生了很大的影響。建議國土資源行業(yè)主管部門密切跟蹤陜西省國有地勘單位改革進展，同時要加強對各省地勘單位改革的指導(dǎo)，密切跟蹤改革進展，及時總結(jié)寶貴經(jīng)驗，分析了解存在的困難與問題，為其他省的國有地勘單位改革提供政策建議和參考。

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Thoughts on Deepening the Reform of State-Owned Geological Exploration Units for Development——Illustrated by the Case of Shaanxi Province

ZHOU Xin，WANG Zhi-gang

(ChineseAcademyofLandandResourceEconomics，Beijing101149)

The 18th CPC national congress made the strategic depolyment on deepening overall reform.In the face of new situation and requirements, how to deepen the state-owned geological exploration units reform, and which way they should take to develop, requires serious thinking and analyzing. This paper describes the reform of state-owned geological exploration units in Shaanxi Province, sorts out the main problems and contradictions existing in pushing forward the reform, analyzes newly emerged problems like the fund allocation channels, sustained preferential policies for public institutions, transition of all kinds of qualification,mining rights and loans, that are attached to public institutions, relations between public geological teams and commercial geological teams.Finally,the paper proposes four proposals: land and resources departments should guide the reform and development of the state-owned geological exploration units, set better environment by polices, establish special organizations to coordinate the reform of geological exploration units, continue to pay attention to the progress of state-owned geological exploration units reform in Shaanxi Province.

state-owned geological exploration units，reform，Shaanxi

2015-04-07；[修改日期]2015-06-20；[責(zé)任編輯]郝情情。

周 鑫(1983年-)，男，2008年畢業(yè)于中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)，獲工學(xué)碩士學(xué)位，助理研究員，現(xiàn)主要從事國土資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、地質(zhì)勘查行業(yè)管理研究。E-mail：chowsingsing@qq.com。

P618

A

0495-5331(2015)04-0772-04