韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立及對我國的啟示

張 琪

(首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京 100048)

韓國在經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型過程中，由于高層領(lǐng)導(dǎo)忽視甚至縱容腐敗的蔓延，使得腐敗問題愈演愈烈，嚴(yán)重阻礙了政治、經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展。為徹底解決腐敗問題，韓國從20世紀(jì)60年代開始推行一系列的反腐措施，其中最重要的組成部分就是公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等反腐戰(zhàn)略的完善和實(shí)施，使得困擾韓國多年的腐敗問題得到有效遏制，據(jù)透明國際發(fā)布的2014年清廉指數(shù)排名，韓國在被調(diào)查的177個國家中排在21位，①屬于比較廉潔的國家。目前，我國也面臨著腐敗的困擾，黨和國家中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出要把反腐敗斗爭當(dāng)作主要任務(wù)來抓，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是重要的制度工具之一。[1]同時，韓國與中國同屬東亞發(fā)展中國家，有類似的發(fā)展歷史和相似的歷史文化背景，因此，考察韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建歷程及其遇到的阻力，對我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立具有一定的借鑒作用。

一、韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的發(fā)展歷程

韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度從1960年正式提出到現(xiàn)在基本成熟歷經(jīng)了半個多世紀(jì)，通過對相關(guān)文獻(xiàn)的考察和分析，韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的發(fā)展大體可以分為以下三個階段。[2]

(一)初步探索階段(1960－1979)

李承晚政府的統(tǒng)治使得獨(dú)立后的韓國產(chǎn)生了嚴(yán)重的腐敗問題，且由于李承晚政府并無意開展真正的反腐工作，導(dǎo)致腐敗日益猖獗，引發(fā)公眾的強(qiáng)烈不滿。1960年，韓國爆發(fā)“4·19革命”，李承晚政府倒臺。新上任的張勉政府吸取李承晚政權(quán)覆滅的教訓(xùn)，著手開展反腐工作，采取了一系列肅貪反腐措施，其中最具深遠(yuǎn)意義的就是1960年民主黨向國會提交的《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案》。該法案要求行政部門二級以上公務(wù)員和教育、軍隊(duì)、司法、國企等部門一定級別以上的公職人員自愿申報(bào)本人、配偶以及同一戶籍內(nèi)直系親屬的財(cái)產(chǎn)，且申報(bào)內(nèi)容不予公開。由于當(dāng)時并不具備實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主客觀條件，該法案最終未能通過。

1961年，樸正熙執(zhí)政，他在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時也不斷加強(qiáng)反腐敗工作，力圖塑造廉潔的政府和公務(wù)員形象。1964年7月，樸正熙政府出臺了《關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國務(wù)總理指示》，該指示所規(guī)定的申報(bào)義務(wù)主體較1960年的提案有所擴(kuò)大，要求行政部門三級以上公務(wù)員和相當(dāng)級別的公務(wù)員、四級行政機(jī)關(guān)長等自愿申報(bào)財(cái)產(chǎn)，申報(bào)結(jié)果不公開。由于缺乏法律支持以及制度本身存在的缺陷，此次公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只實(shí)施了一次便中斷。

雖然這一階段的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度均以失敗告終，但它為以后韓國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立奠定了制度基礎(chǔ)，同時，也使社會公眾加深了對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的了解和認(rèn)可。

(二)基本確立階段(1980－1992)

樸正熙之后，全斗煥執(zhí)政，并發(fā)動聲勢浩大的“社會凈化運(yùn)動”，以證明其政權(quán)的合法性和正當(dāng)性。在此階段，韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有了突破性的進(jìn)展。1981年底，國會通過了《公職人員倫理法》，對財(cái)產(chǎn)登記的主體、內(nèi)容、種類、審查機(jī)構(gòu)等做了明確的規(guī)定，標(biāo)志著韓國正式建立了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度。該法案于1983年1月1日正式生效，為減少制度實(shí)施時的阻力，《公職人員倫理法》施行令規(guī)定采用分階段實(shí)施的原則。第一階段(1983)要求副部級以上的官員和市、道警察局長、地方國稅廳長、韓國銀行總裁等登記財(cái)產(chǎn);第二階段(1985)將登記義務(wù)主體擴(kuò)大，要求部分三級和四級以上的公職人員也必須登記財(cái)產(chǎn)。[3]雖然此階段的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度較之前有很大的進(jìn)步，但遺憾的是，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中最為核心的財(cái)產(chǎn)公開制度被排除在外，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施效果大打折扣。

《公職人員倫理法》實(shí)施后，盧泰愚政府分別于 1987、1988、1991 年三次對其進(jìn)行修訂，[4]將申報(bào)主體的范圍擴(kuò)大到四級以上的公職人員和部分處于重要職位的五六級公職人員。此外，盧泰愚總統(tǒng)還于1988年率先公開自己的財(cái)產(chǎn)，為后期財(cái)產(chǎn)公開制度的確立奠定了基礎(chǔ)。

(三)健全完善階段(1993至今)

1993年，金泳三執(zhí)政后對《公職人員倫理法》做了全面修訂，第一次以法律的形式確定了財(cái)產(chǎn)公開的原則，并將財(cái)產(chǎn)登記義務(wù)主體的范圍由原來的三級擴(kuò)大到九級，增加了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的覆蓋范圍。此外，金泳三政府還推行了金融實(shí)名制等一系列的配套措施，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的順利實(shí)施創(chuàng)造了有利的外部條件。這次大范圍的修訂使得韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度基本健全。之后，金泳三政府雖多次對《公職人員倫理法》進(jìn)行修訂，但修訂的內(nèi)容僅限于細(xì)節(jié)上的更正或補(bǔ)充，并沒有太大的變動。

繼金泳三之后，金大中將反腐的重點(diǎn)放在預(yù)防上，通過了一系列的防腐措施。2001年，韓國通過了《防止腐敗法》，進(jìn)一步完善了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的配套制度。金大中在任期內(nèi)將可能滋生腐敗的部門所屬公務(wù)員登記范圍由原來的四級擴(kuò)展到七級，還將原有登記到九級的公務(wù)員部分上調(diào)到七級，使財(cái)產(chǎn)登記主體的范圍更加合理。之后，金泳三的后繼者們根據(jù)韓國的實(shí)際情況繼續(xù)對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行修訂和完善，使得公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在韓國基本成熟，并在預(yù)防腐敗方面發(fā)揮著重要的作用。

二、韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度確立的阻礙

韓國是亞洲地區(qū)較早開始實(shí)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國家，經(jīng)過五十多年的醞釀、修訂和完善，目前已經(jīng)形成比較成熟和健全的制度。但韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立并不是一帆風(fēng)順的，期間也經(jīng)歷了重重的阻礙。

(一)利益集團(tuán)的阻撓和破壞

任何新制度的實(shí)施都會損害一部分利益集團(tuán)的利益，并遭到他們的強(qiáng)烈反對。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求一定級別以上的公職人員申報(bào)私人財(cái)產(chǎn)，并接受相關(guān)機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督，該制度一旦執(zhí)行，部分貪污腐敗的公職人員的不法財(cái)產(chǎn)很可能會暴露，其腐敗行為也會隨之曝光。因此，既得利益集團(tuán)會極力阻止該制度的制定和實(shí)施。1960年，民主黨向國會提交《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案》時，國會就以現(xiàn)有法令完全足以處罰有不正當(dāng)行為的公職人員，沒有另立他法必要為由，將其擱置。[5]在此之后，利益集團(tuán)也多次阻撓財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法進(jìn)程，直到1983年國會才正式通過《公職人員倫理法》，歷經(jīng)二十多年。

(二)社會公眾的參與度低

韓國建國后，李承晚政府和樸正熙政府先后將重點(diǎn)放在國內(nèi)權(quán)力斗爭和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，忽視了國內(nèi)的民主政治建設(shè)，導(dǎo)致國內(nèi)腐敗蔓延，權(quán)錢交易成為常態(tài)。由于政府偏好以專制的方式統(tǒng)治民眾，致使公眾的政治參與渠道缺乏，且公眾普遍對政治比較冷漠。公眾并不關(guān)心財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的發(fā)展?fàn)顩r，也沒有意愿和意識要求公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)。樸正熙在當(dāng)政期間，在國內(nèi)塑造威權(quán)主義的國家體制，禁止一切政黨和社團(tuán)活動，使得公眾的政治參與度迅速下降，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在這十幾年間并沒有較大的發(fā)展，基本處于停滯狀態(tài)。

(三)財(cái)產(chǎn)公開環(huán)節(jié)缺失

韓國于1960年正式提出公職人員財(cái)產(chǎn)登記制度，但直到1993年，才正式將財(cái)產(chǎn)公開制度納入其中，在此之前，財(cái)產(chǎn)登記的內(nèi)容一直處于保密的狀態(tài)。財(cái)產(chǎn)公開環(huán)節(jié)的缺失不僅為公職人員不實(shí)申報(bào)、瞞報(bào)私人財(cái)產(chǎn)創(chuàng)造了條件，增加了相關(guān)機(jī)構(gòu)對申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行審查的難度，還無法發(fā)揮大眾媒體、社會公眾、民間團(tuán)體等的輿論監(jiān)督力量，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防腐敗的作用。同時，財(cái)產(chǎn)公開制度的缺乏還大大降低了公眾對制度的認(rèn)同感，進(jìn)一步削弱了公眾對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的參與熱情。

三、韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對我國的啟示

我國于1994年就將公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度納入立法規(guī)劃，但直到現(xiàn)在仍未建立相關(guān)的法律制度，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐仍停留在政策規(guī)定的層面上，很難發(fā)揮其預(yù)防腐敗的作用。韓國與中國具有相似的政治文化背景，同樣受到儒家文化的影響，也經(jīng)歷過中國目前正在經(jīng)歷的“社會轉(zhuǎn)型期”，因此，可以從韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度確立的過程中吸取有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

(一)加快財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法進(jìn)程

1983年之前，韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是以行政指令的形式發(fā)揮作用的，但由于缺乏法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性和剛性，在二十多年間只實(shí)施了一次便宣告中斷，基本處于廢置的狀態(tài)。1983年《公職人員倫理法》生效后，韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才得到迅速發(fā)展，大批登記義務(wù)者按照要求申報(bào)財(cái)產(chǎn)并接受相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。目前，我國也面臨著同樣的問題，由于政策性規(guī)定的執(zhí)行力有限，這就為公職人員隱報(bào)、瞞報(bào)私人財(cái)產(chǎn)提供了彈性空間。因此，我國急需將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度由政策性規(guī)定上升到法律的層面，制定統(tǒng)一的《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，以強(qiáng)制性的法律確保公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的順利有效實(shí)施。

(二)合理擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體的范圍

韓國財(cái)產(chǎn)登記義務(wù)主體的范圍是逐漸擴(kuò)大的，且隨著國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和腐敗情況的變化而不斷修改。韓國登記義務(wù)主體的范圍經(jīng)歷了由原則上的二級擴(kuò)展到九級，而后又上調(diào)到七級的變化，并根據(jù)腐敗發(fā)生的潛在可能性適時增加或減少需要申報(bào)的部門人員，具有很強(qiáng)的靈活性和針對性。我國應(yīng)借鑒韓國的經(jīng)驗(yàn)，合理擴(kuò)大申報(bào)義務(wù)主體的范圍，不可急于求成的將所有公職人員均納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍，應(yīng)根據(jù)我國的政治經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和文化傳統(tǒng)，設(shè)置合理的申報(bào)義務(wù)主體范圍。

(三)分階段逐步完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

韓國在執(zhí)行《公職人員倫理法》時，采用了分階段實(shí)施的原則，先副部級后三級和部分四級公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)，逐步擴(kuò)大需要申報(bào)的義務(wù)主體范圍。且韓國在制定財(cái)產(chǎn)公開制度時也遵循了循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的原則，一開始并沒有將財(cái)產(chǎn)公開納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)中，直到1993年才要求申報(bào)財(cái)產(chǎn)公開，將制度變革的阻力降到了最小。由于我國比韓國面臨更加復(fù)雜的政治局面，國內(nèi)各方主體利益交錯，因此，我國在制定和實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時更應(yīng)全盤考慮，分階段實(shí)施，逐步完善，不可急于求成。我國可以先在地方試點(diǎn)，然后以法律的形式在全國推行;可以先縣處級以上干部申報(bào)，然后基層干部申報(bào);申報(bào)內(nèi)容可以先部分公開，然后完全公開。

(四)制定財(cái)產(chǎn)公開制度

財(cái)產(chǎn)公開是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的核心環(huán)節(jié)，是確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有效實(shí)施的關(guān)鍵。雖然財(cái)產(chǎn)公開可能會使公眾將關(guān)注點(diǎn)放在官員財(cái)產(chǎn)的數(shù)量上，而非合法性上，對官員的工作積極性產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，但其積極作用是毋庸置疑的。財(cái)產(chǎn)公開一方面使官員的財(cái)產(chǎn)暴露在陽光下，增加了官員腐敗的成本，可以抑制官員腐敗的動機(jī);另一方面還能發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督力量，對官員財(cái)產(chǎn)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。韓國在1994年實(shí)施財(cái)產(chǎn)公開制度后，部分腐敗官員迫于壓力，自動離開職位，這反映了財(cái)產(chǎn)公開所擁有的巨大力量。[6]因此，我國在制定公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時一定要突出財(cái)產(chǎn)公開的環(huán)節(jié)，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(五)完善相關(guān)配套制度

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是眾多反腐工具的重要組成部分，其作用的發(fā)揮需要其他配套制度的支持。金泳三政府在執(zhí)行《公職人員倫理法》時推行了金融實(shí)名制等配套措施，以防止官員隱匿財(cái)產(chǎn)，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施創(chuàng)造了有利的外部條件。之后，盧武賢、李明博等政府又相繼出臺了金融交易信息事先查詢制度、不動產(chǎn)信息事先查詢制度等一系列配套制度，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度更加完善。目前，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相關(guān)的配套措施十分缺乏，應(yīng)盡快建立金融實(shí)名制、個人信用制、不動產(chǎn)信息查詢制等相關(guān)制度，并將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和刑法、反腐敗法等銜接起來，使制度更加完整。

注釋:①參見網(wǎng)址 http://www.transparency.org/cpi2014/results。

[1]王越芬，馬姝悅.習(xí)近平加強(qiáng)黨的純潔性建設(shè)思想及其現(xiàn)實(shí)價值[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(4).

[2]董瑞.韓國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建路徑及對我國的啟示[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(1).

[3]曹瑋.金泳三政府改革公職人員財(cái)產(chǎn)登記與公開制度研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2012.

[4]孔凡河.韓國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的路徑變遷及啟示[J].行政論壇，2010，(6).

[5]王偉，等.中國韓國行政倫理與廉政建設(shè)研究[M].北京:國家行政學(xué)院出版社，1998.

[6]周金戀.韓國公職人員財(cái)產(chǎn)登記制度的演變及其啟示[J].河南社會科學(xué)，2006，(6).