實務(wù)社群：新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管理的新理念

侯宏偉,高雪蓮

(1.中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872；2.南開大學(xué) 城市與區(qū)域經(jīng)濟研究所，天津 300071)

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實務(wù)社群：新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管理的新理念

侯宏偉1,高雪蓮2

(1.中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872；2.南開大學(xué) 城市與區(qū)域經(jīng)濟研究所，天津 300071)

基礎(chǔ)設(shè)施運營管理正由技術(shù)管理轉(zhuǎn)向不斷改善各方關(guān)系累積社會資本的關(guān)系治理。無論是公私合作伙伴的PPP模式，還是財政投入為主“建管用一體”的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，均需要從技術(shù)管理和關(guān)系管理兩個層面，建立起基礎(chǔ)設(shè)施專項管理實務(wù)社群，增強民眾參與意識，管好用好基礎(chǔ)設(shè)施。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；運營管理；技術(shù)管理；關(guān)系管理；實務(wù)社群

黨的十八大以來，四川、廣西、安徽、內(nèi)蒙古等地推行農(nóng)村小型公共設(shè)施村民自建制度，即政府出資將農(nóng)村道路、安全飲水、小型沼氣、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場、小型農(nóng)田水利、扶貧開發(fā)、村級衛(wèi)生、文化體育等200萬元以下的農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施交由村民自選、自建、自管、自用，希望建立起建設(shè)、使用與管理相統(tǒng)一的新機制。

實踐表明，這種“建管用一體”的新機制有助于節(jié)省建設(shè)費用，推動各方重視建設(shè)質(zhì)量，關(guān)注項目效益，能夠更大程度地調(diào)動村民的積極性。但是對于一些共建共管的項目，如農(nóng)村公路、飲水供應(yīng)、小型排污工程等，村民對項目質(zhì)量和收益不滿意，卻難以制訂出有效合同來約束監(jiān)管建設(shè)者和管理者。對于村民自用、自管的項目，如農(nóng)田水利、沼氣池、文化信息設(shè)施等，如缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識，也會造成設(shè)施不能充分利用甚至閑置的尷尬局面。

可見，新機制的建立還需要從技術(shù)管理和關(guān)系管理兩個方面培育村民的“造血”能力，管好用好基礎(chǔ)設(shè)施。基于農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施的特點，可以借鑒實務(wù)社群理論，在農(nóng)村建立特定基礎(chǔ)設(shè)施管理社群，增強民眾自主用好管好公共設(shè)施的信念和能力，進而增長村民監(jiān)管項目質(zhì)量的能力與水平。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管理缺陷

在中央和地方財政支持下，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的硬件建設(shè)基本完成，但利用效率不高，難以達到規(guī)模經(jīng)濟，由此造成運營費用較高，管理維護不足，資金進一步短缺，陷入惡性循環(huán)。我們以環(huán)保設(shè)施為例，從技術(shù)管理和關(guān)系管理兩個方面，探討農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管理缺陷。

農(nóng)村環(huán)保設(shè)施較典型的是沼氣池項目，主要有集中型和分散型兩類。北京郊縣留民營村是采用集中型模式的典型。留民營的沼氣池是一個國家投入項目，經(jīng)營方負(fù)責(zé)管理，由周圍七座村莊的百十戶村民統(tǒng)一使用，按期繳費。當(dāng)?shù)卮迕窦仁鞘芤娣?，又是使用方，只享受收益而不承?dān)建設(shè)管理責(zé)任，沼氣池僅限本地村民使用，從事餐飲、零售、服務(wù)的非本村居民被排除在外。沼氣池曾于1980年、1989年兩次獲得聯(lián)合國沼氣項目支持，國家環(huán)境保護局和北京市有關(guān)政府部門給予大量投入和技術(shù)支持，政府意志(獎勵、榮譽帶來了知名度和社會影響)、管理體制(改革開放后，留民營沒有實行分田和包產(chǎn)到戶，而是繼續(xù)實行規(guī)?；薪?jīng)營)和為北京市區(qū)提供高價有機農(nóng)產(chǎn)品的地緣優(yōu)勢[1]，這些是其他地區(qū)難以復(fù)制的。長期以來，農(nóng)村環(huán)保工作采用政府或?qū)＜抑鲗?dǎo)的環(huán)保模式。另一典型案例是沈陽市沙嶺鎮(zhèn)農(nóng)村秸稈氣化站，據(jù)董植葵調(diào)查，沈陽市沙嶺鎮(zhèn)農(nóng)民上樓過程中，市、區(qū)兩級財政和開發(fā)商共同承擔(dān)了氣化站的建設(shè)費用，管理由園區(qū)的物業(yè)公司負(fù)責(zé)，取得了成功[2]。但這一情形屬于城市郊區(qū)農(nóng)村城市化進程中的特例，同樣難以在廣大農(nóng)村推廣。

分散型模式在我國更為常見，即以農(nóng)戶家庭為單位利用沼氣，中央政府按照地區(qū)發(fā)放補貼。劉紅梅等對華北地區(qū)農(nóng)村戶用沼氣池的財務(wù)收益計算表明，沼氣池項目的累計效益凈現(xiàn)值(NPV)、收益成本比(BCR)、動態(tài)投資回收期(Pt)和內(nèi)部收益率IRR分別為827.52元、1.43、5.91年、21.92%[3]，享受800元的國家財政補貼在理論上經(jīng)濟可行，但對青壯年村民大多外出打工、家中多為老弱兒童的廣大農(nóng)戶而言，投資回收期較長，沼氣使用技術(shù)不熟練，實際運行并不順利，不少地區(qū)的沼氣池被閑置。

歸結(jié)上述兩種模式可見，分散型模式的技術(shù)管理顯著不足，集中型沼氣工程技術(shù)管理較強，但受益方(村民不承擔(dān)管理責(zé)任)與資助方(政府、專家、區(qū)域外公眾)的關(guān)系管理不足。這兩種模式均依靠政府輸血供給(完全或部分依靠政府出資)，勢必造成較大的財政負(fù)擔(dān)，一旦補貼不足，農(nóng)戶便沒有施行動力。這種輸血式的環(huán)保模式造成施助方與受益方的截然分離，政府和專家作為環(huán)保治理主體單向行動，公眾和企業(yè)只是單純地接受污染/享受治理成果，由此導(dǎo)致受益方被“植物人”化，缺乏應(yīng)有的主體積極性，環(huán)保項目步履維艱[4]。

這一現(xiàn)象不僅存在于沼氣池等環(huán)保項目，也普遍存在于農(nóng)村公路、信息設(shè)施、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施項目，歸根結(jié)底是出資者、建設(shè)者、管理者和使用者利益脫節(jié)造成的。出資者一般是政府，將資金交由建設(shè)者，建設(shè)者只負(fù)責(zé)建成基礎(chǔ)設(shè)施項目，并不關(guān)心項目質(zhì)量及能否發(fā)揮成效；管理者沒有質(zhì)量監(jiān)督權(quán)，只能被動接受項目，維護費用不足又會使項目難以為繼；使用者出資出工較少，普遍有“搭便車”的思想，對項目了解不足，無心無力監(jiān)管項目運行。

二、技術(shù)管理和關(guān)系管理的研究進展及不足

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目建成之后的運營管理研究相對較少。國家“十一五”規(guī)劃綱要提出建設(shè)中國社會主義新農(nóng)村，學(xué)界對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理開始重視?？傮w來看，研究主要集中在技術(shù)管理和管理主體兩大方面。

一是從技術(shù)管理入手，強調(diào)運用項目管理理論和方法管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。侯軍岐和任燕順提出運用項目管理理論和方法來研究農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)與管理問題[5]。費振國和侯軍岐在分析了我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理主體缺失、體制改革滯后、管理效率低下等問題后，再次提出借鑒項目管理的系統(tǒng)思維建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目管理體系[6]。侯亞莉和侯軍岐、周琳、楊建斌運用項目管理思維對農(nóng)村公路項目和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理問題分別作了分析[7，8，9]。

從技術(shù)管理出發(fā)的項目管理強調(diào)項目的投入產(chǎn)出和“生產(chǎn)功能”，管理重點主要放在成本、工期、質(zhì)量等指標(biāo)控制上，基礎(chǔ)設(shè)施建成后的項目“后評價”與后期的運營管理績效關(guān)聯(lián)不大。過于強調(diào)管理程序和管理技術(shù)，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理主體缺失等問題顯得無能為力。

二是從項目管理主體入手，主張運用公私合作伙伴關(guān)系(PPP)模式來建設(shè)管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。賈康和孫潔分析了新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積極探索PPP模式的必要性和可行性，提出優(yōu)先選擇盈利性較好的項目，采取靈活的政策激勵和技術(shù)創(chuàng)新，吸納民營企業(yè)參與[10]。王春福從政策學(xué)視角，按照政府控制強度論證了強制型、自愿型和混合型政策工具對于推行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施治理的作用，提出綜合運用和優(yōu)化組合政策工具是有效推行PPP模式的重要前提[11]。學(xué)者們的一些案例研究驗證了PPP模式的可行性，如鄭春美和唐建新等對湖北宜都農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的案例分析[12]。

在PPP模式中，以誰為管理主體意見不一。有的認(rèn)為應(yīng)采用“多中心治理”模式。岑乾明和宋衛(wèi)琴提出，農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)注重“后供給”管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民、非營利組織與經(jīng)濟合作組織等一起組成“多中心治理”模式共同管理[13]。陳光梅對寧波、王峰對湖州農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的案例分析亦持有類似觀點[14，15]。彭文英也提出構(gòu)建多元化建設(shè)模式和多形式運營管理模式[16]。有的認(rèn)為應(yīng)以農(nóng)戶為主體，豐景春等對江蘇省新農(nóng)村建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施項目管理和維護問題進行了分析，建議提高農(nóng)戶參與意識[17]。郭瑞萍和茍娟娟追溯了我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“民辦公助”的歷史軌跡，認(rèn)為農(nóng)民自主興辦才是真正的“民辦”，政府輔之以適當(dāng)?shù)馁Y金與技術(shù)扶助(即“公助”)才可持續(xù)提高基礎(chǔ)設(shè)施績效[18]。張菊梅則把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式概括為民資公助、肥瘦搭配外包、公私合資和公建民營，認(rèn)為私營、政府和村民各有不足和困境[19]。

遺憾的是，著重探討農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理主體的PPP模式，較少關(guān)注日益加劇的公共項目委托代理問題，也未曾關(guān)注近年來進展快速的項目管理變革成果，未能將項目治理和“關(guān)系治理”納入研究視野。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)將關(guān)系管理和技術(shù)管理并重

隨著公共項目的大型化和分工專業(yè)化的深化，基礎(chǔ)設(shè)施項目越來越多地被委托給專門的代理人負(fù)責(zé)管理，產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。根據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，留守在農(nóng)村的是“四五六”部隊，即4000萬老人、5000萬婦女和6000萬兒童。這一現(xiàn)狀加劇了農(nóng)民成為基礎(chǔ)設(shè)施管理主體的困難，很難對代理方進行有效監(jiān)管。

此外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施同樣有著一般公共項目組織中常見的管理缺陷，即契約的不完全性和剩余索取權(quán)問題。前者是指由于公共項目難以簽訂完善的契約條款，委托代理雙方存在嚴(yán)重的信息不對稱和利益沖突，極易出現(xiàn)事前逆向選擇和事后違約的道德風(fēng)險問題。后者則會由于產(chǎn)權(quán)的公有性約束導(dǎo)致剩余索取權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，或是經(jīng)濟收益不足造成剩余索取權(quán)無效。

公私合作伙伴模式(PPP)的引入和推廣，使得代理人的作用愈加突出，委托方越來越注重與代理人建立平等合作的互助伙伴關(guān)系，項目管理思想逐漸被“項目治理”取代。項目治理是借鑒公司治理理念，強調(diào)正式制度和嚴(yán)格的契約規(guī)范作用，確定項目績效目標(biāo)，特別規(guī)定各個利益相關(guān)者的目標(biāo)、委托代理雙方的權(quán)利和責(zé)任、風(fēng)險分擔(dān)機制、代理人問責(zé)機制以及政府監(jiān)管機制等內(nèi)容，通過優(yōu)化正式和非正式制度改善各個利益相關(guān)者(委托方、代理方和受益方等)的關(guān)系，降低項目交易費用，建立良好的治理結(jié)構(gòu)和交易秩序，實現(xiàn)項目“善治”(good governance)目標(biāo)[20]。

正式契約理念下的公共項目治理以追求經(jīng)濟效益最大化的“經(jīng)濟人”假設(shè)為基礎(chǔ)，寄望于改革硬性的正式制度、契約內(nèi)容和治理工具來降低交易風(fēng)險[21]，而忽略了關(guān)系契約中社會資本對于項目管理績效的巨大作用。關(guān)系契約是指信任、合作、互惠互利等非正式的社會關(guān)系和契約，組織內(nèi)部的成員會為了共同的利益而結(jié)成緊密團結(jié)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進而形成一個組織或一個地域的社會資本。世界銀行把社會資本界定為“為各類社會組織的相互利益而形成的制度、關(guān)系和規(guī)范，是將組織成員緊密連接在一起的黏合劑”[22]，J.E.斯蒂格里茨認(rèn)為，社會資本既包括了管理者通過其自身的管理風(fēng)格、動機和支配權(quán)、工作實踐、雇傭決定、爭端解決機制和營銷體系等發(fā)展起來的組織資本，同時還有助于降低交易成本，提高本區(qū)的聲譽[23]。越來越多的證據(jù)顯示，社會主體的緊密聯(lián)系所積淀下來的社會資本對于社會的經(jīng)濟繁榮和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。由此，項目治理理論開始將社會資本引入公共項目管理績效將研究，將“軟性的”關(guān)系治理工具與“硬性的”正式契約治理工具相耦合，引發(fā)了項目管理從技術(shù)管理到“正式契約治理”再到社會資本“關(guān)系治理”的大變革[24]。

從績效管理變革和我國發(fā)展實際可見，無論是大型基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式，還是村集體的小型基礎(chǔ)設(shè)施自建自管模式，單純提供技術(shù)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)從技術(shù)管理和社會資本治理兩個方面著手，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營機構(gòu)、政府部門、農(nóng)村集體組織和民營企業(yè)的關(guān)系，特別是在村集體這種小型組織里，進一步增加村級社會資本的聚合力，可以收到技術(shù)治理和項目成員間關(guān)系并行治理的成效。

四、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管理的新模式——實務(wù)社群

“建管用一體”新機制下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如能建設(shè)成專門的實務(wù)社群，通過改善成員間關(guān)系，有助于激發(fā)民眾的主人翁意識，補足民眾的建設(shè)、管理和使用知識，收到基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系治理和技術(shù)管理績效的雙重提升。

實務(wù)社群(community of practice)理論由Wenger等人提出，強調(diào)社群凝聚力來源于某一特定實務(wù)[25，26，27]。在這一社群內(nèi)，成員有著共同的偏好、議題或知識領(lǐng)域，共同投入資本、人力、物力，處事標(biāo)準(zhǔn)和意愿相同，共同分享資源(包括管理能力、經(jīng)驗和知識)，并對社群具有高度認(rèn)同感。Wenger認(rèn)為，實務(wù)社群需要各個成員都有與其他人互動并彼此互補的能力，不斷提升專業(yè)本領(lǐng)，并能保持和促進社群整體智能不斷增長。林和李(Lin & Lee)將實務(wù)社群理論引入建筑工程管理，提出建筑工程實務(wù)社群(Con PCKM)模型，說明通過重新開發(fā)利用分享管理知識，可以更好地改進建筑過程，降低時間和資金成本[28]。

基礎(chǔ)設(shè)施社群所吸納的成員首先是對基礎(chǔ)設(shè)施有著共同的關(guān)注和偏好，從農(nóng)村公路、飲水工程、公共用電，到沼氣工程、排污管道和農(nóng)村信息設(shè)施，均是關(guān)系到民生的大事。這樣的工程自然受到農(nóng)民歡迎。但在項目建成后，基礎(chǔ)設(shè)施由村民自主管理維護，必然會發(fā)生村民搭便車行為，特別是沼氣、排污和計算機信息等設(shè)施所需要的管理使用技術(shù)水平較高，要求村民間相互學(xué)習(xí)，知識互補。在青壯年勞動力大多外出打工的農(nóng)村，這種互動互補更為必要。通過多種方式的相互學(xué)習(xí)，社群資本得以培育，社群內(nèi)成員使用基礎(chǔ)設(shè)施的能力不斷增強，對項目的了解更加深入，民眾得以更好地參與到基礎(chǔ)設(shè)施運營管理中，由此既有利于避免資源過度使用或資源閑置，又利于收集民眾意見改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營技術(shù)方法，從而有利于更好地維護和管理基礎(chǔ)設(shè)施。

從世界和我國發(fā)展趨勢看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管理正由技術(shù)管理轉(zhuǎn)向不斷改善各方關(guān)系累積社會資本的關(guān)系治理。無論是公私合作伙伴的PPP模式，還是財政投入為主“建管用一體”的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，均應(yīng)從技術(shù)管理和關(guān)系管理兩個方面，建立起基礎(chǔ)設(shè)施專門管理社群，增強民眾參與意識，管好用好基礎(chǔ)設(shè)施。

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2015-09-05

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10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.019

F325

A

1000-2359(2015)06-0095-04

侯宏偉(1985-)，男，河南新鄉(xiāng)人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生，主要從事農(nóng)村發(fā)展研究；高雪蓮(1974-)，女，河南項城人，博士，南開大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟研究所副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟、公共經(jīng)濟研究。