縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行阻滯及應對策略

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-4733(2015) 05-0104-05

doi:10.3969/j.issn.1009－4733.2015.05.023

［基金項目］國家自然科學基金管理學部重點項目“基礎教育公平實現(xiàn)機制與服務均等化研究”(71433004)和華中師范大學中央高?；究蒲匈M重大領域研究項目“農(nóng)村義務教育改革與發(fā)展問題研究”(CCNU14Z02007)的階段性成果。

［收稿日期］2015—02—21

［作者簡介］蔡顥，男，湖北省浠水縣人，華中師范大學公共管理學院、湖北地方政府治理與地方發(fā)展研究中心研究員。研究方向:地方政府治理。

一、問題的提出

《國家中長期教育改革與發(fā)展綱要(2010－2020)》將義務教育均衡發(fā)展作為義務教育發(fā)展的戰(zhàn)略性任務，規(guī)定“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質(zhì)量，基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，確保適齡兒童接受良好義務教育”。而縣域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展是國家義務教育均衡發(fā)展的基礎，直接關系到能否順利實現(xiàn)國家義務教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略性任務。

二、縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行阻滯的具體表現(xiàn)

公共政策的制定是公共政策形成(policyformation)或公共政策規(guī)劃(policy－foumulation)，也就是從公共政策問題的界定到議案抉擇以及合法化的過程，而公共政策執(zhí)行是將公共政策所規(guī)定的內(nèi)容轉化為現(xiàn)實的過程，也就是從計劃到實踐的過程。所謂政策執(zhí)行，是指政策執(zhí)行者通過組織機構通過建立組織機構，采取解釋、宣傳、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉化為實際效果，從而使既定的政策目標得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。 ［1］而政策執(zhí)行阻滯是指政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行活動因某種消極因素的影響的不順暢乃至停止不前，進而導致政策目標不能圓滿實現(xiàn)甚至完全落空的一種情形。 ［2］我國相當一部分地方的縣域義務教育均衡發(fā)展政策出現(xiàn)了政策執(zhí)行停滯的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在以下四個方面:政策執(zhí)行表面化，政策執(zhí)行全異化，政策執(zhí)行停滯化，政策執(zhí)行局部化。

1.政策執(zhí)行表面化——政策停留在文件上

政策執(zhí)行表面化是指在執(zhí)行過程中只是被宣傳一通，而未被轉化為具體的操作性措施，使政策所產(chǎn)生的作用大大低于政策目標的要求。 ［3］正如荷蘭學者H.布雷塞斯和M.霍尼赫所認為的“象征性合作”那樣，“象征性合作系指地方政府假裝合作，而實際上并未合作。在實際執(zhí)行中，這種情況包括口頭上支持中央政策，或以書面形式表態(tài)，但沒有按照中央政策的期望做任何事情?！?［4］“如果中央政策的政策合作限制地方政府的合作空間，而中央政府又無法檢查時，地方政策多會采取象征性合作的方式。因為地方政府不愿意公開拒絕與中央政府合作?！?［5］同樣，縣域義務教育均衡發(fā)展政策在執(zhí)行過程中也會遇到政策執(zhí)行表面化的問題。例如，我們義務教育均衡發(fā)展改革課題組在中西部地區(qū)一些縣(市)調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)不少地方縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行表面化現(xiàn)象非常突出，有些縣市沒有任何實質(zhì)性的措施和切實可行的行動，導致縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行只是停留在文件上，最終出現(xiàn)政策執(zhí)行表面化現(xiàn)象。

2.政策執(zhí)行全異化——上有政策，下有對策

政策執(zhí)行全異化，就是作為政策執(zhí)行主體，發(fā)現(xiàn)上級政策難以執(zhí)行或執(zhí)行的結果對自己明顯不利時，他們通常會在政策執(zhí)行過程中，表面上和上級政策保持高度一致，不折不扣地執(zhí)行上級的政策，實際上完全和上級政策精神背道而馳，當面一套，背后一套，最終導致政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生。這正如有人所言:“公共政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時，必然會有成本－收益預期。如果其實際收益與預期收益之間，或者其本人的收益與他人的收益之間存在差距，就會產(chǎn)生相對剝奪的心理感受。這種受損的心理感受將直接影響到公共政策執(zhí)行主體的有效執(zhí)行，導致政策規(guī)避的產(chǎn)生?！?［6］也就是說，如果政策執(zhí)行者對某項公共政策有抵觸情緒，尤其是該項公共政策對政策執(zhí)行者明顯不利時，這些政策執(zhí)行者就會想盡千方百計尋找其他政策來替換，例如，他們會通過一些“義務教育均衡發(fā)展樣板學校”、“義務教育均衡發(fā)展模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等形式糊弄上級政府，實際上根本沒有認真執(zhí)行該政策，最終導致政策執(zhí)行全異化。

3.政策執(zhí)行停滯化——陽奉陰違，拒不執(zhí)行

政策執(zhí)行停滯化，就是作為政策執(zhí)行主體，在公共政策執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)上級政策難以執(zhí)行或對自己不利時，表面上明確執(zhí)行上級政策，實際上將上級政策置之不理，拒不執(zhí)行，最終導致政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生。例如，在義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行中，盡管明目張膽地抵抗義務教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行者不多，但是對該政策置之不理、拒不執(zhí)行的執(zhí)行者實際上并不在少數(shù)。例如，我們在中西部一些縣市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有些地方行政官員盡管口頭上表示大力實施縣域義務教育均衡發(fā)展政策，但沒有任何實際行動，他們主要的精力都放在能體現(xiàn)自己政績的形象工程上，而義務教育均衡發(fā)展是一項長期性復雜性工程，需花費大量的人力、財力和物力，且短時間內(nèi)很難見到看得見、摸得著的成效。因此，由于地方行政官員的陽奉陰違、拒不執(zhí)行的行為導致縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行停滯化，最終出現(xiàn)了政策執(zhí)行阻滯的現(xiàn)象。

4.政策執(zhí)行局部化——搞“土政策”，自行其是

政策執(zhí)行局部化，就是作為政策執(zhí)行主體，在公共政策執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)上級政策難以執(zhí)行或對自己不利時，通常會對公共政策進行選擇性執(zhí)行?！鞍葱杷。瑸槲宜谩闭钦邎?zhí)行者對上級政策這種執(zhí)行情形的生動描述。同樣，在縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中，地方政府官員往往會從個人政績或地方政府利益的角度出發(fā)，對上級政策有所保留或肆意曲解。例如，有些縣市將縣域義務均衡發(fā)展政策簡單地演變?yōu)榭h域內(nèi)辦學條件的大致均衡，涉及到師資均衡和教育質(zhì)量均衡等深層次問題避而不談，導致縣域義務教育均衡發(fā)展政策在執(zhí)行過程被變形走樣，最終出現(xiàn)了政策執(zhí)行局部化。

三、縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行阻滯的原因分析

1.政策目標模糊不清

公共政策能夠有效執(zhí)行很大程度上受制于公共政策本身質(zhì)量的高低，正如美國著名的政策科學家安德森所言:對政策的“不服從還可能產(chǎn)生于法律的含糊不清，規(guī)定不具體或沖突的政策標準?！?［7］如果公共政策不明晰，含糊不清、模棱兩可，就會讓政策執(zhí)行者難以理解，甚至產(chǎn)生誤解或曲解，最終導致政策無法順利執(zhí)行，出現(xiàn)了政策執(zhí)行阻滯的現(xiàn)象。公共政策不明晰，容易讓政策執(zhí)行者產(chǎn)生錯覺，誤解政策決策者的意圖，甚至會歪曲公共政策目標，導致公共政策最終無法執(zhí)行。政策的明晰性對政策的有效執(zhí)行具有重要的影響，原因在于明晰的政策決定了政策執(zhí)行過程中具有可操作性，而模棱兩可、含糊不清的政策會在政策執(zhí)行過程中給投機取巧者鉆空子的余地。

眾所周知，盡管我們國家提出推進均衡發(fā)展是當前義務教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略性任務，并提出要把均衡發(fā)展作為重中之重，努力實現(xiàn)2012年義務教育區(qū)域內(nèi)初步均衡、2020年實現(xiàn)義務教育區(qū)域內(nèi)基本均衡的偉大戰(zhàn)略目標。2011年教育部還同27個省(區(qū)、市)和新疆建設兵團簽訂了推進義務教育均衡發(fā)展備忘錄，但究竟有什么清晰的目標，用什么作為參照標準，采取什么樣的具體措施，有什么具體的獎懲規(guī)定，等等，均沒有一個明確的可操作性標準。同樣，地方政府也仿照上級政府的做法同下一級政府或教育主管部門簽訂類似的備忘錄或文件，至于需要達到什么樣的效果、采取什么樣的措施、有何具體的獎懲規(guī)定，均是含糊不清的。結果是，義務教育均衡發(fā)展究竟達到什么目標、能否達到目標、如何達到目標，自上至下的各級政府心里都是一本“糊涂賬”。

2.政策執(zhí)行環(huán)境不佳

所謂政策環(huán)境，是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。 ［8］教育政策要順利執(zhí)行，除了政策自身具備一定的條件之外，外部環(huán)境因素同樣不可忽視。一般而言，教育政策環(huán)境包括自然環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境和社會心理環(huán)境等方面。教育政策順利執(zhí)行所需要的各種資源來自政策環(huán)境，穩(wěn)定的政策環(huán)境也能為教育政策順利執(zhí)行提供強有力的支持。在外部環(huán)境不佳情況下，教育政策順利執(zhí)行所需的資源受到影響，甚至政策矛盾會變得更加復雜，從而直接影響教育政策如期實施。其中，經(jīng)濟環(huán)境是政策環(huán)境中影響教育政策順利執(zhí)行的主要因素，這里所說的經(jīng)濟環(huán)境是指對教育系統(tǒng)的存在、發(fā)展和運行具有重要影響的各種經(jīng)濟因素的綜合，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟制度和經(jīng)濟體制等，其中經(jīng)濟發(fā)展水平通常被視為一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟實力，它是教育政策順利執(zhí)行的基本物質(zhì)條件，也是影響國家基本教育政策傾向和教育政策實施效率的關鍵因素。

我們知道，義務教育均衡發(fā)展政策作為一項利國利民的公共政策，需要投入巨額的資金，如學校基礎設施、教師工資以及公用經(jīng)費等等。然而，目前我國義務教育仍實行"以縣為主"的財政管理體制，教師工資和學?；A設施等基本上還是縣級地方政府負擔為主。在我國公共支出方面，我國地方政府承擔了70%以上的公共支出，其中55%以上的支出發(fā)生在省級以下。相比之下，發(fā)展中國家約為15%，轉型國家約為26%，OECD國家也僅約為32%?？梢?，我國各級政府間在財權與事權的分配中，形成了"中央財權大，地方財權小，中央支出少，地方支出多"的格局。在教育支出上，我國90%以上的支出來自地方政府，其中70%來自縣級以下的政府，表明地方政府比重明顯偏高。 ［9］義務教育均衡發(fā)展經(jīng)費籌資的重任落在縣級政府上，這種經(jīng)濟環(huán)境是難以保證縣域義務教育均衡政策順利執(zhí)行的。以同一縣域內(nèi)義務教育學校教師工資為例，保證他們的工資待遇大致相同，是確保縣域義務教育均衡發(fā)展的基本前提條件。然而，根據(jù)我們對東中西部8省40個縣(市) 80余所學校4000余名義務教育學校教師的問卷調(diào)查，仍有相當一部分教師反映他們的績效工資難以到位。我們調(diào)查的中西部部分縣市，他們的經(jīng)濟環(huán)境的確無法承擔義務教育均衡發(fā)展籌資重任。例如，四川省N縣每年義務教育學校教師績效工資總額需1.8億元，中央及省級財政僅僅補助6000萬元，其余1.2億元需要縣級政府自籌，而該縣2012年財政收入僅1.5億元;湖北省C縣2012年義務教育學校教師績效工資需要8000萬元，其中國家下?lián)?000萬元，其余需縣級財政自籌，該縣每年的財政收入不足1億元，其支出卻高達3－4億元，國家下?lián)苻D移支付資金不足1億元;湖南省S縣2012年公務人員及事業(yè)單位人員工資支出需3億元，其中義務教育學校教師工資需1.8億元，除去國家專項轉移支付，該縣義務教育學校教師績效工資缺口2億多。由此看來，部分地區(qū)義務教育均衡發(fā)展政策出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象，與該地區(qū)政策執(zhí)行環(huán)境有很大的關系。

3.政府官員政績考核制度不合理

馬克思認為: "人們奮斗所爭取的一切，都和他們的利益有關。" ［10］對于地方行政官員來說，他首先應是一個"理性逐利人"，然后才是"行政人"。政府官員如同社會上其他人一樣，都是以個人利益作為自身追求的目標。在政府官員利益追逐的目標中，個人利益最大化始終是首當其沖的。作為一個理性逐利人，地方行政官員同樣要考慮到自己職務的升遷和工作環(huán)境的安穩(wěn)等利益訴求，同時他也要考慮到影響自己職務晉升的政績或指標等。然而，目前中國政府治理的一個重要的特點是將地方官員的晉升與地方經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，讓地方官員為了政治晉升而在經(jīng)濟上相互競爭，形成了政治競標賽模式。 ［11］于是，地方行政官員要在完成上級任務和實現(xiàn)自己利益訴求之間權衡，特別是自我利益驅動的地方行政官員有權決定自己收費數(shù)量和提供公共產(chǎn)品的數(shù)量，同時也最大化自己的期望剩余。 ［12］地方行政官員為了實現(xiàn)自己的利益訴求，會將注意力放在短期經(jīng)濟利益而不是長期的社會問題上，他們面對更多的壓力來源于政治契約制度和簽訂的政績合同。這些合同雖然因時間地點不同有所差別，但都相應地規(guī)定了期望的業(yè)績，從而構成了地方行政官員晉升的基礎。

在我國行政官員體系中，每一層次都會向下進行任務和目標的分解，一方面由于目標體系非常繁雜但又缺乏系統(tǒng)考核指標，特別是沒有指標間的權重比較;另一方面，以經(jīng)濟性發(fā)展指標為主，這樣就會導致地方行政官員對社會發(fā)展目標表現(xiàn)尤為冷談。義務教育均衡發(fā)展目標是一個非經(jīng)濟性發(fā)展指標，它不僅缺乏系統(tǒng)的考核體系，而且也不是上級政府主要考核對象。因此，地方行政官員總是習慣性地將它放在發(fā)展的次要位置上。地方行政官員更關心的是任期內(nèi)經(jīng)濟指標的高低，而教育、科技和醫(yī)療衛(wèi)生這些投入均是在長期內(nèi)產(chǎn)生影響的，短期內(nèi)無法"兌現(xiàn)"為經(jīng)濟增長，雖然公眾對于教育、醫(yī)療和住房問題的關心超過任何其他方面，但長期以來他們無法直接決定地方行政官員的任免，所以這些議題很難像經(jīng)濟增長那樣被地方行政官員關注。 ［13］不僅如此，即使有少數(shù)地方將縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行情況作為考核地方行政官員的政績，但當?shù)胤叫姓賳T意識到該政策的目標過高而難以實現(xiàn)時，他們通常會尋求"減壓閥"來減輕來自上級政府的壓力，其中，統(tǒng)計造假是他們需求最便捷的“減壓閥”之一。他們通常會利用目前《統(tǒng)計法》執(zhí)行不嚴的漏洞，在統(tǒng)計上弄虛作假。例如，他們一般會上報數(shù)字上下足功夫，虛報浮夸，在關鍵數(shù)據(jù)上和指標上如期"實現(xiàn)"縣域義務教育均衡發(fā)展?？傊?，無論是地方行政官員對義務教育均衡發(fā)展政策的冷談，還是他們對義務教育均衡發(fā)展指標進行弄虛作假，最終的后果是出現(xiàn)了義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行阻滯的現(xiàn)象。

4.政策執(zhí)行監(jiān)督制度不健全

法國著名的政治思想家孟德斯鳩認為: "一切有權力的人都容易濫用權力，而且他們使用權力一直到遇有界限的地方為止。" ［14］監(jiān)督作為當今社會一種有效的管理制度，對于政府有效行使社會公共事務的基本職能作用尤為明顯。公共政策執(zhí)行中的偏差很大程度上是"一言堂"、"暗箱操作"下缺乏民主監(jiān)督結果。要確保公共政策執(zhí)行不走樣，不變形，公共政策執(zhí)行情況的民主監(jiān)督絕不可少。實際上，許多公共政策執(zhí)行不力或政策弱化、變形、扭曲現(xiàn)象產(chǎn)生的原因往往與監(jiān)控機制的缺乏或軟化有關。 ［15］同樣，在縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行監(jiān)督制度缺損現(xiàn)象尤為普遍。例如，目前還沒有對縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行情況在全社會的范圍內(nèi)進行公示，也幾乎沒有看到關于縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行不力的報道或警示，更沒有看到政府部門對縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行不力的官員進行懲戒甚至撤職的處罰，甚至出現(xiàn)縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行不力的地方行政官員照常升遷，這樣會導致更多的地方行政官員紛紛仿效，最終出現(xiàn)了縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生。

四、解決縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行阻滯的對策思路

1.明晰政策目標，確保縣域義務教育均衡發(fā)展政策可操作性

明晰的公共政策是保證其順利執(zhí)行的前提條件之一。從政策執(zhí)行的角度來看，政策不明晰為政策不能有效實施提供了可能。因為政策執(zhí)行實質(zhì)上就是一種博弈和互動的過程，博弈者力圖尋找對自己有利的方案，而公共政策上的缺陷或不足就自然成為政策執(zhí)行者極力尋找的目標和對象，只要找到了政策上的缺陷或不足，他們就會千方百計利用這些政策上的缺陷或不足，使現(xiàn)行的公共政策難以順利執(zhí)行甚至最終流產(chǎn)。因此，一項政策能夠順利推行，它必須明確具體且具有可操作性。同樣，就縣域義務教育均衡發(fā)展政策而言，首先，省級政府要明確各縣市義務教育均衡發(fā)展目標?？h域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行是一個漫長而復雜的過程，并非一朝一夕能完成，因此，省級政策應根據(jù)各地實際情況，明確各地縣域義務教育均衡發(fā)展的具體目標，既要符合實際，也要適度有所拔高，同時還要規(guī)定各地縣域義務教育均衡發(fā)展達到的效果以及具體的獎懲措施等。其次，各縣市要根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟和教育發(fā)展狀況，制定符合本地實際縣域義務教育均衡發(fā)展規(guī)劃，并將規(guī)劃及時上報省級政府備案，并及時在廣播、電視和報紙等宣傳媒體上公布，增強政策執(zhí)行活動的透明度，接受公眾的監(jiān)督。再次，縣級教育主管部門要詳細地制定符合本地實際的縣域義務教育均衡發(fā)展實施細則，不僅包括辦學條件大致均衡，更重要的是師資均衡和教育質(zhì)量等高水平均衡。

2.努力改善政策執(zhí)行環(huán)境，確?？h域義務教育均衡發(fā)展政策順利實施

鑒于目前我國有部分縣市難以順利實施縣域義務教育均衡發(fā)展政策現(xiàn)實困境，我們建議，實行縣域義務教育均衡發(fā)展省級統(tǒng)籌政策。實行省級統(tǒng)籌，就是在縣域義務教育均衡發(fā)展中，省級政府是其最主要、最核心的教育財政責任者，義務教育責任主體由原來的縣級政府上移到省級政府，其主要目的在于確?？h域義務教育均衡發(fā)展擁有充足穩(wěn)定的教育經(jīng)費，避免因縣市財政收支狀況的差異影響縣域義務教育均衡發(fā)展。其中，縣域義務教育均衡發(fā)展省級統(tǒng)籌的重點是義務教育學校教師工資福利待遇，因為教師工資福利待遇一般占整個義務教育投入的70%左右。我們要逐步建立省級統(tǒng)籌為主的義務教育學校教師工資保障機制，實行全省統(tǒng)一的梯度遞進的農(nóng)村偏遠地區(qū)教師津貼制度，逐步提高農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)學校教師待遇;保證統(tǒng)一縣域內(nèi)義務教育學校教師工資收入大致相同，保證義務教育學校教師工資和當?shù)毓珓諉T工資水平大致平衡。只有實行省級統(tǒng)籌為主的義務教育學校教師工資保障機制，才能消除同一省域內(nèi)不同地區(qū)及同一縣域內(nèi)不同學校教師收入差距過大的問題，實現(xiàn)義務教育階段均衡配置，最終實現(xiàn)縣域義務教育均衡發(fā)展目標。

3.改革政府官員政績考核制度，保證縣域義務教育均衡發(fā)展政策有效執(zhí)行

公共政策能否順利執(zhí)行，關鍵在于多項制度的完善。其中，如何考核政府官員的政績尤為重要。因為為政在人，政策最終是由作為政策執(zhí)行者的地方行政官員來貫徹落實的，而任何一個作為政策執(zhí)行者的地方行政官員都是具有理性逐利人的人性特征，他們都有其自身的利益追求，而政府官員的政績考核制度又為他們的行為設定了一個專門結構和獎懲機制。因此，政府官員政績考核制度的完善對于作為政策執(zhí)行者的地方行政官員在政策執(zhí)行過程中的行為表現(xiàn)有著極為重要的影響。同樣，在縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中，首先，各級地方政府要將義務教育均衡發(fā)展作為改善民生、促進發(fā)展的首要任務，實行首長負責制。我們要將義務教育均衡發(fā)展作為考核地方行政首長政績和職位升降的一項硬指標，督促他們高度重視義務教育均衡發(fā)展。其次，明細地方政府官員政績考核細則，如財政性教育經(jīng)費占GDP4%落實情況、義務教育財政性教育經(jīng)費增長速度與財政性收入增長比率、義務教育均衡發(fā)展指數(shù)等，通過這些硬指標、硬杠杠來督促地方政府官員開源節(jié)流，進一步增加義務教育投入，同時將發(fā)展重點向農(nóng)村貧困落后地區(qū)傾斜，保證縣域義務教育均衡發(fā)展順利實施。為了進一步保證縣域義務教育均衡發(fā)展，建議地方各級政府建立干部問責制度，對于那些不重視縣域義務教育均衡發(fā)展，甚至陽奉陰違、弄虛作假的地方行政官員，要及時啟動行政問責程序，調(diào)離或免職。通過改革政府官員政績考核制度，督促地方行政官員高度重視義務教育均衡發(fā)展，確保該政策有效執(zhí)行。

4.健全政策執(zhí)行監(jiān)督機制，防止縣域義務教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行中的權力錯位

監(jiān)督機制不健全，就容易產(chǎn)生激勵不相容的問題。所謂激勵不相容，是指地方政府不執(zhí)行或不完全執(zhí)行上級政府下達的命令，反而獲得更大的利益。 ［16］為什么會出現(xiàn)激勵不相容的現(xiàn)象發(fā)生?主要的原因在于公共政策監(jiān)督職能的缺失，而建立一套較為完整的監(jiān)督制度，是保證公共政策監(jiān)督職能到位的最根本的措施。因此，首先，我們要建立縣域義務教育均衡發(fā)展信息公開制度，其中必須公開的基本信息包括:縣級政府財政年度收入和支出情況、中央政府、省級政府和縣級政府之間年度義務教育財政轉移支付情況、縣域義務教育均衡發(fā)展經(jīng)費年度需求情況、縣域義務教育財政預決算年度報告、縣域義務教育均衡發(fā)展的年度目標任務及完成情況。其信息公開的形式包括:地方政府(包括省級政府和縣級政府)政務公報、地方政府和教育部門網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、電視、網(wǎng)絡、微信等媒體，方便各級政府和普通民眾查詢。其次，國家應建立縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估制度，以督導評估來推動縣域義務教育均衡發(fā)展。具體而言，國家應專門成立縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估機構，并制定詳細的考核標準和實施細則，對全國各地縣域義務教育均衡發(fā)展狀況進行定期檢查督導，及時向有關部門公布考核結果，同時，實行人大代表和政協(xié)委員進行縣域義務教育均衡發(fā)展政策質(zhì)詢制度，并公開問責一批不作為的地方行政官員，切實保證縣域義務教育均衡發(fā)展政策的有效實施。