城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究

□文/劉義臣劉軼卿

（1.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院華信學(xué)院；2.石家莊信息工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院河北·石家莊）

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究

□文/劉義臣1劉軼卿2

（1.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院華信學(xué)院；2.石家莊信息工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院河北·石家莊）

基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，對一體化進(jìn)程具有重要作用。本文從基本公共服務(wù)非均等化實(shí)際出發(fā)，剖析其存在的深層原因，結(jié)合政治體制改革進(jìn)程，運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共服務(wù)、公共行政相關(guān)理論，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑。

基本公共服務(wù)；均等化；城鄉(xiāng)一體化

收錄日期：2015年9月28日

今年是“十二五”的收官之年，也是“十三五”的開局之年，在“四個全面”戰(zhàn)略任務(wù)的指引下，我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展取得令人矚目的成果。當(dāng)前我國突出矛盾主要表現(xiàn)為全社會公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的矛盾，尤其體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)。我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距過大，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。在廣大農(nóng)村地區(qū)，政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域投入嚴(yán)重不足，是形成城鄉(xiāng)差距的主要因素，它反過來又制約農(nóng)村的社會、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，形成發(fā)展的惡性循環(huán)。因此，當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

中國行政管理學(xué)會專門成立的政府公共服務(wù)研究的課題組對公共服務(wù)的界定是：提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障、教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等。公共服務(wù)是政府為行使其職能提供的包含著價值判斷的，為社會公眾所共同享有，以滿足社會公共需要、實(shí)現(xiàn)社會公平為目標(biāo)的產(chǎn)品和服務(wù)?；竟卜?wù)的概念是由于一定時期內(nèi)不能同時滿足所有公共服務(wù)的均衡提供，而對公共服務(wù)按照重要性、基礎(chǔ)性的原則進(jìn)行的范圍限定，基本領(lǐng)域和基本方面是兩個重要的屬性，需要特別指出的是，基本公共服務(wù)的范圍是一個國家在特定歷史時期的政治決策（政治博弈）的產(chǎn)物，它與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)，也隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷擴(kuò)展。筆者認(rèn)為，基本公共服務(wù)應(yīng)該涵蓋基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等關(guān)乎民生的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)。

基本公共服務(wù)均等化可以簡單定義為：在一個國家內(nèi)，處于不同地區(qū)的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務(wù)。它包含兩個方面：一是均等化的內(nèi)容是基本公共服務(wù)；二是基本公共服務(wù)的均等化是相對的。目前我國所提的基本公共服務(wù)均等化是基于保障“基本水平”的較低層次的均等化。我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化要把握以下幾個原則：一是要將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)放在農(nóng)村；二是要避免“平均化”的錯誤傾向，把握相對性；三是要認(rèn)清實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一個長期的動態(tài)過程，是隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制制度的完善而逐步實(shí)現(xiàn)的。

二、基本公共服務(wù)均等化在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的作用

所謂城鄉(xiāng)一體化，就是把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展。目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。而基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容，對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要地位和作用。首先，能夠促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障事業(yè)發(fā)展水平的提高，縮小城鄉(xiāng)差距；其次，有利于提高農(nóng)村勞動力的素質(zhì)，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引資金和技術(shù)流向農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，完善農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)制度，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程；最后，有利于農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)落戶農(nóng)村，增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大農(nóng)民的消費(fèi)需求。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀

目前，我國城市與農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平差距十分明顯，有學(xué)者指出：“城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的差距比城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距更大，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，投入主體單一、責(zé)任落實(shí)不到位、投入結(jié)構(gòu)不合理、使用效率低、農(nóng)業(yè)設(shè)施落后、道路通行條件差、投資環(huán)境差、經(jīng)營保障機(jī)制缺乏，造成農(nóng)村不能吸引資金和技術(shù)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢。

（二）義務(wù)教育非均等化趨勢明顯。目前，我國教育投資整體偏低，而農(nóng)村教育投入更加不足，城鄉(xiāng)之間在生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)方面差距明顯；農(nóng)村辦學(xué)條件差、危房面積比重高、教學(xué)儀器缺乏；農(nóng)村教師學(xué)歷低、待遇差、缺乏穩(wěn)定性。從而造成農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展緩慢、完成義務(wù)教育的比例不高、義務(wù)教學(xué)質(zhì)量差。

（三）公共衛(wèi)生服務(wù)水平低。研究發(fā)現(xiàn)，只占全國人口30%的城鎮(zhèn)人口分享了60%的政府衛(wèi)生投入，而占全國人口近70%的農(nóng)村人口卻只分享政府衛(wèi)生投入的40%，農(nóng)村衛(wèi)生支出占政府總支出的比重較低。農(nóng)村公共衛(wèi)生從業(yè)人員專業(yè)能力差、數(shù)量少，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)分布不均勻，醫(yī)療設(shè)備落后。

（四）就業(yè)保障機(jī)制缺乏。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，企業(yè)招聘人員的萎縮，農(nóng)民外出打工的機(jī)會減少，處于失業(yè)狀態(tài)的人員增多，由于缺乏職業(yè)能力培訓(xùn)機(jī)制、招聘渠道不暢等原因，造成農(nóng)村就業(yè)壓力增大，即使就業(yè)，待遇也偏低。

四、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)實(shí)，是由我國長期以來經(jīng)濟(jì)、政治制度等多方面的原因造成的，從宏觀的角度分析，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根本原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。它包括就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等一系列行政制度安排。從中觀的層面看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因在于我國財政體制不完善，目前的財政體制不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給，中央財政對農(nóng)村公共服務(wù)的支持力度與城市相比還有很大差距，基層政府的財政能力十分有限，而現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的均等化作用也沒有很好的發(fā)揮。從微觀層面看，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給機(jī)制很不完善，總量不足、主體單一、結(jié)構(gòu)不合理。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在?，F(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，將城鄉(xiāng)居民分割成了兩個發(fā)展機(jī)會和社會地位嚴(yán)重不平等的社會集團(tuán)，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的權(quán)利、機(jī)會的不均，形成公共服務(wù)體系的二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民不能平等享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)等政治權(quán)利，而政治權(quán)利的弱勢又導(dǎo)致農(nóng)民在公共資源配置和公共服務(wù)供給中的話語權(quán)缺失，最終導(dǎo)致農(nóng)村人口經(jīng)濟(jì)權(quán)被相應(yīng)剝奪，在享受就業(yè)、教育、社會保障的方面喪失機(jī)會和能力。

（二）公共財政制度不完善。我國現(xiàn)行財政制度支出結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)支出差距大，各級政府的財權(quán)劃分不科學(xué)，地方基層政府缺乏財權(quán)權(quán)；政府責(zé)權(quán)不對稱，專項支付缺乏管理和監(jiān)督。

（三）城鄉(xiāng)二元基本服務(wù)供給機(jī)制不健全。當(dāng)前，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制的突出問題主要是以政府供給為主，主體單一、責(zé)任不清，造成了供給不足的情況；政府提供的服務(wù)不是農(nóng)民需要的，而農(nóng)民需要的服務(wù)政府暫時提供不了，供給結(jié)構(gòu)不合理；在中東部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上承擔(dān)著部分基本公共服務(wù)的供給，而農(nóng)村集體能力不夠，不能有效提供公共服務(wù)。

五、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑選擇

（一）破除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)制度設(shè)計。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，首先要著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)民平等的政治權(quán)利和社會權(quán)利，保障農(nóng)民的機(jī)會均等權(quán)利。在政治權(quán)利方面，通過《選舉法》的修訂，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口和城市人口的人大代表比例相同，使農(nóng)村人口擁有均等的參政議政權(quán)利，切實(shí)落實(shí)《村委會組織法》，使農(nóng)民自治有法可依、有法必依，保障農(nóng)村基層組織自治的權(quán)利，同時加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，協(xié)調(diào)政府與村民委員會之間的關(guān)系，劃清職責(zé)，調(diào)動村民自治的積極性；在社會權(quán)利方面，加大政府財政對農(nóng)村的支持力度，加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少農(nóng)民顧慮，完善農(nóng)村金融制度體系，吸引社會資金進(jìn)入農(nóng)村從事基本公共服務(wù)的提供，完善社會保障制度，做好農(nóng)民的失業(yè)救濟(jì)工作；在機(jī)會均等方面，將農(nóng)村勞動力就業(yè)納入國家整體的就業(yè)規(guī)劃，打破壁壘，建立統(tǒng)一的勞動力市場，實(shí)行公平的就業(yè)政策，按照《勞動法》和《勞動合同法》規(guī)定的勞動者權(quán)利，給予城鄉(xiāng)勞動者同等的法律保護(hù)。加大政府投入，提供均等的受教育機(jī)會，大力改善農(nóng)村辦學(xué)條件，實(shí)行優(yōu)惠政策，提高教師待遇，吸引優(yōu)秀人才到教師隊伍，提高義務(wù)教育質(zhì)量。

（二）建立傾斜于農(nóng)村的公共財政制度

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，合理界定財政支出范圍。建立公共服務(wù)政府和責(zé)任政府，將一部分功能分解到社會組織，將法定職能執(zhí)行到位，調(diào)整財政支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。首先，削減行政事業(yè)費(fèi)用規(guī)模，降低行政成本，擴(kuò)大社會公益事業(yè)支出，通過建立預(yù)算制度、采購制度和集中支付制度，提高公共財政資源利用效率；其次，厘清政府與市場關(guān)系，樹立“有限政府”的理念，將有限的財政資源用在最關(guān)鍵、最需要的基本公共服務(wù)的提供上，尊重市場規(guī)律，彌補(bǔ)市場不足，將公共財政支出的重點(diǎn)放到關(guān)乎百姓生存和發(fā)展的民生性基本公共服務(wù)上。

第二，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，進(jìn)行財政體制改革，對各級政府的財政職能進(jìn)行合理劃分，規(guī)范政府的轉(zhuǎn)移支付制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變到提供公共服務(wù)上來，為農(nóng)村提供需要的基本公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)小，可支付的資金少，需要通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加收入，壯大其財政收入，更好地發(fā)揮基層政府服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。

（三）建立以公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是財政均等化的重要手段，分一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途，可以增強(qiáng)地方政府根據(jù)各地的實(shí)際情況提供公共服務(wù)的自主性。從實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的客觀要求出發(fā)，應(yīng)逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式；加強(qiáng)專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督和管理，控制其準(zhǔn)入條件和規(guī)模，強(qiáng)化政府的規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能。同時還要清理已有的專項轉(zhuǎn)移支付項目，取消現(xiàn)有的名不副實(shí)和過時的項目，整合重復(fù)交叉的項目。

（四）創(chuàng)新基本公共服務(wù)提供主體。國內(nèi)外學(xué)者大多主張施行政府起主導(dǎo)作用多元的供給主體模式，充分發(fā)揮政府、市場和非政府組織的不同作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供社會保障、就業(yè)等完全的公共產(chǎn)品或服務(wù)，提高政府效率，自覺接受群眾監(jiān)督；在政府的監(jiān)管下，采用市場化手段，制定一系列鼓勵政策，引導(dǎo)有能力的經(jīng)濟(jì)主體投資農(nóng)村，開展垃圾處理、社會治安等基本服務(wù)活動；健全有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)，為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境，充分調(diào)動利益相關(guān)的農(nóng)民小集體的積極性，使之參與到提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的服務(wù)上來，為這個小集體提供基本公共服務(wù)。

（五）健全城市對農(nóng)村的“反哺——支持”機(jī)制。城市、工業(yè)對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的反哺主要體現(xiàn)在為農(nóng)村的基本公共服務(wù)提供資金和技術(shù)上，應(yīng)該圍繞提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)力，加大對“三農(nóng)”的支持力度，引進(jìn)農(nóng)業(yè)科技，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村投資環(huán)境，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，提高農(nóng)產(chǎn)品的商品競爭力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展；同時，建立農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)民協(xié)會，將農(nóng)民組織起來，共同面對市場風(fēng)險，進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營。政府要加強(qiáng)探索，形成支持-反哺的長效機(jī)制，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，最終逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

［1］閆軍印.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的基本公共服務(wù)均等化問題研究——以焦作市為例.調(diào)研世界，2011.7.

［2］吳志鵬.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中基本公共服務(wù)均等化問題研究.上海師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士論文，2009.4.

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本文系河北省社科聯(lián)：“基本公共服務(wù)均等化視角下城鄉(xiāng)一體化研究”（編號：2015031232）項目階段成果