《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》印發(fā)，大數(shù)據(jù)迎接產(chǎn)業(yè)化布局和戰(zhàn)略抉擇

文 楊凱

《行動(dòng)綱要》提出要通過(guò)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，釋放技術(shù)紅利、制度紅利和創(chuàng)新紅利，提升政府治理能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)，人人都是參與者。8月19日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò) 《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)綱要》）。9月5日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）正式發(fā)布，在全社會(huì)引起廣泛影響。《行動(dòng)綱要》是到目前為止我國(guó)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的第一份權(quán)威性、系統(tǒng)性文件，從國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，提出了我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，是指導(dǎo)我國(guó)未來(lái)大數(shù)據(jù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

《行動(dòng)綱要》提出要通過(guò)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，釋放技術(shù)紅利、制度紅利和創(chuàng)新紅利，提升政府治理能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)此，有專家分析，《行動(dòng)綱要》的出臺(tái)為全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用定下了基調(diào)，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程有望在國(guó)家的系統(tǒng)部署下得以加快，而我國(guó)各行業(yè)都將由此迎來(lái)開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大機(jī)遇。

全局把握大數(shù)據(jù)的概念與范疇

國(guó)家信息中心信息化研究部副主任、中國(guó)智慧城市發(fā)展研究中心秘書長(zhǎng)單志廣解讀《行動(dòng)綱要》時(shí)指出：新一輪信息技術(shù)革命與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的交匯融合，引發(fā)了數(shù)據(jù)爆炸式增長(zhǎng)，大數(shù)據(jù)的概念應(yīng)運(yùn)而生，然而到目前為止，全社會(huì)對(duì)“大數(shù)據(jù)”的認(rèn)識(shí)并沒(méi)有達(dá)成一致公認(rèn)的程度。企業(yè)界通常是將自己可利用到的海量數(shù)據(jù)視為大數(shù)據(jù)；政府部門認(rèn)為自身數(shù)據(jù)很多，將部門數(shù)據(jù)都整合起來(lái)會(huì)有幾十倍的增長(zhǎng)，堪稱大數(shù)據(jù)了，所以他們心目中的“大數(shù)據(jù)”就是整合后的政府?dāng)?shù)據(jù)資源。人們對(duì)大數(shù)據(jù)概念理解的不一致和認(rèn)識(shí)上的分歧實(shí)際上反映了現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)概念與現(xiàn)實(shí)需求的脫節(jié)，特別是與政府需求的脫節(jié)。

單志廣認(rèn)為，從推進(jìn)國(guó)家信息化發(fā)展的角度看，對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格定義或許并不重要，能夠利用大數(shù)據(jù)提升全民數(shù)據(jù)意識(shí)、發(fā)展數(shù)據(jù)文化、釋放數(shù)據(jù)紅利、打造數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)才是硬道理。大數(shù)據(jù)熱強(qiáng)化了社會(huì)的數(shù)據(jù)意識(shí)，這對(duì)于中國(guó)才是至關(guān)重要的。

科學(xué)認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)的概念和范疇，對(duì)于準(zhǔn)確理解和深刻把握《行動(dòng)綱要》的主要內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)是非常重要的。應(yīng)該從國(guó)家信息化發(fā)展的戰(zhàn)略全局把握大數(shù)據(jù)的概念、本質(zhì)與邊界范疇。信息化的核心是數(shù)據(jù)，只有政府和公眾都關(guān)注數(shù)據(jù)時(shí)，才能真正理解信息化的實(shí)質(zhì)。數(shù)據(jù)是與物質(zhì)、能源同等重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)的采集和分析涉及每一個(gè)行業(yè)，是帶有全局性和戰(zhàn)略性的工作。因此，從國(guó)家信息化發(fā)展的全局來(lái)看，可以把“大數(shù)據(jù)”廣義地界定為：我國(guó)現(xiàn)代信息化進(jìn)程中產(chǎn)生的和可被利用的海量數(shù)據(jù)集合，是當(dāng)代信息社會(huì)的數(shù)據(jù)資源總和，是信息時(shí)代的全數(shù)據(jù)，既包括互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，也包括政府?dāng)?shù)據(jù)和行業(yè)數(shù)據(jù)。實(shí)際上，在《行動(dòng)綱要》中，大數(shù)據(jù)就是采用了這種廣義的界定方法。因此，大數(shù)據(jù)既是一類呈現(xiàn)數(shù)據(jù)容量大、增長(zhǎng)速度快、數(shù)據(jù)類別多、價(jià)值密度低等特征的數(shù)據(jù)集；也是一項(xiàng)能夠?qū)?shù)量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)性分析的新一代信息系統(tǒng)架構(gòu)和技術(shù)；更代表了一種新的思維方式——大數(shù)據(jù)思維，是能夠幫助人們從信息社會(huì)海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力、形成新業(yè)態(tài)的強(qiáng)大的認(rèn)知世界和改造世界的能力。

大數(shù)據(jù)是我國(guó)信息化發(fā)展步入深水區(qū)后的核心主題和戰(zhàn)略抉擇

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化建設(shè)快速推進(jìn)，信息化水平不斷提高。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不斷深化，我國(guó)日益面臨諸如食品藥品安全、公共安全與應(yīng)急管理、社會(huì)信用體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生公共服務(wù)等復(fù)雜、多維、并發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題。過(guò)去以“金字”工程為代表的縱向煙囪式信息系統(tǒng)和以地方、部門信息化為代表的橫向孤島式信息系統(tǒng)，已經(jīng)無(wú)法有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難題的解決，“只管自家門前雪”的信息化管理模式已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的治理需求，往往 “按下葫蘆浮起瓢”，信息化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作為無(wú)法充分發(fā)揮，迫切需要打破部門割據(jù)和行業(yè)壁壘，促進(jìn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)開放、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，切實(shí)以數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，強(qiáng)化統(tǒng)籌銜接和條塊結(jié)合，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換與共享，構(gòu)建全流程、全覆蓋、全模式、全響應(yīng)的信息化管理與服務(wù)體系。

我國(guó)信息化發(fā)展已步入深水區(qū)?？梢哉f(shuō)，容易的、皆大歡喜的條塊和局部的信息化系統(tǒng)已經(jīng)完成了，正如習(xí)近平總書記所說(shuō)“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”?！缎袆?dòng)綱要》的根本出發(fā)點(diǎn)和核心主題就是推動(dòng)解決信息化進(jìn)入深水區(qū)后的硬骨頭、老大難問(wèn)題，主要包括：第一，為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題亟需交換、融合、共享的各類數(shù)據(jù)和信息，在社會(huì)中依據(jù)類別、行業(yè)、部門、地域被孤立和隔離；第二，同一時(shí)空對(duì)象所屬的各類數(shù)據(jù)和信息之間天然的關(guān)聯(lián)性和耦合性被割裂和遺忘；第三，政府?dāng)?shù)據(jù)開放和政務(wù)信息共享程度受限，信息資源開發(fā)利用水平不高，其根源既有大數(shù)據(jù)處理方面的技術(shù)障礙，也有公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益合法化帶來(lái)的體制弊端；第四，數(shù)據(jù)和信息服務(wù)的便捷化、高效化、產(chǎn)業(yè)化、智能化水平不高?！缎袆?dòng)綱要》的發(fā)布，彰顯了我國(guó)信息化發(fā)展的核心已從前期分散化的網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，回歸和聚焦到充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的核心價(jià)值，從而提升國(guó)家信息化發(fā)展的質(zhì)量和水平。因此，大數(shù)據(jù)已成為國(guó)家信息化深化發(fā)展的核心主題，發(fā)展大數(shù)據(jù)已成為構(gòu)建數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)、推動(dòng)大數(shù)據(jù)治國(guó)的必然選擇。

《行動(dòng)綱要》的核心是推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放

《行動(dòng)綱要》從內(nèi)容架構(gòu)上總體上呈現(xiàn)了“一體兩翼一尾”的格局?！耙惑w”即以“加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，釋放數(shù)據(jù)紅利、制度紅利和創(chuàng)新紅利”為宗旨；“兩翼”是指以“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力”和“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，培育新興業(yè)態(tài)，助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”兩方面內(nèi)容為載體和依托；“一尾”是指以“強(qiáng)化安全保障、提高管理水平，促進(jìn)健康發(fā)展”為保障和平衡。

綜觀《行動(dòng)綱要》的內(nèi)容架構(gòu)，其核心是推動(dòng)各部門、各地區(qū)、各行業(yè)、各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源共享開放。在《行動(dòng)綱要》正文中，“共享”一詞共出現(xiàn)59次，“開放”一詞共出現(xiàn)36詞，充分顯示了數(shù)據(jù)共享開放對(duì)國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展的極端重要性。事實(shí)上，共享開放的大數(shù)據(jù)不僅是深化信息化發(fā)展的關(guān)鍵要素，也將成為激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的重要源泉，為開創(chuàng)新應(yīng)用、催生新業(yè)態(tài)、打造新模式提供新動(dòng)力，有利于提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，改造升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

但是，從我國(guó)信息化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，“不愿共享開放”、“不敢共享開放”、“不會(huì)共享開放”的情況依然較為普遍。特別是我國(guó)各級(jí)政府、公共機(jī)構(gòu)匯聚了存量大、質(zhì)量好、增長(zhǎng)速度快、與社會(huì)公眾關(guān)系密切的海量數(shù)據(jù)資源，除了部分自用和信息公開外，大部分沒(méi)有充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源作為“生產(chǎn)要素、無(wú)形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富”的應(yīng)有作用。

《行動(dòng)綱要》體現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌布局

《行動(dòng)綱要》作為我國(guó)推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性文件，充分體現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌布局，為我國(guó)大數(shù)據(jù)應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展提供了行動(dòng)指南。

《行動(dòng)綱要》對(duì)支撐大數(shù)據(jù)發(fā)展的國(guó)家級(jí)統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行了總體規(guī)劃布局。提出建設(shè)“國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)”，構(gòu)建跨部門的“政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)”，“在地市級(jí)以上（含地市級(jí)）政府集中構(gòu)建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和信息惠民服務(wù)平臺(tái)”，“中央層面構(gòu)建形成統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)”，建立“全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)”，“形成全國(guó)統(tǒng)一的中小微企業(yè)公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)”，建設(shè)“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全信息匯聚共享和關(guān)聯(lián)分析平臺(tái)”，建立“國(guó)家知識(shí)服務(wù)平臺(tái)與知識(shí)資源服務(wù)中心”。

《行動(dòng)綱要》體現(xiàn)了對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展的系統(tǒng)化、體系化建設(shè)思路?！缎袆?dòng)綱要》正文共出現(xiàn)“體系”54處，包括構(gòu)建“國(guó)家基礎(chǔ)信息資源體系” “國(guó)家宏觀調(diào)控?cái)?shù)據(jù)體系”、“國(guó)家知識(shí)服務(wù)體系”，以及建立“大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系”、“大數(shù)據(jù)技術(shù)體系”、 “大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)品體系”、“聯(lián)網(wǎng)信息保存和信息服務(wù)體系”、“大數(shù)據(jù)監(jiān)督和技術(shù)反腐體系”、“綜合信息服務(wù)體系”、“資源要素?cái)?shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)支撐體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系”、“大數(shù)據(jù)安全保障體系”“大數(shù)據(jù)安全評(píng)估體系”、“大數(shù)據(jù)安全支撐體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系”、“數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系”“大數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易標(biāo)準(zhǔn)體系”、數(shù)據(jù)科學(xué)的學(xué)科體系”、“大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)體系”，等等。

上述統(tǒng)籌布局明確了國(guó)家層面大數(shù)據(jù)相關(guān)平臺(tái)、中心和重要系統(tǒng)的建設(shè)任務(wù)，厘清了不同層面平臺(tái)的銜接配合關(guān)系，提出了系統(tǒng)化建設(shè)的重要考慮，將有力推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，加快整合各類政府信息平臺(tái)，消除信息孤島，避免重復(fù)建設(shè)和數(shù)據(jù)“打架”，增強(qiáng)政府公信力，促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家大數(shù)據(jù)平臺(tái)和重要系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，避免一哄而上、重復(fù)建設(shè)具有重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。