基于德國經(jīng)驗看我國公立大學與教師的法律關系

陳登峰,王仕杰

(1.武漢工程大學,湖北武漢430074;2.黃岡師范學院,湖北黃岡438000)

基于德國經(jīng)驗看我國公立大學與教師的法律關系

陳登峰1,王仕杰2

(1.武漢工程大學,湖北武漢430074;2.黃岡師范學院,湖北黃岡438000)

隨著國家法制化進程的加快,依法治教、依法治校已成為公辦大學改革的重要目標之一。這一目標也是我國高校教師人事制度改革的基本方向。在此過程中,雖然教師的聘任合同正成為公辦大學的一種新的人事關系契約方式,但公辦大學與教師之間的法律關系仍然存在一些界限不清、權責模糊的現(xiàn)象,從而制約學校的發(fā)展。德國的經(jīng)驗可以為我們破解公辦大學與教師在法律關系存在的難題提供一種可行的思路。

大學;教師;法律關系

隨著我國大學教師人事制度改革的深入,公立大學與教師之間的行政隸屬關系逐漸被打破,聘任合同正成為教師與公立大學的人事關系契約方式。如何厘清關系、確立地位、保障權利、共生發(fā)展是擺在公立大學與教師之間必須面對的法律問題。德國的大學主要是由州立大學組成,即以公辦為主,與我國大學以公辦為主相似;同時,德國作為大陸法系對我國法律制度的形成和發(fā)展有著深刻的影響。學習借鑒德國在教師聘任制度上成熟的做法和成功的經(jīng)驗,可以幫助我們破解公立大學與教師的法律關系難題提供新的思路和借鑒。

一、德國經(jīng)驗:公立大學與教師的法律關系建立與發(fā)展

第一,德國公立大學具有獨立的公法人地位。德國是一個聯(lián)邦制國家,聯(lián)邦政府通過制定《高等教育總法》行使對大學的管理權力,而對公立大學日常管理則下放給各州,如公立大學的建立、公立大學內(nèi)部組織設立、內(nèi)部法規(guī)性制度審批、財務預決算和人員聘任等都由各州負責。[1](P231)一般來講,無論是聯(lián)邦政府還是州政府對公立大學的管理都給予充分的自由,公立大學享有自治權。德國1975年頒布的《高等教育總法》明確指出:“大學既是公法上的社團,同時又為國家設施。在法律規(guī)定的范圍內(nèi),大學享有自治權。”也就是說,公立大學作為公法人是“本于國家之意,為公共目的,依據(jù)法律或法律之授權而設立,具有獨立權利能力之法人?！盵2](P127)公立大學作為國家設施可以法人身份自主管理學校的一切事務,公立大學作為公法上的社團擁有高度的自治權,依照規(guī)章制度自我約束管理。譬如在教授的聘任方面,首先由公立大學所屬學部委員會遴選候選人,再將候選人名單上交州教育部,州教育部官員依據(jù)崗位職責與候選人就相關需求進行磋商,主要包括薪酬待遇、助手配備、辦公條件及研究經(jīng)費等等。講座教授獲得聘任后就成為州政府的公務員,享有終身職位的權利。教授享有終身職位,這在維護學術自由、吸引優(yōu)秀人才、平衡行政權力與學術權力等方面發(fā)揮了重要的作用,促進了高等教育的發(fā)展。

第二,德國公立大學教師學術自由權受法律保護。德國著名的教育學家威廉·馮·洪堡1810年創(chuàng)辦柏林大學時明確提出“獨立、自由、合作三者相統(tǒng)一”原則,即大學獨立于政府的管理系統(tǒng)與社會經(jīng)濟生活探索純粹學問和真理;大學教師可以充分發(fā)揮自己的特長和興趣開展學術活動不受國家和社會利益牽制;教師授課可以將自己獨創(chuàng)思想、科研成果與科研方法作為內(nèi)容傳授給學生,學生也可以將想法、感悟與教師進行探究。這一原則奠定了大學教授對學術的主導權和追求學術的自由權,也就是說,國家賦予大學教師職業(yè)保障權,解除了教師自主教學、自主研究的后顧之憂,使大學教師在知識講授和學術研究上享有的自主權受法律保護。

第三,德國公立大學與教師之間由行政法律關系向契約合同關系轉變。德國法律賦予大學教師兩項權利:第一,終身職業(yè)權。德國《聯(lián)邦公務員法》規(guī)定,凡是在與聯(lián)邦政府有隸屬關系的公法社團、機構及財團的工作人員,都為聯(lián)邦間接公務員。[3](P94-122)大學作為公法性社團,其大學教師一經(jīng)聘用就成為國家公務員,其聘任職務為終身職業(yè),依據(jù)法律規(guī)定不能隨意免職,即大學教師具有行政權利保障的終身職業(yè)權。第二,學術自由權。1810年普魯士公布教師資格考試敕令和威廉·馮·洪堡創(chuàng)辦柏林大學開始,學術自由成為教師權利,教師在學術上占主導地位。這兩項權利在保障德國大學教師自主、自由探究真理、科學的同時,這種“過分”的自由也使得德國大學教師缺乏激勵與競爭,而且,過于呆板、官僚的人事管理,也使得年輕教師很難脫穎而出。因此,2001年,德國政府對公立大學的人事制度開始進行全面改革。德國聯(lián)邦議會對《高等教育總法》和《公務員薪俸法》進行修訂,其中最重要就是對大學的工資制度以及人事制度進行全方位的改革,改變大學教師過于穩(wěn)固安于現(xiàn)狀的局面,引入競爭機制?，F(xiàn)在,在德國公立大學當中,除聘任的教授是國家公務員具有終身職務的權利以外,其他諸如科學顧問教授、兼職教授等都不納入國家公務員序列,[4]僅僅只是大學里的雇員,他們和大學里的其他雇員相同,都是通過私法合同的形式雇傭,這些雇員與大學的權利及義務關系都是通過協(xié)商談判以契約的方式加以確定。也就是說,大學教師和大學之間建立的是一種私法上的契約關系,完全不同于以往具有公務員職位的教師與大學之間的行政隸屬關系。

二、我國公辦大學與教師的法律關系

1.我國公辦大學的法律地位和職責。第一,《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)中規(guī)定,公辦大學具有法人資格,在民事活動中依法享有民事權利,承擔民事責任,其國有資產(chǎn)屬于國家所有。享有國家依法保障的科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由,面向社會,實行民主管理,依法自主辦學。第二,公辦大學作為我國高等教育的主體成員,它履行著社會責任,貫徹國家的教育方針,“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才,發(fā)展科學技術文化,促進社會主義現(xiàn)代化建設”(《高等教育法》第5條),保證教育活動符合國家和社會公共利益,落實國家的教育政策和要求,通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式,依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督,維護教職工合法權益,為教師參加培訓、開展科學研究和進行學術交流提供便利條件,考核教職員工的思想政治表現(xiàn)、職業(yè)道德、業(yè)務水平和工作實績,鼓勵、支持、引導和管理學生的社會服務和勤工助學活動,為畢業(yè)生、結業(yè)生提供就業(yè)指導和服務。第三,公辦大學接受國家對高等教育事業(yè)的領導和管理、接受國家和當?shù)亟逃姓块T的主管。接受教育督導和教育評估,依法接受財務監(jiān)督,接受辦學水平、教育質量的檢查和考核,接受教育行政部門對教師考核工作的指導和監(jiān)督。第四,公辦大學實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制,黨委統(tǒng)一領導學校工作,支持校長獨立負責地行使職權,黨委行政團結協(xié)作共同領導組織學校各項工作的開展。

2.我國公辦大學教師與學校間的法律關系。第一,實行教師聘任制度而建立的平等契約關系是我國公辦大學教師與學校間基本的法律關系,它是高等教育三個基本法律所明確規(guī)定的,是高等教育的改革方向和規(guī)范目標所在,它確立教師與學校雙方平等的法律地位。第二,實行教師資格和教師職務制度,高校代行部分行政權力而產(chǎn)生的行政法律關系是我國大學教師與學校間一個典型的法律關系,國家教育行政部門根據(jù)相關法律委托學校對教師資格認定、職務評定行使一定權利,不同的學校獲得的委托權限不一樣。如在“千人計劃”、“長江學者計劃”和各省、市、自治區(qū)自行設立的高端人才隊伍建設計劃的實施過程中,其評審權與資助權由相應部門機構控制,而其人才聘用、管理與考核由相關學校代行。在此過程中,學?！芭c申請者之間的權利與義務具有非對等性、法定性和行政主體實體上權利與義務重合性等特點,屬于典型的行政法律關系。”[5]第三,國家對公辦大學的現(xiàn)行管理實行的是事業(yè)單位管理體制,對學校的編制、工資、資產(chǎn)等管理與對行政機關管理基本相同,映射到學校(公辦)與教師的關系是學校代行國家對教師管理的行政法律關系。

3.公辦大學教師的法律地位和職責。第一,大學教師是具有特殊含義的勞動職業(yè)者。《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)定義教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員,承擔教書育人,培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人、提高民族素質的使命。大學教師與其他類型學校教師一樣還實行教師資格和教師職務制度,只有達到相關條件經(jīng)認定合格或評定通過,才能成為相應教師職務的大學教師。一方面《中華人民共和國公務員法》等已明確教師不是國家公務員,但保存有類似于公務員的屬性。如“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平,并逐步提高”,“教師的醫(yī)療同當?shù)貒夜珓諉T享受同等的待遇”(《教師法》)。另一方面教師聘任制的實行,教師與學校之間形成的契約關系,讓教師具有雇員性質,但又未嚴格為一般勞動雇員?！案叩葘W校實行教師聘任制,教師經(jīng)評定具備任職條件的,由高等學校按照教師職務的職責、條件和任期聘任。高等學校教師的聘任,應當遵循雙方平等自愿的原則,由高等學校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！?008年1月實施的《中華人民共和國勞動合同法》把事業(yè)單位的用工明確納入了法律調(diào)整的范圍,“立法者明確了事業(yè)單位與實行聘任制的工作人員之間簽訂的合同屬于勞動合同,不過,由于事業(yè)單位的聘用合同與其他企業(yè)單位等訂立的勞動合同在勞動關系中雙方的權利義務、管理體制方面確實還有一定區(qū)別,法律留下一定余地”[6],讓教師的雇員性質還留有特殊性。第二,公辦大學教師“享有法律規(guī)定的權利,履行法律規(guī)定的義務,忠誠于人民的教育事業(yè)”(《高等教育法》第45條)。除享有作為一般公民的權利外,大學教師還享有作為教育者的權利:教育教學權、科學研究權、管理學生權、獲取報酬待遇權、民主管理權和進修培訓權。公辦大學教師要在傳授知識、科學研究、服務社會和文化傳承工作中履行自己的職責:守法立德,為人師表;貫徹教育方針,完成教學任務;堅持科學研究,不斷學術創(chuàng)新;努力服務社會,促進社會發(fā)展;加強思想教育,組織公益活動;關心愛護學生,促進全面發(fā)展;加強自我修養(yǎng),提高教學水平。

4.相較于德國公立大學與教師之間法律關系,我國公辦大學教師公務員屬性是從計劃經(jīng)濟條件下確立而留存下來的,經(jīng)過逐步改革,公辦大學教師公務員屬性因新人新辦法程度逐步減弱、人數(shù)逐步減小,但因老人老辦法還將繼續(xù)留存一個時期。公務員屬性在現(xiàn)期和今后對優(yōu)秀人才的獎勵和保護作用不突出,而有對舊有在崗人員的保護和遷就之嫌。學校對教師的行政管理屬性有我國的特色,本人認為它有利于保障學校的辦學方向、辦學質量,但不能亂用和泛用這種行政管理屬性?！捌溉沃剖歉咝Ｈ耸轮贫雀母锏暮诵摹盵5],學校與教師的契約平等關系是其基本的法律關系,目前,改革還正在路上,還未臻于完善,要著力于舊有人員和非一線教師管理、服務人員的聘任化。

三、我國公辦大學與教師法律關系對學校發(fā)展的主要影響

1.聘任制契約關系的確立,提高了教師的法律地位,促進了大學教師特別是優(yōu)秀教師的流動和提升,給優(yōu)秀人才從事教師職業(yè)提供了巨大的吸引力和工作動力。如各類高端人才計劃的競爭就是典型的案例。但同時,增加了師資隊伍的不穩(wěn)定性,尤其是優(yōu)秀教師的不穩(wěn)定性。而聘任制推進過程中,契約關系建立的逐步性和不徹底性又攪動不了那些惰性師資,因為只有優(yōu)秀教師才有條件和意愿行使教師與高校間的契約關系;對一般性人才的師資就會應付性地接受聘任制契約關系,并會追求契約關系的延續(xù)。

2.教師資格和教師職務制度的行政法律(高校代行)關系的推進,維護了高校的職權和地位,加強了學校管理的規(guī)范性和科學性,也增強了教師和想加入高校教師隊伍人員的目標性。但也有其另一面作用,它確立了教師與學校關系的不對等性。有的高校在教師學歷在職提升和職稱晉升中對教師提出了工作年限或超重經(jīng)濟補償要求,加大了教師對自主追求的成本;有的高校擴大教師資格的適用范圍或提升標準,提出非博士不進,不同崗位要求一樣高,從而增大了學校的辦學成本,間接浪費人才,或造成技術要求低的崗位無法補充人員。

3.公辦大學及其教師基于行政屬性的行政隸屬關系的留存,給一批寧靜型的優(yōu)秀教師提供了舒適生活港灣,但也讓大學難于清除懶散人員和調(diào)動其積極性。高校成為不求進步的已入崗人員的避風港,還會成為權力和金錢的追逐目標。大學教師參照國家公務人員管理,實行統(tǒng)一的工資標準,不同地區(qū)、不同學校同職級教師工資標準基本一致,無法體現(xiàn)教師工作能力、工作水平、工作業(yè)績,薪酬不能激發(fā)教師創(chuàng)新熱情和創(chuàng)新動力。[5]高校的行政化管理,也阻滯了學校的活力,不適用的懶散人員無法清除和解聘,并因編制所限,新的優(yōu)秀人員又無法引進。

四、德國公立大學與教師的法律關系對我們的啟示

第一,要確立真正意義上大學公法人地位和建立公立大學契約化聘任教師方式。公法人是基于權力分散、民主多元兼顧團體特性與專業(yè)性之考量,使國家統(tǒng)治權不再由國家獨自行使,而將部分統(tǒng)治權通過法律從國家移轉出來,由社會團體來承擔國家直接行政部門統(tǒng)治權(教育公權力)的制度。在大陸法系框架下,公法人與私法人主要差別是公法人既要承擔國家公共事務但又不直接隸屬于國家行政系列;既具有完全的法律人格且又具有完全的自治權力;既可決定自身發(fā)展事宜和確立自身組織機構,但又必須遵循國家法規(guī)和服務國家需求。隨著社會經(jīng)濟、文化、軍事、科技的發(fā)展,對大學的依賴和需求越來越廣泛,大學正從社會邊緣步入了社會中心,參與社會各種各樣事務的服務,公法人的特征與作用越來越明顯,已成為具有公法色彩的獨立法人。與此相適應,公立大學與教師的法律關系也逐步邁向契約關系,聘任雙方逐步建立起自由、平等關系。我國大學也應借鑒德國模式,實行真正意義上的獨立公法人。而不是“參公”“事業(yè)單位”。公辦大學教師也應納入公務員系列,但仍應保留其專業(yè)技術職務。

第二,要將滿足國家需要作為公立大學聘任教師契約關系的核心條款。如霍爾丹勛爵所言:“大學是民族靈魂的反映?！盵7](P2)也就是說,大學是國家力量與民族精神的集中體現(xiàn)。德國大學在建立之初是作為州立學府而創(chuàng)建的,以滿足國家需要與服務區(qū)域社會發(fā)展。威廉·馮·洪堡提倡的高等教育改革一個主要內(nèi)容就大學發(fā)展必須著眼于民族和國家利益,國家行政部門服務大學事務的先決條件就是保障大學為國家服務。時至今日,德國大多數(shù)學者仍然把國家作為大學學術事業(yè)唯一合法的贊助者,極力發(fā)動除政府相關人士以外人員參與大學事務管理。我國大學在教師聘任過程中也應秉承這一理念,將國家需求作為聘用教師的核心要素。公辦大學雖是相對獨立的法人,但它始終姓“公”,除了它承擔的是公益事業(yè)外,其管理與支持也應吸納公眾的參與。這是公辦大學民主化改革的方向與必由之路。

第三,要將學術自由作為公立大學與聘任教師契約關系的重點內(nèi)容。德國大學體系中有兩極力量促進著大學的快速發(fā)展:一極是州政府,另一極是講座負責人——教授。在德國大學系統(tǒng)中,國家的行政權力、學校的管理權利與教授的學術權力三者之間是一種和諧共生的關系。國家行政權力主要由州政府行使,它代表國家從政治與經(jīng)濟兩個層面為大學提供支持與保障,特別是從法律層面為教師的學術自由權利提供保障,從而確保大學為國家利益和區(qū)域發(fā)展服務。德國的講座教授具有世界其他國家教授無法比擬的權力,德國講座教授一方面是學術事務的負責人,同時又是州政府的公務員,享有終身職務權利。這種終身職務權力為講座教授自由開展學術活動創(chuàng)造了寬松環(huán)境,極大地激發(fā)了講座教授潛心研究、自主教學活力,對本學科專業(yè)進步與發(fā)展起到促進和激勵作用;此外,講座教授在科學研究和知識傳授方面所取得的成就又為學校、國家贏得了榮譽與尊重。要提高我國公辦大學創(chuàng)新能力,提高教師的學術水平,大學在確立教師聘任契約關系時,創(chuàng)設寬松、自由、和諧的學術氛圍,提供一種自主創(chuàng)新的制度和環(huán)境,[8]確保教師的學術自由和職業(yè)保障十分重要。我國公辦大學也應參照德國的經(jīng)驗,設立教授終身職務制度;同時也要引入優(yōu)勝劣汰的競爭機制,嚴格實行聘約管理。建立教師能上能下,能進能出的流動機制,使教師在充分享有學術自由的同時又能催生其動力,從而建立一種公辦大學與教師之間的和諧共進的正態(tài)法律關系。

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責任編輯 付友華

G521

A

1003-8078(2015)05-0005-04

2015-07-07

10.3969/j.issn.1003-8078.2015.05.02

陳登峰(1982-),男,湖北英山人,武漢工程大學高等教育學碩士研究生;王仕杰(1964-),男,湖北團風人,黃岡師范學院教授。