縣級(jí)政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制研究

□文/宮曉陽(yáng)　楊　濤

（華北理工大學(xué)管理學(xué)院河北·唐山）

縣級(jí)政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制研究

□文/宮曉陽(yáng)楊濤

（華北理工大學(xué)管理學(xué)院河北·唐山）

［提要］中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，一些自然災(zāi)害頻發(fā)，造成的損失往往比發(fā)達(dá)國(guó)家同級(jí)別災(zāi)害造成的損失大。本文以東光縣為例，分析我國(guó)縣級(jí)政府災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外地方政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)縣級(jí)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的管理機(jī)制。

縣級(jí)政府；自然災(zāi)害；應(yīng)急管理

收錄日期：2015年9月14日

一、引言

河北省是我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生頻繁且較為嚴(yán)重的地區(qū)，每年都會(huì)發(fā)生不同類(lèi)型的自然災(zāi)害，每年因自然災(zāi)害帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)到數(shù)十億甚至上百億元。而滄州市東光縣屬于河北省自然災(zāi)害發(fā)生最頻繁的地區(qū)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006～2010年?yáng)|光全縣共遭受不同程度自然災(zāi)害57次，受災(zāi)總?cè)丝?31，351人次，直接經(jīng)濟(jì)損失6.56億元。頻發(fā)的自然災(zāi)害使得東光的經(jīng)濟(jì)雪上加霜，眾多村民因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象嚴(yán)重，這已經(jīng)成為制約東光縣經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要因素。減少自然災(zāi)害造成的損失，保障縣級(jí)區(qū)域的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全，保障河北各民族群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，成為河北地方政府的重要職責(zé)。

二、我國(guó)縣級(jí)政府災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）應(yīng)急管理體制方面。我國(guó)現(xiàn)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制?？h級(jí)政府災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制也是依照此原則來(lái)設(shè)置，雖然分類(lèi)屬地管理可以加強(qiáng)搶險(xiǎn)救災(zāi)的針對(duì)性和專(zhuān)業(yè)性，但在災(zāi)害應(yīng)急救援工作中，缺乏一個(gè)全面的、協(xié)調(diào)的綜合應(yīng)急部門(mén)。此外，我國(guó)縣級(jí)政府缺乏相應(yīng)的人力、物力資源的保障機(jī)制，高效的預(yù)警機(jī)制跟不上，責(zé)任追究督查機(jī)制不夠完善，災(zāi)害發(fā)生后的各種保險(xiǎn)機(jī)制幾乎沒(méi)有。各縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在災(zāi)害發(fā)生前防范心理懈怠，災(zāi)害發(fā)生時(shí)缺乏科學(xué)決策。

（二）政府災(zāi)害應(yīng)急能力方面。近年來(lái)，我國(guó)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的能力有所提升，然而面對(duì)自然災(zāi)害以及由其引發(fā)的衍生與次生災(zāi)害數(shù)不勝數(shù)，防不勝防的態(tài)勢(shì)，我國(guó)政府還是顯得力不從心。因此，進(jìn)一步提高各級(jí)政府災(zāi)害預(yù)防與處置能力顯得尤為重要。東光縣在2008年后設(shè)立了減災(zāi)委辦公室為縣減災(zāi)委常設(shè)機(jī)構(gòu)，在之后一段時(shí)間里，編制了應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的預(yù)案、建立了不同類(lèi)別的臺(tái)賬。這些計(jì)劃都建立在數(shù)年的時(shí)間，它顯示了增長(zhǎng)速度。但量的變化并沒(méi)有提升質(zhì)的飛躍，應(yīng)急預(yù)案完善程度并不高，有些預(yù)案本身存在很多的局限性。由于人力、物力、資金的缺乏等在實(shí)踐中卻難以實(shí)現(xiàn)，使應(yīng)急預(yù)案過(guò)于形式化，起不到最初設(shè)想的作用。

（三）應(yīng)急管理合作方面。由于固有的下級(jí)聽(tīng)從上級(jí)指揮，這雖明確了災(zāi)害應(yīng)急管理中各方的職責(zé)、任務(wù)，但其應(yīng)對(duì)災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)較差，難以形成合力。在遇到自然災(zāi)害時(shí)合作意識(shí)差，地方政府各部門(mén)在救災(zāi)中只注重自己部門(mén)的工作，忽略救災(zāi)的其他環(huán)節(jié)以及與其他部門(mén)間的協(xié)作。各地區(qū)間沒(méi)有達(dá)成救災(zāi)協(xié)議，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)不能在第一時(shí)間內(nèi)得到其他地區(qū)的援助，還要臨時(shí)進(jìn)行救災(zāi)協(xié)商。另外，由于缺乏應(yīng)急合作中公共信息共享平臺(tái)，導(dǎo)致組織間的合作不協(xié)調(diào)，很多救災(zāi)物資分配不合理，居民管理混亂，出現(xiàn)重復(fù)性工作。

三、國(guó)外地方政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理成功經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制。美國(guó)實(shí)行三權(quán)分立，在聯(lián)邦、州和地方政府進(jìn)行分權(quán)，從而形成一個(gè)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的三級(jí)應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)。成立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA），作為救災(zāi)和恢復(fù)過(guò)程中，聯(lián)系相關(guān)地方政府部門(mén)和社會(huì)組織的協(xié)調(diào)者。同時(shí)，美國(guó)防救災(zāi)工作強(qiáng)調(diào)運(yùn)用高科技，強(qiáng)調(diào)事先預(yù)防和模擬演練。FEMA通過(guò)“E-FEMA”戰(zhàn)略的實(shí)施，建立信息系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)模型，讓各種信息資源進(jìn)行更新，促進(jìn)信息在不同系統(tǒng)之間共享。此外，美國(guó)應(yīng)急管理合作機(jī)制也非常完善。非政府組織和私營(yíng)部門(mén)在救災(zāi)運(yùn)作中發(fā)揮了巨大的作用，受到了地方政府的高度重視。在災(zāi)害突發(fā)事件中，非政府組織總是活躍在第一戰(zhàn)線(xiàn)，不僅為災(zāi)民提供衣物、食物等便利，還保護(hù)著關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施和自然、社會(huì)環(huán)境；其中，紅十字會(huì)貢獻(xiàn)突出，成為美國(guó)應(yīng)急協(xié)調(diào)員。政府主導(dǎo)，社會(huì)組織參與在美國(guó)得到了法律的認(rèn)可。在美國(guó)，不乏公益性組織應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（二）日本應(yīng)急管理機(jī)制。日本自然災(zāi)害應(yīng)急管理過(guò)程一般分為中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級(jí)，當(dāng)重大災(zāi)害或緊急事件發(fā)生時(shí)，首先，內(nèi)閣官房在獲取災(zāi)情情報(bào)的第一時(shí)間內(nèi)召開(kāi)緊急內(nèi)閣會(huì)議，討論災(zāi)情，并制定應(yīng)對(duì)決策；其次，設(shè)置臨時(shí)的“重大災(zāi)難對(duì)策本部”，在總理辦公室，分析和處理災(zāi)情，應(yīng)急處置工作立即啟動(dòng)；最后，總理大臣尋求中央防災(zāi)會(huì)議的意見(jiàn)，根據(jù)形勢(shì)的緊迫性以考慮是否在首相官邸設(shè)置“非常災(zāi)害對(duì)策總部”統(tǒng)籌調(diào)度；同時(shí)，根據(jù)就近原則，在受災(zāi)地區(qū)成立“非常災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策總部”進(jìn)行指揮，各層面和市層面也成立“災(zāi)害對(duì)策本部”，管轄各自區(qū)域的應(yīng)急救援工作。日本還采用地理信息系統(tǒng)（GⅠS），在城市防災(zāi)減災(zāi)中，迅速收集相關(guān)的復(fù)雜的重要信息，幫助解決了許多城市災(zāi)害管理問(wèn)題的發(fā)生。另外，JⅠS安全研究所構(gòu)造出防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急仿真系統(tǒng)。用于模擬災(zāi)難中和災(zāi)難后重建可能遇到的問(wèn)題及提出有效的對(duì)策。

（三）德國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制。聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救援署（簡(jiǎn)稱(chēng)BBK），主要負(fù)責(zé)處理公民的保護(hù)事務(wù)，支援聯(lián)邦政府各部的危機(jī)應(yīng)急管理工作，是聯(lián)邦政府與各州政府的災(zāi)情綜合信息中心，并為政府、社會(huì)組織及公民提供專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)服務(wù)。德國(guó)還形成了以消防等專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍為主干，以社會(huì)組織為側(cè)翼的防災(zāi)救災(zāi)體系：（1）德國(guó)有這樣一個(gè)協(xié)會(huì)——技術(shù)救援協(xié)會(huì)。它擁有救災(zāi)時(shí)所需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與大量的技術(shù)裝備，依靠這個(gè)協(xié)會(huì)所擁有的技術(shù)和人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能，可以從災(zāi)害的危險(xiǎn)環(huán)境中拯救出很多人和動(dòng)物的生命；（2）德國(guó)的志愿者組織。德國(guó)政府通過(guò)立法、人員培訓(xùn)、設(shè)備支出以及公民文化的培育來(lái)保障和發(fā)展志愿者組織，在德國(guó)發(fā)在災(zāi)難時(shí)，志愿者們會(huì)以最快的速度形成組織，積極地投入到救災(zāi)中去；（3）德國(guó)汽車(chē)俱樂(lè)部。作為擁有交通工具的他們與政府簽訂合同，當(dāng)?shù)聡?guó)發(fā)生災(zāi)難時(shí)，參與德國(guó)全景的直升機(jī)救援活動(dòng)。

四、縣級(jí)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害管理機(jī)制建議

（一）建立高效的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)。我國(guó)縣級(jí)政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)薄弱，通過(guò)改革和建設(shè)，加強(qiáng)地方和基層政府下面縣的應(yīng)急管理刻不容緩。事實(shí)上，當(dāng)?shù)卣貏e是縣級(jí)政府離災(zāi)區(qū)最近，具有掌握第一手資料的優(yōu)勢(shì)，更了解地方的實(shí)際情況。因此，在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中地方政府應(yīng)適度權(quán)利下放，提高行政效率，加強(qiáng)地方管理。災(zāi)前決策、災(zāi)中部署對(duì)應(yīng)對(duì)災(zāi)害都至關(guān)重要。

（二）建立健全預(yù)警監(jiān)測(cè)管理機(jī)制。地方政府要不斷利用高科技來(lái)武裝自己，完善自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，建立多元化、現(xiàn)代化、智能化的重大自然災(zāi)害預(yù)警機(jī)制。建立預(yù)警責(zé)任和協(xié)作機(jī)制，地方政府在自然災(zāi)害預(yù)警中要各司其職，認(rèn)真負(fù)責(zé)的做好預(yù)警工作。各部門(mén)要利用其自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、設(shè)備和技術(shù)，集中精力履行本部門(mén)的監(jiān)測(cè)職能，提高整體監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確度和效率。對(duì)于遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)自然災(zāi)害情況者，要結(jié)合其行為給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究其刑事責(zé)任。

（三）建立健全應(yīng)急財(cái)務(wù)管理機(jī)制。一方有難，八方支援。我國(guó)很多公益性組織在災(zāi)難發(fā)生后會(huì)迅速向?yàn)?zāi)區(qū)提供人力、物資等幫助。因此，建立健全應(yīng)急財(cái)務(wù)管理機(jī)制在搶險(xiǎn)救災(zāi)中至關(guān)重要。我國(guó)政府應(yīng)加大救災(zāi)資金預(yù)算，加大災(zāi)前資金投入比例。應(yīng)結(jié)合受災(zāi)地域特點(diǎn)和受災(zāi)群眾的實(shí)際需求，來(lái)設(shè)置儲(chǔ)備點(diǎn)和儲(chǔ)備品種及儲(chǔ)備物資量。另外，我國(guó)應(yīng)建立和完善救災(zāi)款物發(fā)放制度，落實(shí)使用公示制度，接受全體群眾和社會(huì)監(jiān)督，使救災(zāi)款物真的為災(zāi)區(qū)人民群眾所用，真的能夠解決災(zāi)區(qū)人民群眾的基本生活，最大限度地降低災(zāi)害造成的損失。

（四）完善應(yīng)急管理合作機(jī)制。要建立健全社會(huì)力量參與災(zāi)害應(yīng)急救助的法律法規(guī)和政策制度，完善志愿服務(wù)、緊急征用、對(duì)口支援等社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。政府在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害時(shí)的靈活性和協(xié)作性是合作團(tuán)隊(duì)的重中之重，這個(gè)合作團(tuán)隊(duì)要相互搭配，實(shí)現(xiàn)資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)應(yīng)急能力的提升。拓寬非政府組織參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的渠道，在面對(duì)自然災(zāi)害，政府和非政府組織不再存在球門(mén)線(xiàn)，他們聯(lián)合一致發(fā)揮了巨大的作用，以對(duì)抗災(zāi)難。政府和非政府組織的目標(biāo)是一致的，盡最大力量拯救受苦受難的災(zāi)區(qū)人民。

（五）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。多難能興邦，也能興法。目前為止我國(guó)的《保險(xiǎn)法》是一部商業(yè)保險(xiǎn)法。這部法律沒(méi)有考慮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于商業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，因此在農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)業(yè)大縣推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法勢(shì)在必行。各縣政府應(yīng)資助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，幫助當(dāng)?shù)卮迕裰Ц兑欢ū壤谋ｋU(xiǎn)費(fèi)用，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率；針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，如實(shí)行免稅政策；加快設(shè)計(jì)一套人性化、規(guī)范化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，來(lái)分散自然災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，真正起到保護(hù)投保村民合法利益的作用。

他山之石可以攻玉，借鑒國(guó)外地方政府災(zāi)害應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)縣級(jí)政府實(shí)際情況，構(gòu)建適合我國(guó)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系，進(jìn)而更快、更好、更高效地防御災(zāi)害，減少災(zāi)害帶來(lái)的損失，這是筆者研究的初衷。

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