對(duì)行政機(jī)關(guān)推行ISO質(zhì)量管理體系的思考

□文/陳晉

（中國人民銀行合肥中心支行營業(yè)部安徽·合肥）

“公共服務(wù)型政府”的理念是在20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下由西方國家提出的，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”以20世紀(jì)80年代英國的政府再造為標(biāo)志，這一理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共產(chǎn)品。其后，許多國家都提出了“服務(wù)型政府”的理念。我國作為一個(gè)轉(zhuǎn)型并正在融入經(jīng)濟(jì)全球化的國家，自然也受到了“服務(wù)型政府”理念的影響。自1995年我國行政法學(xué)界首次使用“服務(wù)行政”概念以來，學(xué)術(shù)界關(guān)于“服務(wù)行政”或“服務(wù)型政府”內(nèi)涵的研究探討方興未艾，厘清我國“服務(wù)型政府”的本質(zhì)、目標(biāo)和模式固然重要，但政府如何提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，才是我們進(jìn)行“服務(wù)型政府”研究與建設(shè)的根本目標(biāo)。

一、規(guī)范“服務(wù)型政府”的有效載體——ISO質(zhì)量管理體系

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府機(jī)關(guān)積極引入企業(yè)先進(jìn)的管理理念與精髓，建立自身的質(zhì)量管理體系，以樹立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的“服務(wù)型政府”新形象，已日益成為政府機(jī)關(guān)管理現(xiàn)代化的一種新趨勢。全面比較和分析建設(shè)規(guī)范化的“服務(wù)型政府”的制度安排與ISO9001標(biāo)準(zhǔn)核心管理思想的聯(lián)系，不難發(fā)現(xiàn)ISO9001標(biāo)準(zhǔn)完全滿足制度安排的需要，由此決定了其作為規(guī)范化“服務(wù)型政府”建設(shè)的有效載體的必然性。ISO是“國際標(biāo)準(zhǔn)化組織”的簡稱，目前已風(fēng)靡全世界，成為優(yōu)秀質(zhì)量管理的代名詞，作為國際通行的現(xiàn)代管理模式，該體系已經(jīng)被工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)及行政機(jī)關(guān)等30幾個(gè)行業(yè)所應(yīng)用。在我國，行政機(jī)關(guān)運(yùn)作效率與工作作風(fēng)問題一直是政府關(guān)注的焦點(diǎn)，打造企業(yè)化政府，用企業(yè)管理理念來提升行政效率，降低行政成本已成為政府部門的共識(shí)。目前，我國通過ISO質(zhì)量認(rèn)證的行政部門已達(dá)千余家，從公檢法、稅務(wù)、水利、海關(guān)到基層政府部門街道辦事處，幾乎涵蓋了所有的職能部門。這些成功實(shí)踐充分說明，ISO9001標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于國家行政機(jī)關(guān)的管理是可行和有效的。

（一）行政機(jī)關(guān)ISO管理理念是一種全面的質(zhì)量管理理念。所謂全面質(zhì)量管理，就是發(fā)動(dòng)企業(yè)全體職工及有關(guān)部門同心協(xié)力，把專業(yè)技術(shù)、經(jīng)營管理、數(shù)理統(tǒng)計(jì)和思想教育等結(jié)合起來，建立起從產(chǎn)品的研究設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、售后服務(wù)等活動(dòng)全過程的質(zhì)量保證體系，用最經(jīng)濟(jì)的手段，生產(chǎn)用戶滿意的產(chǎn)品。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用全面質(zhì)量管理，就是將產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運(yùn)作模式應(yīng)用于機(jī)關(guān)內(nèi)部，以達(dá)到行政機(jī)構(gòu)工作的優(yōu)質(zhì)、高效。行政機(jī)關(guān)的管理雖然在內(nèi)容上與企業(yè)所進(jìn)行的質(zhì)量管理有著一定的差別，但在進(jìn)行管理活動(dòng)的目的和宗旨方面則是一致的。無論是政府部門還是企業(yè)，進(jìn)行管理的目的就是使產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量能夠達(dá)到預(yù)期的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，行政機(jī)關(guān)和ISO9001體系所適用的企業(yè)質(zhì)量管理具有共同的目標(biāo)和相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，這就使ISO9001管理體系在行政機(jī)關(guān)的全面質(zhì)量管理過程中的應(yīng)用具備了可行性。

（二）電子政務(wù)為實(shí)施ISO9001質(zhì)量管理體系提供技術(shù)支持。行政機(jī)關(guān)實(shí)施質(zhì)量管理依賴于計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，尤其是軟件系統(tǒng)的支持以及一系列相關(guān)的技術(shù)手段配套使用才能取得成功。隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展，信息化已經(jīng)成為政府部門提高效率的重要手段，許多政府機(jī)關(guān)都建立了自己的信息管理平臺(tái)，利用信息化的手段來實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的重構(gòu)。我國自1999年啟動(dòng)的政府上網(wǎng)工程和電子政府建設(shè)已經(jīng)初見成效，政府辦公自動(dòng)化系統(tǒng)已經(jīng)可以支持大量技術(shù)方法的運(yùn)用，從而大大改善了長期以來制約行政機(jī)關(guān)績效評(píng)估科學(xué)化的因素，為政務(wù)質(zhì)量管理在一些軟件、硬件都比較好的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)提供了穩(wěn)固的技術(shù)支持。行政機(jī)關(guān)在建立和實(shí)施ISO9001質(zhì)量管理體系過程中，可將體系與已有的信息化管理系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)統(tǒng)籌結(jié)合，將先進(jìn)的技術(shù)手段融入到科學(xué)的管理模式中來，從而實(shí)現(xiàn)管理績效的全面提升。

（三）行政機(jī)關(guān)ISO質(zhì)量管理體系與行政程序規(guī)范化內(nèi)涵一致。行政管理行為是依法對(duì)國家政治經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)事務(wù)等各個(gè)方面進(jìn)行管理的活動(dòng)，具有“無形性”、“不可重復(fù)”、“多樣性”、“帶有感情色彩”等特點(diǎn)。從行政法的基本原理看，行政主體行使權(quán)力，不僅要受實(shí)體法律規(guī)范的制約，而且還應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)范化的行政程序。只有在實(shí)體和程序兩個(gè)方面都符合法律的本質(zhì)要求，才能從根本上達(dá)到依法行政的目的。但是，客觀地看，我國現(xiàn)行行政程序與規(guī)范化的行政程序相比，仍然相距甚遠(yuǎn)。ISO質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)建立一整套反映客觀規(guī)律的合法、合理、簡便、有效的工作程序和規(guī)范。運(yùn)用ISO管理理念，幫助我們將機(jī)關(guān)行政管理行為及過程以文件的形式，按照國家有關(guān)的法律法規(guī)要求和工作準(zhǔn)則，結(jié)合機(jī)關(guān)的工作實(shí)際將其明確下來，制定出一整套系統(tǒng)的多層次的程序文件，使整個(gè)機(jī)關(guān)管理工作按照規(guī)范的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作程序，有條不紊地進(jìn)行，減少了人為因素，避免了機(jī)關(guān)工作的隨意性，做到最大限度的依法行政。

二、實(shí)證研究：合肥中支綜合服務(wù)大廳推行ISO質(zhì)量管理體系的可行性

人民銀行合肥中支綜合服務(wù)大廳正式掛牌于2012年11月30日，內(nèi)設(shè)征信服務(wù)科、賬戶管理科、國庫二科，主要負(fù)責(zé)辦理查詢個(gè)人信用報(bào)告、機(jī)構(gòu)信用代碼、企業(yè)貸款卡年審、單位及個(gè)人結(jié)算賬戶管理、經(jīng)理合肥市一市七區(qū)國庫等業(yè)務(wù)，是人民銀行面向社會(huì)公眾的重要窗口。綜合服務(wù)大廳自成立伊始就受到行領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，兩年多時(shí)間來，在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及部門的大力支持下，通過制度逐步完善、軟硬件設(shè)施不斷配備齊全，服務(wù)大廳業(yè)務(wù)量實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有序增長，較好滿足了社會(huì)公眾等各項(xiàng)業(yè)務(wù)需求。自2013年至2014年11月，綜合服務(wù)大廳累計(jì)為3.58億人次辦理個(gè)人結(jié)算賬戶業(yè)務(wù)，辦理單位結(jié)算賬戶業(yè)務(wù)219.37萬筆，貸款卡發(fā)放核準(zhǔn)1.97萬筆，機(jī)構(gòu)信用代碼準(zhǔn)受4.25萬筆，個(gè)人信用報(bào)告查詢14.09萬筆（其中個(gè)人異議查詢51筆），經(jīng)理國庫累計(jì)辦理各類預(yù)算收入973.5萬筆，金額計(jì)2，817.35億元，辦理支出業(yè)務(wù)36.24萬筆，金額計(jì)832.33億元，退庫業(yè)務(wù)22，948筆，為合肥市、區(qū)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、財(cái)政監(jiān)察專員辦等部門提供各級(jí)預(yù)算收支報(bào)表共計(jì)76，674份。

在宏觀政策指向及微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體需求變化的雙重影響下，中國人民銀行合肥中心支行綜合服務(wù)大廳業(yè)務(wù)情況也開始出現(xiàn)新的變化，如2014年12月開始，根據(jù)總行要求已停止辦理企業(yè)貸款卡年審業(yè)務(wù)，個(gè)人信用報(bào)告查詢也相繼開通互聯(lián)網(wǎng)及自助查詢機(jī)查詢端口。另外，通過發(fā)放調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)得到的結(jié)論，相對(duì)于商業(yè)銀行，人民銀行綜合服務(wù)大廳服務(wù)效率仍有提升空間，業(yè)務(wù)辦理流程考核亟須指標(biāo)量化。為此，我們對(duì)綜合服務(wù)大廳的業(yè)務(wù)辦理流程及服務(wù)方式做了實(shí)地調(diào)研，試圖在分析業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上探討在人民銀行綜合服務(wù)大廳推行ISO質(zhì)量管理體系的可行性。

（一）綜合服務(wù)大廳管理中存在的質(zhì)量問題。企業(yè)需要保證產(chǎn)品質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該對(duì)其服務(wù)質(zhì)量有確立標(biāo)準(zhǔn)、保持、控制并改進(jìn)和創(chuàng)新的客觀要求。以合肥中支綜合服務(wù)大廳為例，在調(diào)研業(yè)務(wù)辦理流程中發(fā)現(xiàn)，日常管理中存在以下三方面的質(zhì)量問題：首先，與日常管理業(yè)務(wù)有關(guān)的質(zhì)量指標(biāo)問題，如服務(wù)行為的準(zhǔn)確性、合法性、合理性、高效性和文明度；其次，綜合服務(wù)大廳業(yè)務(wù)都是通過一個(gè)個(gè)過程展開的，而過程的每一階段又可看作是過程的子過程，環(huán)環(huán)相扣。所以，要保證綜合服務(wù)大廳各項(xiàng)業(yè)務(wù)的質(zhì)量就必須對(duì)綜合服務(wù)大廳管理進(jìn)行全過程的質(zhì)量控制；再次，綜合服務(wù)大廳業(yè)務(wù)工作的開展，必須有資源配置、人員培訓(xùn)、信息化建設(shè)等質(zhì)量指標(biāo)做保障。

（二）綜合服務(wù)大廳改進(jìn)質(zhì)量管理是客觀需要。結(jié)合實(shí)地調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，相對(duì)而言，基層行政管理機(jī)關(guān)還處于“粗放式”管理階段，基礎(chǔ)薄弱，方式落后。以綜合服務(wù)大廳為例，我們發(fā)現(xiàn)：首先，在內(nèi)部管理上，制度和規(guī)定雖然多，但缺乏系統(tǒng)性和完整性，內(nèi)部質(zhì)量管理體系不夠健全，不夠科學(xué)，管理和控制不到位，執(zhí)行走樣、變調(diào)；其次，在業(yè)務(wù)管理上，存在著職責(zé)不清、程序不明、執(zhí)法隨意性大、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、管理效率低、成本高，監(jiān)督制約機(jī)制不到位等問題，并在一定程度上影響了政府形象，直接或間接地影響了行政機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮。因此，必須大力改進(jìn)和提高綜合服務(wù)大廳的管理質(zhì)量。具體來說，可以將服務(wù)大廳各項(xiàng)工作納入質(zhì)量管理體系的控制范圍，明晰各個(gè)具體工作環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，對(duì)每項(xiàng)工作“誰來做”、“做什么”、“何時(shí)做”、“怎樣做”、“做到什么樣程度”，都作出明確的規(guī)定，確保辦文、辦會(huì)、辦事各項(xiàng)工作都有執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）ISO9001質(zhì)量管理體系具有廣泛的通用性和適用性。ISO9001質(zhì)量管理體系雖然源于企業(yè)中的制造業(yè)，但是經(jīng)過不斷的探索和更新，它已經(jīng)可以適用于世界范圍內(nèi)的任何行業(yè)、任何產(chǎn)品和服務(wù)，可以在世界各國各類組織中得到廣泛推行。2000版ISO族標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大了適用范圍，能適用于各類組織如企事業(yè)單位社會(huì)團(tuán)體及政府部門等的管理和運(yùn)作，2005年國際標(biāo)準(zhǔn)化組織在墨西哥召開國際研討會(huì)，并通過了最新的適用于地方政府的文件《IWA42005（E）質(zhì)量管理體系——地方政府應(yīng)用ISO9001：2000指南》。這表明ISO質(zhì)量管理體系已經(jīng)突破僅適用于企業(yè)的局限而開始向政府滲透、延伸，并且開始形成與公共服務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)體系。

三、結(jié)束語

客觀地說，ISO標(biāo)準(zhǔn)并不能包治百病，它雖然使各項(xiàng)工作有章可循、有據(jù)可查，但行政管理的質(zhì)量主要取決于人。所以，只有堅(jiān)持“以人為本”的理念，建立一個(gè)獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、能上能下、能進(jìn)能出的干部管理激勵(lì)機(jī)制，并將ISO9001標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任追究、干部任用、年度考核等管理機(jī)制相結(jié)合，才能真正調(diào)動(dòng)干部的積極性。引進(jìn)ISO質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)是政府部門實(shí)現(xiàn)行政管理的制度化、規(guī)范化和程序化的有效途徑，是構(gòu)建規(guī)范化服務(wù)型政府的必要手段和有效保障，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在構(gòu)建適合本部門需求的ISO質(zhì)量管理新體系、加大公務(wù)員質(zhì)量管理意識(shí)培訓(xùn)和完善相關(guān)配套政策與制度上下工夫。

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