國內(nèi)外頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策比較研究

□文/王小鵬 李 可

（1.西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.西安石油大學(xué) 陜西·西安）

一、引言

目前人類賴以生存的石油、煤、天然氣等不可再生的常規(guī)化石能源與全球經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對能源需求量激增之間形成了尖銳矛盾。頁巖氣作為非常規(guī)的一種天然氣資源，優(yōu)點(diǎn)在于其資源潛力大、且比其余的化石燃料更加清潔，特別是在美國頁巖氣規(guī)?；某晒﹂_發(fā)以后，頁巖氣在全球范圍內(nèi)迅速成為了非常規(guī)能源的焦點(diǎn)。在中國，通過專家們的初階考察，我國陸域頁巖氣地質(zhì)資源的總量134.42 萬億立方米，不含青藏區(qū)的可采資源的總量為25.08 萬億立方米。因此，我國政府加速制定了頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策，2011年國務(wù)院宣布將其作為第172 個獨(dú)立礦種，2012年發(fā)改委和國家能源局等部門陸續(xù)頒布了《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011～2015年）》以及《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，而且把頁巖氣當(dāng)作戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)用來引導(dǎo)和培育。但截至2014年底，以當(dāng)前扶持政策、技術(shù)、井口數(shù)量和配套設(shè)施等指標(biāo)來看，已開發(fā)的頁巖氣項(xiàng)目并非像預(yù)想中的那么順利，政策扶持的作用不夠明顯，我國頁巖氣與美國的差距大約在10～15年之間。作為全球最早開發(fā)頁巖氣且開發(fā)技術(shù)最先進(jìn)的國家，美國幾十年以來始終贊成和鼓勵對非常規(guī)能源的開發(fā)利用，針對頁巖氣的開發(fā)逐步推出了很多產(chǎn)業(yè)以及財(cái)稅上的扶持政策，加大了油氣生產(chǎn)商的興趣，嚴(yán)格控制了頁巖氣的生產(chǎn)成本，從而推動了頁巖氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，點(diǎn)燃了影響世界能源格局的“頁巖氣革命”。

本文從美國政府在近50年中頒布的相關(guān)頁巖氣開發(fā)利用的扶持政策入手，對其頁巖氣開發(fā)利用方面的制度進(jìn)以分析研究。通過研究這些制度的誕生、形成與效應(yīng)，總結(jié)現(xiàn)有扶持政策的成功經(jīng)驗(yàn)，基于我國頁巖氣開發(fā)現(xiàn)狀，提出切實(shí)可行的扶持政策合理化建議。希望通過本文的總結(jié)，對于加快我國開發(fā)頁巖氣資源的發(fā)展，從而對解決我國油氣資源短缺的問題，保障國家能源安全都有十分重要的作用。

二、美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策

（一）產(chǎn)業(yè)政策

1、誕生：能源接替政策的戰(zhàn)略前瞻性。美國一直以來都很重視能源獨(dú)立以及能源的多元化發(fā)展。全球煤炭儲量第一的一直是美國，達(dá)2，446 噸，比中國（1，145 噸）增加了一倍多，但美國并沒有以煤為主要能源結(jié)構(gòu)，而是依照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求隨時調(diào)整著國家的能源政策。1885年煤炭代替木材為主要能量來源，1949年石油替代煤炭，成為第一大能源、阿以戰(zhàn)爭期間的石油禁運(yùn)以及第一次石油危機(jī)引發(fā)了大規(guī)模的天然氣開發(fā)，1989～1999年頁巖氣年產(chǎn)量增加了近兩倍，2009年毫無懸念的成為世界第一大天然氣生產(chǎn)國。綜上所述，美國能夠成為新能源和替代能源開發(fā)使用的引導(dǎo)者，能源政策的戰(zhàn)略前瞻性起到了重要的作用。

2、形成：扶持與監(jiān)管政策相融合。從1978年開始，美國相繼出臺了能源稅收補(bǔ)貼政策，并且為了保證稅收補(bǔ)貼政策的正常實(shí)施，使用法律來進(jìn)行監(jiān)管。其中，1978年出臺的《能源稅收法案》規(guī)定了替代能源生產(chǎn)的“稅收津貼條款”；1980年的《原油意外獲利法》對整個美國的油氣行業(yè)出臺了五種不同的稅收優(yōu)惠；2004年的《美國能源法案》宣布了在10年之內(nèi)美國政府每一年都要投資4，500 萬美元，這些錢都用于對非常規(guī)能源的研究與開發(fā)；2005年的《能源政策法》對油氣生產(chǎn)等多個方面提供了145.5 億美元的稅收支持額度。然而，大力的扶持并沒有影響到對頁巖氣開發(fā)的監(jiān)管，完善的監(jiān)管體制與產(chǎn)業(yè)的扶持政策相得益彰。

（二）財(cái)稅政策

1、財(cái)政政策：投融資優(yōu)惠。美國支持其開發(fā)項(xiàng)目得到投資和融資的方法基本上有財(cái)政撥款、貸款擔(dān)保以及提供貸款等多種方式。同時，每級政府都設(shè)立了很多項(xiàng)目來支持能源開發(fā)和幫助國家進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，其中的部分項(xiàng)目同樣對于開發(fā)其他非常規(guī)油氣資源也很適用。例如，在2006年參加運(yùn)營、用于出產(chǎn)非常規(guī)能源的油氣井，可在2006～2010年享用每噸油當(dāng)量22.05 美元的補(bǔ)助。此項(xiàng)政策使得美國本土非常規(guī)氣探井的數(shù)量有了大幅度的上升，天然氣儲量和產(chǎn)量顯著增加。

2、稅收政策：稅收減免政策。美國對于頁巖氣稅收的減免政策前后一共堅(jiān)持了20 多年。政府將致密氣、煤層氣和頁巖氣統(tǒng)一劃歸非常規(guī)天然氣，并且運(yùn)用立法保證了補(bǔ)貼政策的實(shí)施。首先，1978年通過了《天然氣政策法案》，但該法案并沒有對頁巖氣的補(bǔ)貼額度和具體年限進(jìn)行規(guī)定。1980年，美國國會決議了《原油暴利稅法》，稅法上明確規(guī)定了“非常規(guī)能源生產(chǎn)稅收減免及財(cái)政補(bǔ)貼政策”：從1980年起，美國開發(fā)的非常規(guī)天然氣可以享受每桶油當(dāng)量3 美元的補(bǔ)貼。后來又將此項(xiàng)補(bǔ)貼的執(zhí)行期續(xù)延了兩次，直至1992年。而且1992年又對《原油暴利稅法》關(guān)于此項(xiàng)的補(bǔ)貼進(jìn)行了修訂，對1979～1999年這20年期間勘探并在2003年之前生產(chǎn)出來的頁巖氣實(shí)行稅收減免政策。其次，1997年通過的《納稅人減負(fù)法案》中，美國依然將非常規(guī)能源可以實(shí)行稅收減免政策延續(xù)到2006年。最后，政府對所有油氣的開發(fā)實(shí)施了資源耗竭補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

同時，在扶持政策這方面，除了聯(lián)邦政府級別設(shè)立的一系列政策以外，也有很多州級別的刺激政策。在美國具有頁巖氣資源的德克薩斯州等州政府也陸續(xù)制定了不少鼓勵的政策。德州政府自1992年就開始對其開發(fā)不征收生產(chǎn)稅，并且實(shí)行一定的州政府補(bǔ)貼。

（三）政策效應(yīng)：多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成。經(jīng)過產(chǎn)業(yè)扶持政策的輔助，頁巖氣勘測開采逐步已經(jīng)構(gòu)成了從區(qū)塊登記、勘探、開發(fā)和管理，最終演變成了多元化的開發(fā)體系格局。美國油氣行業(yè)的企業(yè)大概有8，000 家，其中絕大部分的天然氣都不是大公司生產(chǎn)出來的，中小企業(yè)的龐大群體才是推動美國頁巖氣開發(fā)的中堅(jiān)力量。最初，中小企業(yè)的自由競爭使得頁巖氣開發(fā)技術(shù)不斷的得到突破，同時也導(dǎo)致了頁巖氣的初步商業(yè)化。隨著不斷地發(fā)展，大型的油氣公司不斷地并購了這些中小企業(yè)，從而得到了頁巖區(qū)塊也掌握了大量的開采技術(shù)，同時通過合資、合作等多種方式進(jìn)入了開發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈，利用大量資本和強(qiáng)大的市場勢力完成了資源的整合，進(jìn)而提高了頁巖氣的生產(chǎn)率，進(jìn)一步控制生產(chǎn)成本，增強(qiáng)頁巖氣的價格競爭力。如此的開發(fā)模式使得頁巖氣開發(fā)在單個環(huán)節(jié)的投入較小、作業(yè)周期變短、提高了收益率，這樣一來，“頁巖氣革命”的形成也在意料之中。

三、我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策

（一）產(chǎn)業(yè)政策

1、獨(dú)立礦種認(rèn)定。2011年12月31日，國土資源部公布了新發(fā)現(xiàn)的礦種，把頁巖氣正式歸為新發(fā)現(xiàn)礦種，同時把頁巖氣作為單獨(dú)礦種來實(shí)施投資管理。公告中表明，頁巖氣是2009年11月在重慶市彭水縣被發(fā)現(xiàn)，將其用于工業(yè)燃料及化工和發(fā)電等。

2、鼓勵多元化主體勘查開采《通知》下發(fā)。2012年11月22日，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》）。此《通知》中表示國家支持市場上的任何投資主體依法參加頁巖氣勘查開采行業(yè)；鼓勵展開天然氣區(qū)域中的頁巖氣的勘探開發(fā)，促進(jìn)天然氣和頁巖氣的共同開發(fā)；幫助礦業(yè)權(quán)人加速頁巖氣的勘查開采，在開發(fā)頁巖氣時對于有突破的可以申請?jiān)黾涌辈槊娣e，在勘探的過程中還能夠申請?jiān)嚥苫蛘邔⒉糠值膮^(qū)塊轉(zhuǎn)用于開采；頁巖氣礦業(yè)權(quán)人同時能申請減免探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)；每級的國土資源主管部門必須保障頁巖氣勘查開采的用地需要。

3、《中國頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011～2015）》發(fā)布。2012年3月13日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、國家能源局以發(fā)改能源［2012］612 號印發(fā)《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011～2015年）》。在這五年之間，我國的頁巖氣發(fā)展水平預(yù)計(jì)完成如下的目標(biāo)：（1）初步實(shí)現(xiàn)我國頁巖氣能源的潛力調(diào)查與評價，基本了解我國頁巖氣資源量及其位置情況，選取了30～50 個頁巖氣遠(yuǎn)景區(qū)和50～80 個有利目標(biāo)區(qū)；（2）調(diào)查出頁巖氣地質(zhì)含量6，000 億立方米，可采量2，000 億立方米。2015年頁巖氣總產(chǎn)量達(dá)到65 億立方米；（3）研究出符合我國地質(zhì)條件的頁巖氣資源評價的技術(shù)方法，頁巖氣開發(fā)的重要技術(shù)以及配套的開發(fā)裝備；（4）逐漸建立我國頁巖氣調(diào)查與評價、能源總量、試驗(yàn)分析與測試、勘探開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等各個領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

4、我國首個《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》發(fā)布。2013年10月31日，國家能源局公布了我國第一個《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》（以下簡稱《政策》），政策中表明了要把頁巖氣的勘察開發(fā)歸入國家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，我國即將增強(qiáng)對頁巖氣開發(fā)過程中的財(cái)政扶持力度，與此同時還積極鼓勵各個投資主體加入頁巖氣的銷售市場，對其出廠的價格進(jìn)行市場定價，進(jìn)而逐漸建立起以開采、銷售企業(yè)及其他經(jīng)營企業(yè)等多種主體共同存在的市場形式。除此之外，《政策》強(qiáng)調(diào)了頁巖氣的環(huán)保和節(jié)約利用。在頁巖氣的技術(shù)引進(jìn)方面，列出要加大力度的節(jié)能和有效的能效管理，明確強(qiáng)調(diào)了技術(shù)和設(shè)備應(yīng)達(dá)到國際先進(jìn)水平。

（二）財(cái)稅政策

1、財(cái)政政策：專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。2012年11月1日，財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》，通知指出，為了盡快推動我國頁巖氣的開發(fā)，加大力度增加天然氣的供應(yīng)，進(jìn)而解決天然氣供需上的問題，建立合適的能源結(jié)構(gòu)，完成節(jié)能減排的需求，中央財(cái)政提供專項(xiàng)的資金支持頁巖氣的開發(fā)利用。

2013年出臺的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》重新強(qiáng)調(diào)了《頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策》中的條款，明確表示我國會按照頁巖氣的開發(fā)利用資源量，對其生產(chǎn)企業(yè)直接采取補(bǔ)貼政策。我國同時支持地方財(cái)政按照適當(dāng)?shù)那闆r對其生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度由地方財(cái)政按情況確定。

2、稅收政策：起草制定中。當(dāng)前，關(guān)于我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)稅費(fèi)政策尚未制定完全。但是，我國已經(jīng)著手解決在頁巖氣開發(fā)利用過程中“無法可依，無政策可參照執(zhí)行”的狀況，積極的與開發(fā)有經(jīng)驗(yàn)的國家溝通，建立相關(guān)的合作計(jì)劃。比如我國與美國之間在2010年5月24日、25日兩日間，制定并簽署了《美國國務(wù)院和中國國家能源局關(guān)于中美頁巖氣資源工作行動計(jì)劃》，計(jì)劃參考美國已有的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國開發(fā)的實(shí)際情況，對頁巖氣扶持政策等方面展開溝通與合作，進(jìn)而促進(jìn)中國頁巖氣資源的開發(fā)與運(yùn)用。

之后，我國還會研究其他稅種稅收激勵政策。頁巖氣勘探開發(fā)等鼓勵類項(xiàng)目項(xiàng)下進(jìn)口的國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備（包括隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)），可按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定免征關(guān)稅。

（三）政策效應(yīng)：商產(chǎn)規(guī)模正在形成。2005年，中國已經(jīng)對頁巖氣進(jìn)行了全面普查與勘探。截至2015年初，總共投資了200 多億元、鉆探頁巖氣井有400 余口，共開發(fā)頁巖氣約13 億立方米。先后通過了多批次的先導(dǎo)性試驗(yàn)和陸上資源潛力基本評價以及有利區(qū)的選擇，在四川盆地涪陵焦石壩、長寧-威遠(yuǎn)、富順-永川以及鄂爾多斯盆地甘泉下寺灣等區(qū)塊發(fā)現(xiàn)工業(yè)氣流，探明我國首個千億方大型頁巖氣田——涪陵頁巖氣田，成立了4 個頁巖氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展示范區(qū)，共獲得三級頁巖氣地質(zhì)儲量5，000 多億立方米。但是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)商業(yè)性的頁巖氣開發(fā)企業(yè)只有中石化和中石油，多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并未形成。盡管2014年下半年以來國際油價大幅下跌，甚至低于頁巖油氣的開采成本，但是四川、貴州、陜西、湖南等地的頁巖氣開發(fā)熱情仍非常高漲。

四、啟示與建議

（一）產(chǎn)業(yè)政策

1、以投融資優(yōu)惠促使產(chǎn)業(yè)組織多元化。頁巖氣開采是戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，在開發(fā)過程中的分工要求較高、比較適合利用多元競爭和分工協(xié)作的混合模式。如果我國頁巖氣的開發(fā)最初就形成壟斷格局，就容易產(chǎn)生占而不采的狀況。反過來說，要是我國可以進(jìn)行直接撥款、提供貸款、鼓勵民間資本進(jìn)入等方式從而為頁巖氣的開發(fā)提供投融資的優(yōu)惠，在開發(fā)頁巖氣的初期在一定程度上放開市場準(zhǔn)入的權(quán)限，引入多元投資主體，支持技術(shù)開發(fā)，培育專業(yè)化分工的服務(wù)體系，之后的頁巖氣開發(fā)進(jìn)程、技術(shù)進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)配套一定可以有明顯地提速。

2、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)扶持政策。我國政府可以幫助頁巖氣初期的技術(shù)開發(fā)與研究，同時提供必要的財(cái)政支持，從而使頁巖氣的開發(fā)活動有利可圖，進(jìn)一步吸引大量的資本流入頁巖氣產(chǎn)業(yè)。在頁巖氣開發(fā)完成了其初期的研究后，政府就要逐漸減少或者廢除特殊的優(yōu)惠政策，這樣一來一方面能夠使政府負(fù)擔(dān)變小，另一方面還能夠加速在頁巖氣開發(fā)技術(shù)上的創(chuàng)新。同時，政府采用多種稅種的稅收減免方式，還在一定程度上鼓勵了開發(fā)商進(jìn)行設(shè)備的大量投資又降低了開發(fā)成本。

3、協(xié)調(diào)扶持與監(jiān)管力度。當(dāng)前我國油氣改革方案還沒有成立之前，頁巖氣建立監(jiān)管機(jī)制就成為了改革的突破口。與此同時，頁巖氣會被當(dāng)成推手，推動了整個油氣開發(fā)領(lǐng)域的改革。目前通過對美國成功經(jīng)驗(yàn)的分析，美國在聯(lián)邦層面和州層面上的政策建立過程都具有相當(dāng)?shù)耐该鞫?。在中國，一方面要加?qiáng)環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)和監(jiān)管體制，在政策上規(guī)定企業(yè)加大環(huán)境相關(guān)信息的披露；另一方面有關(guān)部門還要迅速調(diào)查含水層地質(zhì)信息，加大污染的追責(zé)。

（二）財(cái)稅政策

1、量入為出的財(cái)政補(bǔ)貼。堅(jiān)持財(cái)政補(bǔ)貼的應(yīng)以企業(yè)產(chǎn)生的社會效益作為補(bǔ)貼的上限。第一，頁巖氣開發(fā)產(chǎn)生的社會效益主要體現(xiàn)在為我國保障能源安全、拉動經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)等方面，以上的收益就作為評估財(cái)政補(bǔ)貼力度的基本依據(jù)；第二，頁巖氣長期穩(wěn)定規(guī)?；_發(fā)對降低國家戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模有利，減少儲備成本可以利用適當(dāng)?shù)姆绞窖莼蔀楫a(chǎn)業(yè)補(bǔ)助；第三，參考美國同意石油公司在每個納稅年度將應(yīng)稅收入的15%～25%申請為資源耗竭津貼用于激勵企業(yè)實(shí)現(xiàn)增儲平衡的政策，可以考慮給予頁巖氣開發(fā)企業(yè)資源耗竭津貼，以鼓勵從事頁巖氣開發(fā)企業(yè)的積極性。

2、全開發(fā)流程的稅費(fèi)優(yōu)惠。通過我國煤層氣產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中的政策措施的成功，應(yīng)在現(xiàn)階段首先對頁巖氣開采免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅；第二，實(shí)行增值稅先征后退的政策，此項(xiàng)政策由企業(yè)專項(xiàng)用于頁巖氣開發(fā)技術(shù)的研究和擴(kuò)大再生產(chǎn)；第三，在頁巖氣產(chǎn)業(yè)的萌芽階段，暫時減征甚至不征收所得稅；最后，頁巖氣開發(fā)還應(yīng)享受所得稅加速折舊等鼓勵投資政策。

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